H. — HISTOIRE DE LA NEUTRALITE

§ 130. — La notion de la neutralité est inséparable de la notion de la communauté internationale. La première ne s'explique que par la dernière.

Tant qu'on ne se rendit pas compte de la nécessité d'une communauté internationale, tant que les États vécurent isolés, tant que ce furent des personnes juridiques sans aucune solidarité d'intérêts, les conditions de la neutralité dépendirent tout h fait de la manière dont elle était comprise par les puissances belligérantes. Elles seules fixaient la mesure des droits attribués aux neutres.

La neutralité, considérée comme règle juridique, ne pou-

Calvo, Droit int., t. III, S MM- — Rolln-Jiequemyn» dioi 11 Revue de

droit ini. t. 111, p. lt3i:tBuiv.

vait pas exister dans l'antiquité. C'est une erreur de s'appuyer du silence des auteurs pour croire que les droits des neutres n'étaient pas violés par les anciens !.

Si on tolérait alors des violences contre des États étrangers, même pendant la paix (témoin la piraterie chez les Athéniens), comment pouvait-on respecter les droits des neutres pendant la guerre '?

En examinant la neutralité au point de vue de la communauté internationale, on peut distinguer trois phases -dans son développement.

1. C'est au moyen âge qu'on entrevoit pour la première fois la neutralité sous l'aspect d'un frein mis au bon plaisir des États belligérants. Ceux-ci s'adressaient d'euxmêmes aux neutres pour leur demander d'aplanir leurs différends. Mais il ne faut pas se laisser entraîner par les exemples d'arbitrages, que l'on rencontre à cette époque, jusqu'au point de prétendre que la neutralité était plus respectée alors que de nos jours3. Tout ce qu'on peut dire, c'est qu'il existe dans l'histoire du moyen âge quelques faits prouvant qu'on a eu, par moments, l'instinct de l'inviolabilité des neutres ; rien de plus. Cet instinct s'est manifesté passagèrement à cette époque, parce qu'une certaine communauté de tendances religieuses et intellectuelles et d'intérêts commerciaux, commençait à rapprocher les peuples et à préparer une base solide pour la formation graduelle de la communauté internationale.

1. Hautefeuille, Des droits et devoirs, t. I, p. 194 ; t. II, p. 25.

2. Mûller-Jochmus, Geschichte des Vœlkerrechts im AUerthum, p. 212, 265 et Buiv.

3. Ward, Inquiry into the foundation and history, t. 1,323, etc.

Cependant le lien, qui unissait, dès lors, toutes les nations chrétiennes, ne pouvait pas se resserrer suffisamment, à cause du despotisme féodal qui régnait à l'intérieur des États, et à cause des guerres fréquentes entre particuliers et entre souverains. Tant que la puissance de l'État ne se fut pas affermie, celui-ci fut dans l'impossibilité d'empêcher que ses droits de neutre ne fussent violés. C'était surtout dans les guerres maritimes que ces violations avaient lieu1.

2. Dans les temps modernes, à partir du XVI* siècle, la notion de la neutralité acquit une grande consistance. Elle fut comprise dans le sens d'une relation déterminée entre les États belligérants et les États non belligérants ou neutres .

On admit que l'État neutre ne devait pas intervenir de fait dans la guerre. Mais la neutralité ne s'opposait pas cependant à ce que le neutre prît part aux hostilités au moyen (f une partie de ses forces, sans être considéré comme belligérant et sans être. exposé à devenir l'objectif d'opérations militaires. Il ne courait pas non plus ce risque quand un État belligérant l'obligeait ou le persuadait de venir à son secours.

Ainsi Pierre I", par un ultimatum du M avril 1716, exigea de la ville de Danlzig, demeurée neutre pendant la guerre entre la Russie et la Suède : 1° qu'elle cessât toute correspondance et toutes relations commerciales avec la Suède ; 2° qu'elle armât quatre croiseurs, portant chacun

!. Voir mon ouvrage : Du droit de la propriété privée, 224 et solv. — Danevsky, Histoire de la neutralité et examen critique de la déclaration de Paris de 1856, Kharkoff, 1879, p. i et auiv.

