CHAPITRE IV

CKXÈCïmon du budobt. — les caioiri supplémektaiabs. — lb contrôle budoétauul

Diffletilté de prévoir le chiffre eiect des dépenses. — Les viremeots, les crédits extraordinairee et les crédits supplémentaires. — L'intérêt financier, Tintérèt administratif et l'intérêt parlementaire dans cette question.

Les vicissitudes de la législation française au sujet des Tirements et des crédits extrabudgétaires. — Les crédits supplémentaires sons la Restauration se produisent malgré la faculté de virement. ~ Les virements disparaissent sous le règne de Louis-Philippe et les crédits supplémentaires augmentent. •— On cherche à jeter sur la spécialité budgétaire la responsabilité du développement des crédits supplémentaires. — Efforts inutiles de la législation sous le règne de Louis-Philippe et sous la seconde République pour prévenir l'abus de ces dépenses extrabudgétaires.

— La distinction entre les commandements et les évaluations, entre les dépenses votées et les chapitres votés.

La législation da second Empire. — Malgré la suppression de la spécialité budgétaire et le rétablissement de la faculté de virement les crédits supplémentaires foisonnent. — • La réforme de M. Fould en 1861 et son insuffisance. ^ Retour à la législation budgétaire de la seconde République. — Les lois de 1871 et de 1879 sur les crédits supplémentaires et extraordinaires.

Les crédits extrabudgétaires modifieni mmn'ôfpment les bu^lçets primitifs. — Tableau des budgets primitifs et des budgets défînilifs en France de 1840 à 1868. — Tableau des crédits additionnels et des annulations de crédits de 1871 à 1895. — Les budgets primitifs et les budgets définitifs en Angleterre de 1873 à 1896. — En général les dépenses effectuées ne s'écartent guère dans la Grande-Bretagne des dépenses primitivement votées. — En Angleterre, les excédents budgétaires sont la règle. — En France, presque tous les budgets se soldent en déficit. — Tableau des excédents et des déficits budgétaires en France de 1840 à 1869. — Amélioration de 1875 à 1880.

— De l'habitude française du report des recettes d'un budget à l'autre. — Complication qui en résuite. — Les finances en deviennent inextricables. — Ces reports conduisent fatalement aux déficits. — Démonstration par l'examen des budgets français de 1872 à 1895.

Les trois causes de la grande régularité des budgets anglais et de la grande irrégularité des budgets 'français. — En Angleterre les budgets sont préparés et votés beaucoup plus près du commencement de l'exerrice. — En Angleterre le Parlement ne vote des dépenses que sur la proposition de la Couronne ; en France une grande partie des crédits supplémentaires sont votés sur la proposition des députés et malgré l'opposition du gouvernement. — Exposé de la constitution anglaise et des constitutions des colonies britanniques à ce sujet. — Les crédits supplémentaires sous la troisième République. — Le nombre des chapitres pour lesquels ces crédits sont admis est trop considérable. — Nécessité d'une réforme. — Les annulations de crédits dans les budgets français.

Appendice de la sixième édition : les comptes de gestion et les comptes par exercice. — Le contrôle préventif.

Une des grandes difficultés que présente le budget des États, c'est l'exacte prévision des dépenses et des receltes : toute erreur, môme légère» sur l'un de ces points^ peut être une cause de déiicit à la fin

de Texercice, sauf dans le cas où le budget a été établi avec un excédent éventuel considérable. Mais, alors même que le déficit est évité, la volonté des Chambres peut être violée par la nécessité d'accorder dans le courant de Texercice des suppléments de crédit notables pour des dépenses mal évaluées et cependant engagées.

Il y a dans un budget deux grandes catégories de dépenses, dont chacune a un caractère fort différent ; certaines dépenses sont fixes ou du moins facilement appréciables : ce sont, notamment, celles qui concernent la dette publique, les traitements des fonctionnaires ; d'autres dépenses sont, au contraire, variables, éventuelles, dépendent de certains faits, peuvent être influencées par divers accidents; ainsi les fourrages pour l'armée, la nourriture des troupes, l'entretien de certains travaux publics. La situation de la récolte, les intempéries, les inondations peuvent exercer une action sensible sur les dépenses de celte nature. Il y a, en outre, quelques grands faits tout à fait exceptionnels, des menaces de guerre, la nécessité immédiate d'accroître les armements, l'entreprise de travaux publics sur une va^te échelle, qui peuvent aussi bouleverser l'économie d'un budget après le vote de la Chambre.

