II. — CONSTITUTIONS COLONIALES

Gouvernement de V Amérique anglaise du Nord, Actes du Tarlment, année 1867.

(Act. n«»30 et 31. — Vict. chap. m, sect. IV.}

« 11 ne sera pas conforme à la loi que la Chambre des communes adopte ou vote une résolution, adresse ou bill, pour l'affectation d'une part quelconque des ressources publiques, ou d'une taxe ou impôt quelconque, à un emploi qui n'ait pas fait préalablement d'objet d'un message adressé à celte Chambre par le gouverneur général dans la session dans laquelle ce vote, cette résolution, cette adresse ou ce bill aurait été proposé.

« Des dispositions analogues sont en vigueur dans les autres colonies anglaises. »

Nous devons dire que la Commission du budget de 1877 à laquelle M. Léon Say avait transmis la copie des dispositions anglaises qui précèdent, fit à cette note un fort mauvais accueil. La presse ne lui fut pas davantage favorable. Il semblait que l'on portât atteinte au régime parlementaire en le rappelant à sa véritable fonction, qui est de contrôler les dépenses et non pas de les augmenter, d'arrêter les entraînements de la prodigalité et non pas de les susciter. Les budgets de la troisième république menacent donc d'être encore plus inexacts que ceux du second empire. Voici comment s'exprimait M. Gouin, au nom de la Commission du budget de 1873, dans son rapport portant le n° 1739 :

« Les crédits supplémentaires, votés sur l'exercice 1872, avant II. 8

« la prorogation de l'Assemblée, s'élevaient à 9,480,822 francs, et « absorbaient à peu près l'excédent du projet de budget primitif, « 10,036,750 francs ; les crédits supplémentaires pour le même exer- « cice, votés depuis le retour de l'Assemblée jusqu'au 31 janvierl873, « s'élèvent à 6,123,607 francs ; les crédits ouverts pendant la proroga- « tion, en dehors des écritures d'ordre, se sont élevés à 19,609,149 fr.; « et le résultat de tous ces crédits supplémentaires a été de convertir « en un déficit de 25 millions environ les 10 millions d'excédent du « budget primitif. » Ce passage conQrme ce que nous avons dit, que l'on commence à voter des crédits supplémentaires aussitôt après le vole du budget primitif et avant même l'ouverture de l'exercice, que l'on continue à voter des crédits du même genre pendant tout Texercice, et qu'on le fait encore pendant les premiers mois de l'exercice suivant. Un budget est ainsi complètement abandonné au hasard et aux fantaisies des Chambres.

Cette pratique est dans notre pays invétérée. Nous lisons dans l'expoaé des motifs du budget de 1877 que le budget primitif des dépenses de l'exercice 1876 avait été fixé à 2,570,505,513 francs par la loi du 3 août 1875; postérieurement à cette loi et jusqu'au 14 mars 1876 on avait voté pour 23,967,692 francs de crédits supplémentaires. On ne s'en tint pas là. Le ministre des finances dans son allocution à la Commission du budget, dans la séance du 27 octobre 1876, fixait à 82 millions de francs le chiffre des crédits supplémentaires déjà votés pour cet exercice, annonçait en outre qu'il allait déposer une demande de 40 millions de nouveaux crédits supplémentaires pour la même année, ce qui ferait 122 millions, et enfin il laissait entendre que de nouvelles demandes supplémentaires pour l'année 1876 pourraient être présentées dans les premiers mois de 1877. Il peut donc se produire en temps de paix un écart de 120 à 150 millions entre les dépenses prévues et les dépenses réelles. Quelques-uns de ces crédits supplémentaires de l'exercice 1876 avaient sans doute un caractère particulier ; mais d'autres concernaient des dépenses qui auraient fort bien pu être ajournées. Ainsi nous trouvons, parmi ces crédits supplémentaires, 572,000 fr. pour l'augmentation des traitements des greffiers de justice de paix ; 130,000 francs pour la mise à la charge de l'État des dépenses du culte musulman en Algérie; 1,259,000 francs pour l'augmentation des traitements des professeurs de faculté ; 422,000 francs pour l'augmentation de la subvention du Théâtre-Lyrique et la reconstruction de monuments historiques, etc. A qui fera-t-on croire que ces dépenses et beaucoup d'autres du même genre fussent absolument urgentes? Les grelfiers et les professeurs de faculté ne seraient pas