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au moins 12 canons et 50 hommes, pour donner la chasse aux navires suédois dans la mer Baltique, et 3° qu'elle envoyât des navires porter aux bâtiments russes des munitions et des vivres. Dantzig refusa de faire droit à ces demandes en arguant de sa qualité de neutre. Hais Pierre Ier voulut absolument que cette ville libre adoptât son opinion sur les devoirs des neutres ».

Dans les instructions données le 5 juin 1797 par l'empereur Paul au comte Panine, on trouve les raisons suivantes citées comme justification de l'envoi d'un corps d'armée russe ordonné par Catherine II contre la France. Il y est dit : «... quoique nous n'ayons ni directement ni activement jamais été en guerre avec les Français, car en ce qui concerne le secours offert aux alliés en vertu des traités offensifs, il ne donne pas le droit — d'après les principes depuis longtemps établis en politique — de considérer la puissance alliée comme belligérante, tant que cette puissance ne renforce pas ses mesures jusqu'à faire cause commune avec son allié » f .

D'ailleurs, dans les guerres continentales la notion de la neutralité se conçoit plus nettement et les droits des neutres sont plus respectés que dans les guerres maritimes.

Le commerce des neutres a été, pendant des siècles, l'objet de toutes sortes de violences et d'exactions de la part des [États belligérants. Jl y a eu des puissances, comme par exemple l'Angleterre, qui ont même déclaré la guerre dans le seul but de lui porter un coup.

l.Tiré des archives principales du ministère des affaires étrangères à Moscou. — Voirie Recueil complet des lois, no 302 i. 1. Mon Recueil des traités conclus par la Russie, t. VI, p. 255.

La collection des coutumes, publiée au XIV siècle, sous le nom de Consolato del Mare, est le premier document ayant servi à définir le droit qu'ont les neutres d'entretenir des relations commerciales en temps de guerre. Dans ce remarquable recueil des usages de la mer, on trouve les règles suivantes relatives au commerce neutre : 1° la cargaison ennemie peut être saisie abord d'un navire ami ; 2° la propriété neutre ne peut pas être saisie à bord d'un navire ennemi ; 3° les neutres peuvent acheter un navire pris par les États belligérants !.

C'est d'après le Consolato del Mare que fut établie la règle anglaise qui autorisait à s'emparer de la propriété ennemie à bord des navires neutres, et qui était formulée dans ces termes : « Le pavillon ne couvre pas la cargaison. » Mais la propriété neutre h bord des navires ennemis était respectée.

Cette règle était en complète contradiction avec celle qui avait été adoptée par la plupart des puissances continentales. Ces dernières avaient un intérêt particulier à ce que le pavillon neutre demeurât inviolable, et elles se conformaient à la règle suivante. « Le pavillon couvre la cargaison » (Free ships, free goods) f.

La législation française en ces matières différait de ces deux systèmes. D'après les édits publiés en France en 1538, 1343 et 1584 et d'après l'ordonnance maritime de 1681, la propriété ennemie à bord d'un navire neu-

1. Pardessus, Collection des lois maritimes, t. II, p. 303-307.

2. Katcbenowsky, Prize law : particuLarly un/À référence to the duties and obligations of Belligerents and Neutrals, Londres, 1367, trad. par Pratt, p. 48, etc.

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tre et la propriété neutre à bord d'un navire ennemi étaient l'une et l'autre sujettes à être saisies. Mais, depuis le XIX9 siècle, la France se trouve à la tête des puissances qui proclament l'inviolabilité du pavillon neutre et de la propriété qu'il couvre \ .