Comment doit-on agir pour éviter ces changements brusques dans un budget après qu'il a été présenté aux Chambres et voté par elles? Si on laisse au gouvernement de pleins pouvoirs pour faire face aux cas imprévus, on doit craindre un débordement de dépenses; si on lui refuse absolument la faculté de demander des modifications au budget en cours d'exercice, l'administration en souffrira, de graves intérêts sociaux peuvent être compromis par cette rigueur. 11 y aurait un moyen terme entre ces deux extrémités: ce serait d'accorder au gouvernement dans le budget de prévision des crédits suffisamment élevés pour lui permettre en cas de nécessité le virement, c'est-à-dire le transport de certaines sommes d'un chapitre à un autre ; ou bien encore ce serait d'inscrire un crédit pour les dépenses imprévues (i). Mais ces deux expédients sont condamnés à la fois par le raisonnement et par l'expérience. Us sont contraires au principe de la spécialité des crédits, ils détruisent en fait le légitime pouvoir qu'a la Chambre d'influer sur l'administration du pays ; ils donnent au gouvernement les moyens d'engager des dépenses dont le principe n'a pas été admis par TÂssemblée ou de doter d'une façon exorbitante des chapitres qu'elle a voulu médiocrement pourvoir; enfin, ils encouragent le gaspillage en amenant les ministres à forcer abusivement

(1) Ce dernier système est suivi dans les budgets iuliens où depuis 1869 Ton trouve deux réserves chacune de 4 millions, Tune intitulée « fonds de râserve, » l'autre ■ fonds pour les dépenses imprévues ».

les éyaluaiions des dépenses. Ajoutons qu'il est démontré qu'un crédit volé, même lorsqu'il est trop considérable, est presque toujours dépensé, les ministres et leurs subordonnés éprouvant une tendance naturelle à accroître des dépenses qui augmentent leur importance personnelle et qui sont souvent pour eux des moyens d'influence.

La législation sur les virements, les crédits extraordinaires et les crédits supplémentaires, a été singulièrement variable en France et s'est toujours trouvée en harmonie avec l'esprit général de nos gouvernements successifs. On a vu ce que l'on entend par virement r c'est le transport à un chapitre insufGsamment doté d'une partie de la somme qui a été allouée à un chapitre trop doté. On entend par crédit extraordinaire l'allocation qui est faite, après le vote du budget, à un service qui n'était pas du tout prévu dans le budget; les crédits supplémentaires sont les augmentations, après le vote du budget, de crédits qui y flgurent, mais qui sont reconnus insuffisants.

Il est inévitable que des augmentations de crédits soient parfois reconnues nécessaires après le vote du budget ; il est plus rare au contraire que des crédits extraordinaires doivent être accordés. En principe, toutes ces dépenses soit supplémentaires, soit extraordinaires, devraient être compensées, en fin d'exercice, par l'annulation de crédits votés, mais non employés, ou par la réduction de crédits dont on n'a usé que partiellement. Il n'en est cependant presque jamais ainsi; les comptes des finances en font foi. Les crédits supplémentaires viennent généralement accroître, quelquefois dans des proportions notables, le total des dépenses de l'exercice. Il en résulte que le budget primitif, celui qui est sérieusement étudié et voté par les Chambres, est presque un budget fictif.

Dans celte question des crédits supplémentaires, extraordinaires, et des virements, il y a en présence trois intérêts qu'il s'agit de concilier: l'intérêt purement financier, qui consiste à prévenir les entraînements de dépenses, à maintenir l'équilibre des budgets, à conserver un caractère sérieux aux budgets de prévision : l'intérêt administratif qui veut que des dépenses urgentes, mais imprévues, ne soient pas retardées ; enfin l'intérêt politique, qui demande que le régime parlementaire soit sincèrement pratiqué, que le contrôle des Ghàmbies sur les dépenses soit eflectif et que l'arbitraire des ministres ne puisse violer subrepticement les intentions des représentants du pays.