morts de faim si l'augmentation de leur traitement n'eût eu lieu qu'un an plus tard. Eût-ce été un grand malheur que l'accroissement delà subvention du Théâtre-Lyrique fût retardé d'une année? Quand pour des causes aussi mesquines on modifie un budget voté, il est clair qu'il n'y a plus de bonnes finances possibles (1). Un homme d'État a écrit qu'un ministre des finances devait avoir une certaine férocité. Un autre homme d'État a comparé le ministre des finances à un voyageur qui s'achemine vers un but, l'équilibre du budget, et qui est sans cesse menacé sur sa route par des larrons prêts à le détrousser, ces larrons n'étant autres que les différentes administrations. Ces deux mots, dont l'un est de M. Thiers et l'autre de M. Gladstone, sont l'un et l'autre exacts. Si l'on ne sait résister aux demandes même légitimes qui se produisent après le vote du budget, il est impossible d'être économe, d'éviter les déficits et de mettre en réserve les plus-values de recettes pour les dégrèvements d'impôts. Quand un budget des dépenses est voté, il ne doit pouvoir être augmenté que dans le cas d'une implacable nécessité et d'un intérêt de premier ordre, par exemple par suite de menaces de guerre ou d'une grande calamité physique, comme des inondations. Les îinnulations de crédits devraient au moins faire compensation aux crédits extraordinaires et supplémentaires, il n'en est rien : les ministres français sont entourés de trop de solliciteurs pour laisser inemployée une notable partie des crédits qu'on met à leur disposition. M. Léon Say prévoyait, dans son allocution du 27 octobre 1876, une vingtaine de millions de francs d'annulations de crédits à mettre en regard de plus de 122 millions de crédits supplémentaires.

Le projet de budget de 1883 venait d'être déposé par Léon Say et était soumis à l'étude de la Commission quand M. Jules Ferry déposa une demande additionnelle de 15 ou 20 millions de francs de crédits pour l'instruction publique. Un membre de la Commission, M. Rouvier, voyant qu'il y avait quelque embarras à mettre le budget en équilibre, proposa de ne pas inscrire ces 15 ou 20 millions dans le budget, mais de les voter postérieurement à titre de crédits supplémentaires. Les crédits supplémentaires, dans cette conception naïve, pourraient ainsi avoir une cause antérieure même au vote du budget.

Jamais la totalité des crédits alloués n'est absorbée pendant l'exercice, quoique les administrations financières aient une tendance pro-

(1) Pour la question des crédits supplémentaires, on peut consulter avec fruit le rapport de M. Cochery, député, publié dans \q Journal officiel du 'i8 janvier 1878, et la discussion de la Chambre qui est reproduite dans le Journal officiel du I" février de la même année. On doit aussi se reporter au rapport de M. Ribot sur le budget de 1883. Voir enfin plus haut, page lOi, le tableau de l'altération de nos budgets en cours d'exercice.

noncée à dévorer toute la dotation qui leur est accordée, fût-elle exagérée ; mais il y a toujours quelques retards pour certaines dépenses par suite de formalités qui ne sont pas remplies ou de causes analogues. Ces annulations de crédits devraient, dans une bonne comptabilité, afin que l'équilibre primitif du budget ne soit pas détruit, égaler les crédits supplémentaires ; mais c'est à peine si elles en représentent le cinquième ou le quart en général. En 1866, elles furent de 27 raillions de francs, en 1867, de 37 millions, en 1868, de 29, en 1809, de 41. Pendant les premières années qui suivirent la guerre de 1870, elles atteignirent des sommes plus considérables ; 113 millions en 1872, 29 millions en 1873, 50 millions en 1874 ; mais cela tenait à ce que les finances de la France n'avaient pas encore repris leur assiette, et à ce que les cadres de nos budgets étaient alors fort incertains (1). Depuis 1874, les annulations de crédits sont devenues plus faibles, la moyenne pour les dernières années, d'après le discours précédemment cité de M. Léon Say, est de vingt millions environ, contre cinq ou six fois plus de crédits supplémentaires. A partir de 1880, les annulations de crédits tendent à s'élever à 50 ou 60 millions par année, contre trois ou quatre fois plus de crédits supplémentaires. Pour remédier à cette situation fâcheuse, il faut imiter la législation anglaise, mais cela ne suffit pas, il faut prendre les mœurs financières anglaises.