L'Angleterre, cependant, demeurait fidèle aux principes contenus dans le Consolato del Mare. Le droit de saisir la propriété ennemie, en quelque lieu qu'elle fût, lui permettait d'arrêter les navires neutres en pleine mer sous le prétexte de les visiter, mais c'était en réalité un moyen de paralyser le commerce des neutres. D'autre part la règle du Consolato del Mare, selon laquelle la marchandise neutre est insaisissable à bord d'un navire ennemi, règle d'apparence libérale, n'avait aucune valeur pratique, car les neutres ne risquaient pas d'expédier des marchandises sur des navires exposés à être capturés. Entraver le commerce neutre au profit de son propre commerce, tel était le but principal du système que suivait rAngleterre.il est encore préconisé de nos jours par certains jurisconsultes anglais *.

Le gouvernement de la Grande-Bretagne ne fit que confirmer les principes adoptés par lui de temps immémorial en publiant, en 17S6, la célèbre « Règle de la guerre de Sept Ans » (Rule ofthe Seven Year's war), d'après laquelle il était interdit aux neutres d'exploiter pendant la durée des hostilités toute branche de commerce constituant, en

1. Wheaton, Histoire du droit des gens, t. I, p. 153. — HautefeuIUe, Des droiti et devoirs, t. III, p. 216 et suiv. — Massé, Droit commercial, t. I, § 23t. -

2. Phillimore, Comment ariest t. III, p. 753, § 493. — Travera-Twîss, Law of Nations, t. H, p. 158, etc. — Hall, Int.Law, p. 601, etc. — Wildmann, Int. Law, t. II, p. 136.— Wheaton, éd. par Dana, Eléments, % 444, etc.

temps de paix, le monopole de l'un des États belligérants.

A l'époque de cette guerre, les marchands hollandais reçurent de la France l'autorisation spéciale de faire le commerce avec ses colonies, car les navires français ne pouvaient pas continuer à naviguer sans être exposés à des attaques de l'ennemi. Or, les corsaires anglais donnèrent la chasse aux navires hollandais, et les tribunaux des prises déclarèrent que les captures faites dans ces conditions étaient valables, attendu qu'en usant de l'autorisation du gouvernement français, les bâtiments hollandais s'étaient mis dans le cas d'être considérés comme faisant partie de la flotte commerciale de la France l.

Les mesures vexatoires dont le commerce neutre était l'objet finirent par provoquer la résistance des États dont les intérêts se trouvaient lésés. Ils firent des tentatives pour obtenir que les droits de leur commerce fussent nettement définis. C'est dans ce but que se formèrent, sur l'initiative de la Russie, les associations de « neutralité armée » des années 1780 et 1800, dirigées contre l'Angleterre. L'article 2 de la déclaration de Catherine II, du 28 février 1780, s'exprimait ainsi : « Que les effets appartenant aux sujets desdiles puissances en guerre soient libres sur les vaisseaux neutres, h l'exception des marchandises de contrebande ». Malgré les protestations énergiques de l'Angleterre, la déclaration de février fut adoptée par la majorité des puissances continentales et elles s'engagèrent •à en protéger les dispositions au moyen de toutes leurs forces contre les atteintes que l'on voudrait y porter.

1. Phillimore, loc, cit., t. III, p. 370, etc. — Whealon, éd. par Dana, Elemeits, § 508. — Hautefeuille, Des droits et devoirs, t. III, p* 330.

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En expliquant l'origine de la première association de neutralité armée, le comte Panine, ministre des affaires étrangères de Catherine II» écrivait en 1785 : « Tout homme de bon sens, à quelque nation qu'il appartienne, doit reconnaître là un avantage commun à tous les peuples et à tous les pays, non seulement pour le temps présent mais encore pour les générations à venir, car ce grand acte, accompli par Sa Majesté Impériale, rétablit dans la guerre maritime la loi naturelle 1 . »

C'est donc aux efforts de la Russie que sont dues la définition et la protection du droit des neutres. Les associations de neutralité armée divisèrent les puissances en deux camps, l'un composé des États du continent, l'autre, de l'Angleterre et des États-Unis; et encore ceux-ci ne partageaient-ils la manière de voir de l'Angleterre que dans une certaine mesure. Les premiers soutenaient que le commerce neutre était inviolable pourvu qu'il n'eût point pour objet la contrebande de guerre. L'Angleterre et l'Amérique du Nord, sous l'empire de préoccupations égoïstes, déclaraient que la liberté des puissances belligérantes à Tégard des neutres devait être illimitée.

