RÉSIDENCE DI PRÉSIDENT

Il réside au lieu où siège l’Assemblée nationale, et

(1) L’honneur d’un magistrat dépend-il du luxe qu'il étale?

(2) Je dois avouer que, par une décision ultérieure ( 12 mars 1849), l’Assemblée constituante elle-même a voté 600,000 fr. pour frais de représentation, ce qui vérifie en partie la conjecture de M. Marrast. Mais celte décision a seulement force de loi secondaire.

(S) M. Valette proposait de dire que le chiffre indiqué était un maximum; M. Dabeaux, qu’il était un minimum. Leurs amendements ont été repoussés, saus doute comme inutiles.

CH. V, AHT. GA. — RÉSIDUNÜE. * 5JI ne peut sortir du territoire continental de la République sans y être autorisé par une loi (1).

• 1009. En général, les fonctionnaires publics doivent résider au lieu où ils exercent leurs fonctions. Le Président est , il est vrai , chargé d’exécuter les lois dans toute l’étendue de la France et de ses colonies. Cependant, comme il s’agit moins d’une application immédiate que d’une direction générale imprimée aux agents du pouvoir exécutif, il n’est pas nécessaire que le Président parcoure successivement les diverses régions du territoire. D’un autre côté, il doit suivre l’impulsion de l’Assemblée, dont il promulgue, développe et accomplit les volontés, tout en lui communiquant des projets et lui rendant un compte perpétuel de ses actes. Il est donc rationnel que le Président réside au lieu môme où siège l’Assemblée nationale , c’est-à-dire au lieu qu’elle détermine (art. 3‘2-5“). Si elle se transporte dans une autre ville, il doit l’y suivre.

Le désir de faciliter l’exercice du pouvoir exécutif n’a pas seul dicté l’art. 63. On a pensé que la présence continuelle du pouvoir législatif était une garantie contre les tentatives d’usurpation; d’autant mieux que l’Assemblée dispose de la portion de la force publique dont elle a besoin pour sa garde.

1070. Un motif analogue a fait interdire au Président de sortir du territoire continental de la République. La crainte de l’usurpation est alors d’autant plus fondée quelle se lie à la crainte d’une invasion étrangère. — On n’a pas même excepté de la règle le territoire de l’Algérie et de nos colonies : elles sont à une distance telle de la métropole, que le Président y échapperait tout à fait à la surveillance de l’Assemblée. A l’égard des îles qui avoisinent la France, et même de la Corse, il me paraît difficile de les comprendre dans la prohibition. Le plus sur est de s’abstenir d’y passer sans autorisation parlementaire.

Des raisons de santé, l’intérêt d’une négociation diplomatique motiveraient la demande d’une loi qui permette au Président de sortir de la France continentale. Il en serait

Cl) Ce root est pris ici dans un sens large, pour décision de l’Assemblée.

oi2 CH. V, AKT.Ü3. — RÉSIDENCE HABITUELLE.

autrement des opérations militaires, que le chef du pouvoir exécutif ne peut diriger en personne.

1074. Aucune sanction n’est établie pour l’hypothèse où le Président violerait lu défense constitutionnelle. Je crois qu’il ne peut faire aucun acte valable, du moment qu’il est sorti du territoire (4); le vice-président doit le remplacer. Mais il n’est pas déchu par ce seul fait de sa magistrature, puisque l’Assemblée pourrait autoriser la sortie après coup. C’est à elle d’apprécier s’il y a lieu à déchéance ; elle peut se borner à une invitation de rentrer en France, avec ou sans délai. Quant à la responsabilité proprement dite, elle ne serait encourue, indépendamment de la destitution, qu’autant que la sortie du territoire aurait causé quelque dommage aux intérêts nationaux. Une loi organique réglera ces divers points.