Trois réformes se présentent à l'esprit comme nécessaires. Il faut changer le point de départ de l'année financière et le mettre au 1" juillet, comme le demandaient le baron Louis et M. de Serre : le budget, au lieu d'être préparé dix-huit mois d'avance, le serait seulement huit à neuf mois, les travaux de la commission du budget devraient être beaucoup plus rapides : cette commission perd en général son temps en minuties et en discussions superflues ; loin d'arrêter le débordement des dépenses, elle y contribue inconsciemment par ses lenteurs, en rendant impossibles les évaluations exactes des dépenses et en ouvrant la porte toute grande aux crédits supplémentaires. La discussion devant les Chambres devrait aussi être menée plus rondement. C'est un grand malheur que nos Assemblées françaises ne connaissent pas les séances en comité qui débarrassent les questions d'affaires de toutes les minuties.

En second lieu, le droit de proposer des augmentations de crédits devrait être absolument enlevé à l'initiative parlementaire : ce droit est exorbitant et de nature à troubler l'administration. Le pouvoir exécutif seul est bien placé pour voir ce qui est utile et possible dans

(1) Ces chiffres sont tirés du Bulletin de statistique du ministère des fioanceSi livraison de mars 1877.

la situation du pays. Des augmentations de dépenses que Ton vote ainsi furtivement, d'une manière morcelée, rendent impossibles les excédents budgétaires qui sont, cependant, si nécessaires au pays pour les dégrèvements.

En troisième lieu, le pouvoir exécutif devrait lui-même avoir beaucoup moins de liberté pour proposer des crédits extrabudgétaires. Les crédits extraordinaires ne devraient être permis que dans des circonstances tout à fait exceptionnelles, impossibles à prévoir et en outre d'une rare et évidente gravité, telles que des menaces de guerre, des inondations. Quant aux crédits supplémentaires, la nomenclature des chapitres qui peuvent y donner lieu devrait être beaucoup plus restreinte. Ainsi, il devrait être mis en principe que jamais on ne peut demander de crédits supplémentaires pour des augmentations de traitements de fonctionnaires, ceux-ci pouvant toujours attendre une année ; de même aussi pour des augmentations de subventions envers des établissements ou des sociétés ; de même encore jamais on ne devrait solliciter de crédits supplémentaires pour la création de nouvelles fonctions, celles-ci pouvant toujours sans grand dommage être retardées d'une année. Nous ne voyons que certains chapitres du ministère delà guerre, de la marine et des travaux publics qui puissent être légitimement l'objet de crédits supplémentaires, le chapitre des vivres, celui des fourrages, l'entretien de certains travaux publics lorsqu'un grand désastre naturel les a considérablement endommagés ; au ministère de l'intérieur, le chapitre des prisons est aussi un de ceux qui peuvent nécessiter un supplément tardif d'allocations.

Nous ne nions pas qu'en réglementant d'une manière aussi étroite les crédits supplémentaires, on n'expose parfois l'administration à un peu de gêne; mais cette gêne est un bien faible inconvénient en présence des avantages qu'offrent les excédents budgétaires. Il faut savoir acheter, par quelques sacrifices, l'inappréciable bienfait d'avoir de bonnes finances. Nous avons dit plus haut que le mode défectueux d'évaluation des plus-values en France était pour beaucoup dans l'entraînement aux dépenses. Comme jusqu'à l'année 1883, l'évalua- Uon des dépenses était toujours très au dessous des probabilités, il en résultait des plus-values assez notables dont l'importance donnait le vertige au public et aux législateurs. Un budget doit être en tout aussi conforme que possible aux faits (1).

Si l'on faisait les réformes législatives que nous réclamons, seraiton sûr de triompher complètement de cette plaie envahissante des

(1) Voir plus liaut, chapitre ii, page 40.

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crédits extrabudgétaires? Non, on n'aurait pas cette absolue certitude. C'est le cas de rappeler le fameux adage : Quid leges sine moribus ? Dans un pays où tous les particuliers sont économes et où tous les gounements et toutes les chambres sont prodigues, on ne pourra éviter complètement les entraînements qu'à la condition que les mœurs publiques se mettent en complète harmonie avec les lois et ne cherchent pas à les éluder.

Si les vices d'autrui pouvaient nous consoler de nos propres vices, nous trouverions dans d'autres pays d'Europe des motifs d'excuser notre propre conduite. Voici, par exemple, la Russie, qui avait fait avant la guerre de d877, depuis une quinzaine d'années, de grands progrès dans l'administration financière. D'après le rapport du Contrôle de l'Empire sur le budget de 1875, voici quels auraient été dans les cinq années antérieures les crédits supplémentaires en Russie ; nous plaçons en face les annulations de crédits.

ANNÉES

CRÉDITS supplémentaires.