3. A partir du XIXe siècle une lutte s'engagea entre ces deux opinions contraires et se termina par le triomphe complet des vues adoptées sur le continent. L'Angleterre elle-même finit par renoncer & ses anciens errements et, en 4856, elle reconnut comme lois internationales, ayant un caractère obligatoire, les règles qu'elle avait qualifiées, en 1780, d'attentatoires à ses droits et que, de nos jours encore, quelques écrivains anglais appellent»

.1 . Voir moo Recueil de traités, t. VI, n° 329, p. 107 et suiv.

non sans ironie, « le nouveau code russe international !».

Lors des guerres du premier empire français, le respect du droit des neutres ne fut plus observé.

Les événements qui se produisirent obligèrent la Grande- Bretagne à faire un retour sur elle-même. Elle apprit, à ses dépens, que la violation de ce droit pouvait porter une grave atteinte h ses propres intérêts et à ceux de ses sujets.

En réponse au blocus établi par l'Angleterre sur les ports, côtes et embouchures des rivières, depuis l'Elbe jusqu'à Brest, et qui fut étendu ensuite en général à tous les ports de la France et de ses colonies, et à tous ceux des pays alliés à l'empire français, Napoléon Ier, par ses décrets de Milan (1806) et de Berlin (1807), déclara toutes les possessions anglaises en état de blocus. Toute relation et tout commerce avec l'Angleterre furent interdits. Les sujets anglais qui se trouvaient sur le continent furent traités en prisonniers de guerre et leurs biens furent déclarés de bonne prise. Les marchandises anglaises furent confisquées. Les navires de toutes les nations venant des ports anglais ou faisant voile pour l'un de ces ports, ou qui avaient consenti h se laisser visiter par les croiseurs anglais, furent considérés comme ayant perdu leur nationalité, et, s'ils étaient capturés par des bâtiments de guerre ou par des corsaires français, ils étaient déclarés de bonne prise. Un décret de 1810, daté de Fontainebleau, prescrivait de brûler toutes les marchandises anglaises.

L'ensemble de ces mesures draconiennes, ordonnées en représailles des actes arbitraires commis sur mer par

t. Pbillimore, Commentaries, t. III, p. 337, § 195.

l'Angleterre contre la France et ses alliés, reçut le nom de système continental. Il eut d'importantes conséquences au point de vue pratique, car Napoléon était alors le maître de l'Europe. La Suède, le Danemark, la Russie et la Prusse aussi bien que les alliés de la France accédèrent au système continental l.

En luttant contre la France, l'Angleterre comprit enfin que sa situation insulaire et sa puissance maritime ne la mettaient pas h l'abri des mesures hostiles que pouvaient prendre à son égard les puissances belligérantes, au grand détriment de son commerce. Celte expérience ne fut pas perdue pour elle et la fit renoncer peu à peu à ses anciens errements *.

Depuis Tannée 1815 jusqu'à la guerre de Crimée, il n'y a pas eu lieu d'appliquer telle ou telle règle concernant les droits des neutres. Pendant la durée de cette dernière guerre, de 1854 à 1856, l'Angleterre consentit, en sa qualité d'alliée de Napoléon III, à suivre les principes du droit maritime adoptés sur le continent, savoir que le pavillon neutre couvre la propriété ennemie excepté la contrebande de guerre, et que la propriété neutre, excepté la contrebande de guerre, est insaisissable sur les navires ennemis.

Ces principes furent solennellement confirmés par le congrès de Paris en 1856 dans une déclaration spéciale, datée du 4-16 avril, et ils furent considérés, à partir de ce

1. Mon Recueil de traités, t. VI, p. 426. — Garden, Histoire générale des traités, t. X, p. SOi et suiv. — Klûber, Droit des gens, § 310*316.