4072. La prohibition même de quitter le sol de la France implique la faculté de le parcourir librement, sans autorisation législative. Il suffit que le Président ait sa résidence habituelle au lieu où siège l’Assemblée. Mais le texte n’admet pas d’exception pour le temps pendant lequel le corps législatif s’est prorogé. — Le Président recouvre le plein exercice de sa liberté individuelle aussitôt après l’expiratiou de sa magistrature (2).

Article 64.

[ .NOMINATION ET RÉVOCATION DES AGENTS Dl C0ISVE11N611ENT.]

Le président de la République nomme et révoque les ministres (3).

Il nomme et révoque, en conseil des ministres, les agents diplomatiques, les commandants en chef des armées de terre et de mer, les préfets, le commandant supérieur des gardes nationales do la Seine, les gou-

(1) La constit. de 1791 le décidait formellement. Elle présumait l’abdication, faute de rentrer en France dans le délai fixé par le corps législatif.

(2) La constitution de l’an lit (art. 157 ) défendait aux directeurs de sortir de France dans les deux ans qui- suivaient la cessation de leurs fonctions.

(3) Il peut les prendre dans l’Assemblée. V. art. 28-3“ Rejet de l'amendement de M. Girard.

A HT. 64. — NOMINATION DliS AGENTS. 523

verneiirs de l’Algcric et des colonies, les procureurs généraux et autres fonctionnaires d’un ordre supérieur.

Il nomme et révoque (1), sur la proposition du ministre compétent, dans les conditions réglementaires déterminées par la loi, les agents secondaires du gouvernement.

1073 à 75. Lacune. C'est la loi qui constitue les fonctions. — 1076- 77. Le Président nomme , en général, les agents du gouvernement. — 1078. Critique de ce système. — 1070. La loi peut établir des conditions d'aptitude ; — 1 080 , mais non pour les fonctionnaires supérieurs. — 1081. Faut-il, pour nommer ceux-ci, l'assentiment du conseil des ministres'? — 1082. Comment les distinguer des agents secondaires? — 1083. Conditions de révocation.

1073. Nous avons vu quels actes de gouvernement le Président peut ou doit accomplir. Nous allons maintenant rechercher jusqu’à quel point il choisit ou révoque ses agents, et suivant quelle forme il doit faire les actés qui rentrent dans ses attributions. Ceci nous fournira l’occasion de parler des ministres et de la responsabilité qu’entraînent les actes du gouvernement.

1074. Les art. 04 et 05 ne s’inquiètent que de la nomination et de la révocation des fonctionnaires. Ils supposent que les nombreux agents auxquels ils font allusion , préexistent et exercent des attributions déjà déterminées. - 11 y a donc ici, dans les idées, une lacune évidente : les rédacteurs semblent avoir pris l’organisation administrative, telle qu’elle existait sous leurs yeux , sans songer quelle pût être remise en question. Toutefois les articles 06, 77, 88, 103 et 112, combinés avec la suprématie bien constante du pouvoir législatif, servent à combler le vide.

Eli principe général, c’est au législateur seul qu’il appartient de diviser l’administration judiciaire et gouvernementale, intérieure et extérieure, civile et militaire, en diverses branches ; de déterminer le nombre des agents et de fixer leurs attributions respectives. Quand la loi a prononcé , le

(I) Il était inutile d’ajouter : ou suspend ; comme le voulait M. de Mortreux. La suspension est une révocation tempoiaire.

52i CH. V, AKT. Cl. — IM'.ON VÉMKNÏS DK L\

Président ne peut réduire ou augmenter le nombre des fonctionnaires publics; il peut encore moins restreindre la compétence de l’un ou accroître celle de l’autre. Il peut tout cela, au contraire, quand le législateur garde un silence absolu sur l’organisation d une branche administrative, d’ailleurs légalement créée, ou lorsqu il délégué expressément le pouvoir réglementaire au Président.

1075. Les fonctions publiques une fois créées et délimitées, voyons qui désigne les fonctionnaires. La Constitution règle ailleurs la nomination des juges. Il ne s’agit ici que des agents » du gouvernement », c’est-à-dire du pouvoir exécutif , comme le prouvent les derniers mots de notre texte, rapprochés du premier alinéa de l’article suivant et de I intitulé du chapitre V.