Examinons sommairement les vicissitudes de la législation à ce sujet. Sous la Restauration la législation du budget était encore embryonnaire, elle était à peine en voie de formation. On a vu que

le budget était voté alors par ministères ou par grandes sections; l'ordonnance de répartition entre les^différents chapitres était faite en cours d'exercice, la faculté de virement qui existait dans une large mesure rendait moins utiles et moins fréquents les crédits supplémentaires : cependant, de temps à autre des crédits de ce genre étaient demandés par le gouvernement. La loi du 25 mnrs 1817 décida que le ministre des finances ne pourrait autoriser des paiements en dehors du budget que dans des cas extraordinaires et urgents, et en vertu d'ordonnances royales qui seraient converties en lois à la plus prochaine session ; mais dans la pratique cette prescription ne s'entendait que des crédits extraordinaires, c'est* à-dire des dépenses absolument nouvelles et non des crédits supplémentaires, c'est-à-dire des compléments de dépenses déjà votées. A partir de 1822, l'ordonnance de répartition, au lieu de se faire dans le courant de l'exercice, dut se faire un mois auparavant : néanmoins la faculté de virement fut maintenue. Les crédits supplémentaires ne laissaient pas que d'apparaître trop souvent. La même ordonnance de 1822 maintenait pour les crédits extrabudgétaires, c'est-à-dire les dépenses en dehors ou au delà des allocations, la prescription de la loi de 1817. Mais cette prescription était peu respectée ; les ministres se faisaient parfois ouvrir par ordonnances des suppléments de crédit môme pour des dépenses prévues, mais insuffisamment dotées, et ils se contentaient ensuite de réclamer des Chambres an bill d'indemnité. Cette ordonnance de 1822 qui n'avait admis que les crédits extraordinaires, non les supplémentaires, était donc tournée dans la pratique.

Bn 1827 la commission des crédits supplémentaires dans son rapport proposa de généraliser un procédé du ministre des finances pour quelques-unes des dépenses de son département; ce procédé consistait à ne considérer, pour les dépenses dont l'évaluation était naturellement incertaine, que le service comme voté, la somme portée au budget n'étant qu'une simple hypothèse, susceptible de varier notablement en plus ou en moins. Le gouvernement demandait, de son côté, que Ton élevât chacun des crédits au maximum, ce qui eût rendu inutiles les crédits supplémentaires; le remède n'eût guère mieux valu que le mal; c'eût été singulièrement amoindrir l'influence du pouvoir législatif sur l'administration, et autoriser le gaspillage des deniers publics. L'ordonnance de 1827 trancha la question dans le sens du rapport de la commission: on distingua les crédits extra-i ordinaires (pour dépenses nouvelles, non prévues) ouverts par ordonnance royale et régularisés à la plus prochaine session, et les crédits complémentaires ou accroissements de dépenses portées au budget:

04 TRAITÉ DR Lk SCIENCE DBS FINANCES.

ces crédits complémentaires devaient être justifiés dans le compte définitif de chaque exercice et confirmés par la loi de règlement du budget (1).

Cette législation était infiniment trop l&che : d'un côté, la faculté de virement était dangereuse; de l'autre, les crédits supplémentaires n'étaient pas suffisamment surveillés. Mais la prudence des ministres des finances delà Restauration, leur esprit d'économie et d'ordre, firent que dans la pratique on ne se ressentit pas beaucoup de ces inconvénients législatifs.

En 1830 le vote du budget par chapitres fit disparaître la faculté de virement, les crédits supplémentaires devinrent, par conséquenty plus fréquents puisqu'on ne pouvait pourvoir à Tinsuffisance des crédits d*un chapitre par un prélèvement sur le crédit exubérant d*un autre chapitre. En outre le développement des travaux publics et des armements était une cause nouvelle d'entraînement.

Des réformes importantes furent effectuées en 1833.