2. Heffler, Vœlkerrecht, p 372, § 174. — Spasaovitch, De* droits du pavillon neutre et de la marchandise neutre, St-Pétersbourg, 1851, p. 84.

moment, comme une loi internationale ayant un caractère obligatoire f.

Depuis lors, les règles, proclamées au congrès de Paris, ont toujours été observées et elles ont été confirmées encore par des déclarations des États belligérants publiées au commencement de chaque guerre, en môme temps que les Étals neutres adoptaient des dispositions particulières réglant les droits et les devoirs de leurs sujets à l'égard des armées belligérantes.

On peut conclure de ce qui précède que la notion de la neutralité s'est transformée, pendant la troisième période, en notion juridique. On comprend, de nos jours, que les questions de neutralité mettent en jeu des intérêts légitimes qui doivent être respectés. Les droits du commerce neutre se trouvent nettement définis par les traités entre les États aussi bien que par l'acte collectif de l'année 1856. Mieux encore : la notion même de la neutralité a pris un sens beaucoup plus large que par le passé. Tout ce qui louche à l'intérêt commun des nations, tout ce qui a droit à leur protection commune est déclaré neutre, c'est-à-dire inviolable & perpétuité. La neutralité et l'inviolabilité sont devenues synonymes.

C'est ainsi que la Suisse, la Belgique elle Luxembourg ont élé déclarés perpétuellement neutres. Dans la convention de Genève de 1864, toutes les institutions et toutes les personnes, qui contribuent à porter secours aux malades et aux blessés en temps de guerre, sont déclarées neutres et inviolables.

La neutralité, entendue dans cette large acception, est

I. PhiUtmorc {Commentaries, t. III, p. 360) n'approuve pas que l'An-

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le résultat du sentiment de solidarité qui s'est développé parmi les Étals civilisés, et qui exerce son influence, non seulement en temps de paix, mais encore pendant la guerre.

ni. — droits et devoirs des neutres

§ 131. — La règle fondamentale, sur laquelle repose de nos jours le droit des neutres, consiste en ce qu'un État neutre ne doit intervenir dans la guerre sous aucune forme. Toute intervention directe ou indirecte le prive de la protection résultant de la neutralité, et donne aux États belligérants le droit de le traiter en ennemi.

C'est pourquoi l'Étal neutre qui porte secours à l'une des puissances belligérantes, en vertu d'un traité d'alliance, peut devenir le but des opérations militaires de l'autre puissance belligérante l. Actuellement on n'admet que la neutralité absolue. Les différences maintenues encore par quelques auteurs, qui distinguent la neutralité « complète », la neutralité partielle, la neutralité résultant des traités et la neutralité bienveillante, sont sans valeur *.

La neutralité est une abstention sans réserve en ce qui concerne les opérations militaires. De là les trois principes fondamentaux qui suivent.

1° L'État neutre ne doit tolérer, sur son territoire, l'exé-

gleterre, en signant la déclaration de Paris, ait fait « abandon de ses droits naturels et imprescriptibles. »

i. Bluntsctali, Vœlkerrecht, § 751.

2. Calvo, Droit m*., t. III, § 2300, — Vattel, Droit des gens, liv. III, chap. vu, § ! 03 et suiv. — Heflter, Vœllcetrecht, § 146.

«cuti on ou la continuation d'aucun acte de guerre par l'un «des États belligérants; mais il n'a pas le droit d'entraver leurs opérations en dehors de son territoire.

2° Il ne doit pas autoriser ses sujets à intervenir dans la guerre.

11 a le droit formel d'entretenir, en temps de guerre, autant que les circonstances matérielles le permettent, des rapports d'amitié avec les puissances qui sont en lutte. La guerre n'empêche pas, par elle-même, les neutres d'entretenir notamment des relations commerciales avec les États belligérants. La liberté des neutres ne se trouve restreinte que par le blocus légalement établi et qu'en ce qui concerne la contrebande de guerre.

