TIONALE ET DE SES ORGANES

diverses missions poliliques. Les Romains désignaient àes leffali oa oratores pour négocier avec les autres nations. Ces personnages jouissaient de certains droits qui leur rendaient possible l'exécution de leur mission. Dans 1 l'antiquité, on respectait rinviolabilité personnelle des ambassadeurs ; ils n'étaient pas justiciables des tribunaux I du pays oîi ils avaient été envoyés, etc. K ces droits se ratlachait un sentiment religieux. Un ambassadeur, dans ces teraps-là, était considéré comme placé sous la protection spéciale de la divinité. L'offenser, c'était commettre un attentat, non pas contre le pays qu'il représentait, mais contre la religion et les dieux qui protégeaient sa' personne.

Les agents diplomatiques ne formaient pas alors une classe spéciale de fonctionnaires. On pouvait désigner comme ambassadeur tout individu paraissant le plus capable de négocier avec succès dans une circonstance déterminée. On revëlit de ces fondions, non seulement des hommes politiques, des orateurs, mais encore des acteurs, des musiciens, des poêles cl des femmes. Les Romains envoyèrent auprès de Coriolan sa femme el sa mère, présumant avec raison qu'elles auraient plus d'influence sur | te patricien irrité que n'en aurait eu un ambassadeur du sexe masculin. D'ailleurs la diplomatie n'élail pas alors I entourée de mystère. Elle était accessible à tout le monde et agissait au grand jour.

Il n'existait aucune règle juridique précise, relative à la direction des négociations ou à la situation même des en- i voyés. On a dit que lejusfectalc contenaildes règles de ce genre , mais, d'après les documenls qui sont parvenus

i>r iiiiuiT h'amiiassaiik i'.i

jusqa'i nous, il est impossible de vérifler si celte assertion est exacte.

A l'appui do l'opinion contraire, on peut citer ce fait inconlesLablc que les ambassades d'alors n'étaient pas permanentes. Les négociations et la conclusion des traiti^s étaient la conséquence de quelque circonstance fortuite. On en confiait temporairemenl le soin h tel ou lel personnage. Une fois sa mission accomplie, ses pouvoirs expiraient d'cnx-niémes et l'envoyé retournait dans sa patrie.

Les ambassades furent de rares exceptions dans l'anliquité. En effet un n'éprouvait pas alors te besoin d'entretenir régulièrement des relations internationales. Or, quand ce sentiment n'existe pas. quand les gouvernements ne trouvent pas nécessaire d'être représentés par des organes permanents h l'étranger, il est impossible qu'il s'ù- Inblisse des règles prémes définissant l'action, les droits et les devoirs des ambassadeurs. Les premières ambassades permanentes ont été créées par les papes au moyen Age. Les intéréis de l'Église catholique romaine avaient besoin d'ûlrc prolégilis h celte époque, particulièrement parmi les barbares germains et dans les pays chrétiens conquis par les Turcs. En vue de cette proleclion, la curie romaine nomma des plénipotentiaires permanents, appelés apocrisiarii et responsales, chargés de la représenter auprès des rois francs, ces << fils atnés de l'Église n qui contribuèrent si puissainmenl à l'accroissement de l'autorité papale en Occident. Des dignitaires du même rang furent envoyés à Constantin opie.

A partir de la En du XV' siècle, après que la siluaiion générale de l'Europe se fut e\tr(!mement tendue, les gou-

LliMINISiHATION INTEHNATIONALB liT IlE S

veniemenls occidenlaux adoptèrent l'usage d'entretenir les uns auprès des aulres des missions permanentes. Cette coutume s'ôLablit surtout entre les pays voisins, unis par la communauté des intérêts politiques, tels que la France et l'Angleterre, l'Espagne et la France, etc. Souvent les ambassades permanentes étaient créées en vertu de traités. Par exemple, en 1520, l'empereur d'Allemagne et le roi d'Angleterre conclurent une conveniioii d'après laquelle ils s'engageaient à entretenir, l'un chez l'autre, des envoyés » afin de pouvoir recevoir, par leur intermédiaire, des renseignements plus authentiques sur chaque évéueraenl '. "