1070. Le Président nomme-t-il tous les agents du gouvernement? L’aflirmative semble résulter de la lecture de l’art. OA. Cependant l’art. 65 suppose qu’il y a des agents élus par les citoyens. Aucun des deux textes n’indique un moyen général de reconnaître quels fonctionnaires sont ou non électifs. — Le doute est levé à l’égard des ministres , des préfets , des agents diplomatiques , des gouverneurs de colonies, des commandants en chef de l’armée ou de la garde nationale, et (art. 80) des magistrats qui remplissent le ministère public. Tous ces fonctionnaires sont nommés par le Président, en dépit de la volonté contraire de l’Assemblée législative. D’un autre côté , le législateur est maître , en vertu de l’art. 78 , de rendre électifs les maires et les adjoints.

1077. Le doute subsiste à l’égard des fonctionnaires publics autres que ceux-là. Toutefois il semble qu’il faut chercher la règle générale dans l’art. OA. Il est placé le premier et s’explique dans des termes fort larges , avec d’amples développements. La mention subsidiaire, insérée dans l’article 65, s’explique par le caractère mixte des maires et adjoints , qui sont à la fois agents de la commune et agents du pouvoir exécutif. D’ailleurs, selon des idées généralement admises et qui paraissent avoir été celles des rédacteurs, la responsabilité du pouvoir exécutif implique, à son profit , une liberté illimitée dans le choix de ses agents. Donc, l’esprit de la Constitution veut que le Président con-

NOMINATION UNIVERSELLE FAITE PAR UN SEUL. 52o

serve la nomination de tous les fonctionnaires exclusivement chargés d’une bronche de la puissance exécutive. Le législateur règle seulement le choix des agents qui réunissent dans leurs mains des attributions d’une nature opposée.

1078. Ce système est-il tout à fait rationnel ? Il est permis d’en douter. Les emplois administratifs sont excessivement nombreux; leur total dépasse trois cent mille (1), suivant quelques publicistes. Une impossibilité physique s’oppose à ce qu’un seul homme , même éclairé par plusieurs ministres , choisisse, en connaissance de cause, tous les individus dont la réunion constitue cette formidable armée d’administrateurs. La signature du Président, apposée au bas de plusieurs milliers de nominations , devient une fiction véritable. Aussi, dans la pratique, c’est la préférence des agents supérieurs , qui, transmise de proche en proche, détermine le choix des agents subalternes. Le procureur général désigne au ministre les procureurs proprement dits ; ceux-ci désignent, il leur tour, les juges de paix. Il en est ainsi, du moins, toutes les fois qu’une intrigue particulière ne vient pas influencer la détermination du Président, ou des ministres, ou des fonctionnaires qui les suivent dans la hiérarchie. Pourquoi ne pas faire passer la réalité dans la loi ? Pourquoi ne pas charger chaque agent supérieur de nommer les agents placés immédiatement au-dessous de lui , et, ainsi de suite, en descendant ? La responsabilité générale serait plus efficace : chaque fonctionnaire n’emploierait que des instruments de son choix; il ne saurait prétendre, pour sa justification, qu’ils lui ont été imposés par une volonté supérieure (2).

1079. Si le législateur ne peut retirer aux ministres la faculté de désigner leurs agents , il est libre du moins d’assujettir la désignation à des conditions réglementaires, c’està-dire, sans doute , à des conditions générales d’aptitude ou d’ancienneté , mais non à des élections préliminaires de candidats. La création d’un enseignement des sciences morales et politiques facilitera la rédaction d’une bonne loi organique de l’art. 04. M. IL Carnot tenta, en 1848, d’établir une école

(1) M. Fr. Bouvet l'évaluait à 362, 28u. V. séance du 14 oct. 184S.

(2) V M. Pinheiro-Ferreira , Manuel du citoyen, § 213.