Le développement de ces principes a pour conséquence certains droits appartenant aux neutres et certains devoirs qui leur sont imposés. Ces droits et ces devoirs des neutres se rapportent: 1° à leur territoire, 2° à leurs sujets et 3° au commerce.

§ 132. — l. Effet de la neutralité par rapport à la souveraineté territoriale. Les droits et les devoirs de ' PÉtat neutre, relativement à son territoire, sont de deux espèces: les uns négatifs, les autres positifs. Les premiers l'obligent à ne pas permettre aux puissances belligérantes •de violer ses droits territoriaux ; les seconds se traduisent par des mesures positives prises en vue d'assurer cette inviolabilité.

a) Ce qui suit a trait aux droits et aux devoirs négatifs des neutres à l'égard de leur propre territoire.

aa. Le territoire neutre est un asile protégeant, contre

328 de l'administration internationale

les effets de la guerre, toutes les personnes et les choses qui s'y trouvent.

Par conséquent, il est absolument interdit aux puissances belligérantes d'entreprendre aucune opération de guerre, ou d'accomplir aucun acte se rapportant àla guerre, dans toute l'étendue du territoire neutre et des eaux qui en dépendent, comme par exemple de continuer à s'y battre contre l'ennemi qui a franchi la frontière, d'y enrôler des soldats, d'y armer des corsaires ou des bâtiments de guerre pour compte d'une des puissances belligérantes, etc.

Autrefois l'enrôlement de soldats dans des pays neutres était passé en usage et ne comptait pas comme une violation de la neutralité. Bien plus, des détachements complets (le cas s'est présenté pour les troupes du duché de Hesse- Cassel) étaient prêtés par des neutres à des États belligérants. De nos jours de pareils marchés ne sont plus admis.

Mais on a essayé, à une époque encore assez récente r d'enrôler des soldats en pays neutre et même d'organiser des détachements destinés à combattre l'ennemi. Entre autres, à Genève, en 1870, les journaux publièrent un appel adressé aux Français en vue de créer un corps de francs-tireurs pour lutter contre les Prussiens. Le conseiL fédéral suisse se préoccupa de ce fait et ordonna aux autorités genevoises de veiller strictement à ce qu'aucun corps de francs-tireurs ne fût organisé ni armé sur le territoire suisse et à ce qu'il fût interdit de publier aucun appel dans ce but '.

Pendant la même année la question suivante fut soûle-

i. Rolln-Jacquemyna dans la Revue de droit int., t. III, p. 359, 360.

vée. Jusqu'à quel point les États-Unis de l'Amérique du Nord avaient-ils le droit de laisser partir les sujets allemands rappelés par leurs gouvernements pour le service de la réserve ou de la « landwehr » ? Cette latitude laissée aux Allemands, et contre laquelle la France protesta, n'était nullement une violation des obligations imposées à un pays neutre. Les Allemands ne faisaient que remplir leur devoir en obéissant aux ordres des autorités de leur patrie ; de sorte que le gouvernement de Washington aurait, au contraire, violé la neutralité en supposant à leur départ \

Il n'est permis, en aucun cas, d'armer des bâtiments deguerre ou des corsaires dans les eaux neutres, ni, en général , de prendre un territoire neutre pour base des opérations de guerre.

Lorsqu'en 1808 le roi de Prusse, qui se trouvait en étal de paix avec la Suède, permit à la Russie d'équiper, dans le port de Memel, une escadre destinée à faciliter une descente des troupes russes en Suède, il savait qu'il violail ses devoirs de chef d'un pays neutre et qu'il exposait la Prusse aux actes d'hostilité de la Suède et de l'Angleterre son alliée * .

En décembre 4870, la douane anglaise arrêta le navire Y International appartenant à une compagnie anglaise et frété pour le compte du gouvernement français dans le but de transporter le matériel destiné à établir des télégraphes pour relier divers points de la côte française. Les propriétaires de ce bâtiment portèrent plainte devant la cour de