Après la conclusion de lu paix de Westphalie, qui consolida le syalëme de l'équilibre européen, l'institution des ambassades permanentes fut adoptée définitivement par les puissances. Le cardinal de Kichelieu et le roi l^ouisXlV contribuèrent particulièrement à en répandre l'usage. Le cardinal organisa les ambassades françaises avec une habileté remarquable.

l'eu;» peu on prit l'habitude de considérer k réunion des représentants des divers Ktnts auprès d'une même cour comme un corps constitué auquel on donna le nom de corps diplomatique. Cela prouvait déjà que les Étals de l'Europe occidentale commençaient à comprendre qu'ils faisaient partie d'un seul système politique, d'une seule communauté internationale.

C'est dans ces conditions que s'est formé et développé.

t. Plsclier. lieichie/ilr LcipiÏK, l^<15, |i. lui el t

bit imolT DAMUilSSAIIK 23

^Û5)i les nations civilisées, le droit d'ara bas t^ade qui régit encore aclucUcmcDt leurs relations.

Les rapporls diplomatiques avec les nations barbares on! un caraclère particulier. L'initiative en appartient habituellement aux États civilises, Lee peuples barbares n'en sentent nullement le besoin. Les relations avec les divers Élats asiatiques et arricains ont toujours été entamées par les gouvcrncnicnts européens. Geui-ci ont même employé la force pour obliger tel peuple barbare à ouvrir l'accès de telle ville et pour obtenir ensuite qu'il consentit à y tolérer la présence permanente de résidents officiels.

fJn ne peut pas dire que la situation de ces représentants auprès des cours des divers souverains à moitié barbares ait toujours été enviable. A Constanlinople, où l'on envoyait des ambassadeurs dès le XV* siècle, l'usage existait de les enfermer dans le chflteau des sept tours et do leur infliger toutes sortes de tortures et de privations quand leur gouvernement déclarait la guerre au sultan. Il n'y a pas longtemps que la Chine et le Japon procédaient presque de la même manière h l'égard des envoyés.

C'est avec beaucoup de peine que les puissances européennes ont réussi à établir des missions permanentes dans les pays orientaux qui, non seulement n'en reconnaisseni pas la nécessité, mais encore craignent, souvent avec raison, les désordres intérieurs que peut susciter la présence d'agents diplomatiques étranger^'. De nos jours

, Voir mon ouvrage : La Husiie ri t'Anglrteire dans l'Àtit Ctntralf,

p. 5i) ei siilv. Trtiliictlon russe du linrun T^ube. p. li. — !.« ituc d'Ar-

[ jitïll. Thr t'i'lrrn ÇueitiitH fi-om Ihf Tirali/ ùf Pùrit, INïS.ale. Lundrea,

1879. L II, p. 331,267.

26 I>E L ADMINISTRATION INTEHKATinNALIÎ ET DE SES fiBfiANES

même, certains Étals barbares consentent à recevoir des ambassades mais sans en envoyer"de leur côté. D'autres se bornent à l'envoi de personnages munis des pouvoirs nécessaires pour l'accomplissement d'une mission spéciale ■ et temporaire 11 n'y a que la Turquie, la Perse, la Chine et le Japon qui entretiennent des ambassades permanentes auprès des cours européennes.

Les rapports de la Russie avec l'Europe occidentale n'ont pas pris un raraclère régulier avant le commencement du XVIII' siècle. Ils n'eurent lieu qu'accidentellement au XVr et au XVn" et furent alors une exception à l'étal d'isolement dans lequel se renfermait le gouvernement moscovite . Dans la plupart des cas, ce ne furent que les nécessités temporaires df sa politique qui amenèrent la Moscovie a envoyer à l'étranger des plénipotentiaires ; et le plus souvent elle y fut poussée par le besoin absolu de trouver des alliés dans sa lutle contre les Polonais. les Suédois et les Turcs. Ses tentatives furent rarement couronnées de succès. Elle échouait surtout par l'orgueil démesuré de . ses ambassadeurs, qui, dans leur mépris pour l'Europe, allèrent même jusqu'à traiter avec insolence les gouvernements étrangers.

Parmi plusieurs incidents qui furent la conséquence d'une pareille conduite, nous en literons un qui eut lieu en 1682 et qui est caractéristique. Au mois de mai de celte année-lîi on envoya de Moscou à Berlin le clerc de I chancellerie, Dmitry Simonovsky, pour annoncer h. l'électeur de Brandebourg la mort du tsar Fédor Alexéiévïtch j et l'avènement de son successeur Pierre Alexéiévilch. Lors j de sa réception, l'envoyé moscovite, afin de sauvegar-

i>ii imoiT ii'amiiahsaok 27

l'honneur de son souicrain, discula pendant une heure cl demie, nvec l'électeur, la manifiro dont celui-ci devait se lever au moment de prononcer le nom du tsar. Simonovsky insistait pourqu'il le fit en ôtant son chapeau. En outre il refusa de baiser la innin de ce prince et de boire à sa santé parce qu'il ne s'agissait pas d'une lèle couronnée. La décision prise par le gouvernement moscovite, en réponse h la plainte portée par la cour de Berlin au sujet de cette alTaire. est intéressante à connaître. Elle fut communiquée sept ans plus tard, en 1 689, h l'électeur, au nom du tsar, dans les termes suivants :

" Le messager Simonovsky a exigé avec raison que l'électeur se tint debout, tête nue, en demandant des nouvelles de la santé du souverain russe. Il n'était donc pas blAmable sur ce point, mais ordre a été donné de le châtier sévèrement pour avoir refusé de boire à la santé de l'électeur *. »

Si l'envoi d'ambassadeurs russes à l'étranger était rare, il était au contraire assez fréquent que l'on vit arriver à Moscou des ambassades européennes chargées principalement de propositions concernant des rapports commerciaux. Mais elles, non plus, n'eurent guère de succès, attendu que la cour moscovite n'admettait à aucun prix que des représentants des puissances étrangères pussent séjourner en permanence à Moscou.

Voici quelques Taits relatifs aux premières relations diplomatiques entre la Itussie et les gouvernements occidentaux.

28 m: l'aiimim--']'hatiu.\ intkiinationalk ki* uf. sks obgaxes

En 1317, le IsarVassily Ivanovitcli conclut avec le margrave Je Brandebourg un Iraité d'alliance contre la Pologne. Par cet acte, le souverain moscovite se réservait le droit d'envoyer des ambassades « par terre et par eau » dans les possessions du margrave ; et « la route que suivraient ces ambassades «. y était-il dit, devait être « libre de tout obstacle ». De son côté le tsar promettait que « lorsque lui, le margrave Albrecht, enverrait ses ambassadeurs t\ lui, le grand-prince, lesdils ambassadeurs ainsi que les raarcliands, auraient le droit de traverser librement par eau et par terre, et de quitter, sans en être empochés, les États et domaines de Sa Majesté Tsarienne ».

Mais, ainsi que nous l'avons fait remarquer, le gouvernement moscovile ne voyait pas de bon œil la présence d'ambassadeurs étrangers à Moscou, particulièrement d'ambassadeurs permanents. Cependant il était impossible d'entretenir des rapports réguliers avec lui sans le secours de cp* intermédiaires.

Le grand électeur de Brandebourg lenla, le premier, d'établir une ambassade & poste fixe auprès de la cour de Moscou. Malgré ses eOorls persévérants, ses tentatives échouèrent complètement. Voici comment l'incident se passa.

En 1675, un fonctionnaire brandehourgeois, nommé Hermann llessen, l'ut chargé de remettre à la chancellerie russe une le lire par laquelle il était nommé agent diplomatique permanent de l'électeur à Moscou, Le tsar A.lexeï MikhatloviLch refusa de reconnaître cette nomination. Même, l'année suivante, le tsar Fédor AlexéTévitch enjoignit h îlessen de quitter Moscou. -< Acluellenienl, lui dit-

Ml nitoiT ti'ambassadk 29

il en guise d'expUcalion, la poste fonclionne régulièrement entre les deu\ Ktals, et l'électeur peut s'en servir pour la prompte Iransmission de ses lettres. >. En 1677 l'électeur dviuanda de nouveau qu'il fûl permis k Hesscii de demeurer & Moscou. « Les communicatiuns postales, écrivait ce prince, sont lentes et peu {lulisfaisantcs. D'autre part les ambassades extraordinaires sont excessivement onéreuses. » Le gouvt'rnement niuscovile n'accueillit pas davantage celle seconde demande. Il répondit que la nomination de Hes^en comme a<;enl de l'électeur en Kussie et la présence d'un ministre-résident russe k Berlin ne seraient d'aucune utilité, et qu'il n'était nullement nécessaire d'envoyer do» ambassades spéciales pour renouveler et entretenir l'amitié ancienne qui c:fistuit entre tes deux pays. L'électeur fit une nouvelle demande dans le mâme sens, en 1678, mais encore sans succès *.

Ces faits, et beaucoup d'aulres, démontrent qu'avant le XVIII' siècle le gouvernement russe avait un certain éloignement pour l'institution des ambassades et qu'il n'était pas porté à en introduire l'usage en Russie. Celte situation changea à partir du règne de Pierre le Grand. Cet homme de g6nie, ayant résolu de mettre & profit l'expérience des nations civilisées pourperfectionner son propre pays, sentit la nécessité d'entretenir régulièrement des relations, non seulement commerciales mais encore diplomatiques, avec l'Europe occidentale. Pour arriver h ce

I. Voir mnn HkuiU de traiUt, 1. V, [i. il cl aiiiv. ; t. 1, intmduc- Uon. — Voir «uni Elchirlmano, Zur liitthinhlf lUi diplomniitehen Verkehrt in ttiailaïut tm XVIIh JahrhundtrI . {Huitiiclif Revr. vol. XJ, p. S33 et >uiv.}.

30 DE l'auministbation isimnatiosale et de ses OKGAKB»

résuUat il commença par envoyer à l'étrauger, en 1696, uue ambassade extraordinaire.

Plus tard il institua des ambassades russes permanenles dans les diverses capitales et il conscnlit à recevoir les ambassadeurs des autres puissances. Des nëgocialions furent entamées entre la Russie et les Ëlats d'Occident au sujet du cérémoDial de la réception des ambassadeurs et de leur situation juridique. EnGn, grâce aux lois et aux accords intervenus, on vît s'établir des règles précises fixant les droits et les devoirs des envoyés '.

Après que la Russie eut définitivement pris rang parmi les puissances européetmes. ces règles furent complétées et l'institution des ambassades se trouva solidement organisée dans notre patrie.

En ce qui cciicerne les relations de la Russie avec les puissances orientales, elles se développèrent sous la double influence de sa situation géographique et de son rôle bislorique en Asie. Dès le XVI' siècl« elle avait déjà noué des rapports diplomatiques avec la Turquie. Ce n'est toutefois qu'en 1700 qu'elle acquit le droit d'entretenir un résident permanent à Constanlinople. A partir du siècle dernier, elle envoya des ambassades extraordinaires en Perse et, au siècle actuel, elle y est représentée par une mission permanente. La Cliiiic et le Japon n'ont consenti qu'à une époque très récente h l'admission d'agents russes demeurant à poste fixe '.