Aux termes d'une loi de cette année les crédits supplémentaires comme les crédits extraordinaires durent ôtre autorisés par ordonnances du roi, et convertis en lois à la plus prochaine session des Chambres ; l'avis du conseil des ministres, en l'absence dés Chambres, était nécessaire pour les ouvrir ; ils devaient ôtre contre-signes par le ministre ordonnateur et insérés au Bulletin des lois ; on les devait réunir en un seul projet de loi qui devait être soumis à la sanction des Chambres dans leur plus prochaine session et avant la présentation du budget: un chapitre spécial des comptes des ministres devait leur être consacré ; enfin ces crédits supplémentaires ou extraordinaires devaient être votés par articles et non pas seulement par chapitres. Le gouvernement s'était en vain opposé à cette dernière prescription, craignant que ce ne fût un premier pas vers la spécialité budgétaire par articles, et non plus par chapitres.

La Chambre des pairs avait voté l'interdiction d'ouvrir désormais, par ordonnance, pendant la session des Chambres, aucun crédit hors des limites du budget ; mais le gouvernement réussit à faire repousser cet amendement par la Chambre des députés, sous le prétexte qu'il pourrait compromettre les plus grands intérêts nationaux, la gloire et jusqu'à la conservation du pays.

Ces précautions n'étaient pas suffisantes : les crédits supplémentaires continuèrent à se développer d'une manière inquiétante. Le

(1) Od consultera utilement pour la formation de notre législation budgétaire tes aitidoB de M. fi. de Laçay paras dans le Journal des économistes , livraisons de Janvier et de mai 1862.

remède, suivant M. Duchâtel, était de fixer d^avance les chapitres qui seraient susceptibles d'être Tobjet de ces crédits. Les paroles de M. Duchâlel à cet égard sont curieuses et rappellent une théorie déjà développée en 1827, et qui a souvent été invoquée de^ puis lors :

<c Le budget, disait M. Duchàtel dans un rapport du 18 avril 4834 « fait au nom de la commission de la loi de finances de 1835, le bud- « get contient deux ordres de dispositions : des commandements et « des évaluations. Tantôt il autorise un service, et comme le prix de « ce service dépend des circonstances, en affectant à ce service une « certaine somme, il se borne à évaluer la dépense sans prétendre la « limiter : comme exemples de dépenses de cette catégorie, on peut « citer les frais de justice criminelle, les primes, les achats de vivres « et de fourrages, les intérêts de la dette flottante, les remises des « revenus des impôts, etc.; tantôt il limite d'une manière impérative « la dépense elle-même, soit parce que cette dépense est fixe de sa t nature et ne peut pas augmenter sans que le service en soit modifié, « soit parce que Tétat des finances ou Tintérêt public ne permettent « « pas de dépasser la somme fixée par le crédit législatif: tels sont tous m les traitements fixes, les secours, les fonds pour dépenses secrètes, « les divers travaux publics, le matériel de l'artillerie, du génie et de € la marine.

a II est évident qne la faculté d'augmenter par ordonnance les € crédits des chapitres du budget ne doit s'appliquer qu'aux dépenses m de la première catégorie. Le législateur a voté le service ; par là o même il a autorisé toute la dépense que le service peut coûter. Le « crédit supplémentaire n'est en pareille circonstance que l'exécution « de la loi. Il n'en est pas de même des allocations fixes ; pour toute « cette partie du budget les crédits supplémentaires ne peuvent pas « être autorisés. La loi, en effet, a prononcé et la loi doit être obéie. « En vain dira-t-on que la dépense qu'il s'agit de permettre par or- « donnance est utile; quand les Chambres, en connaissance de cause. « ont réglé un service, il ne doit pas être au pouvoir de l'administra* « tion de l'étendre de sa propre autorité. Si l'on admettait le principe c contraire, le budget cesserait d'être une loi. »

Cette distinction est fort ingénieuse. Il est évident que les troupes doivent être nourries et soumises au même régime alimentaire, alors même que le pain et la viande viendraient à hausser de prix depuis ^ le vote du budget. Il y aurait des inconvénients à diminuer l'effectif présent sous les drapeaux simplement parce que les denrées ou les fourrages coûtent plus cher que la Chambre ne l'avait prévu lors du vote de la loi de finances.

Remarquons cependant que le nombre est très petit des chapitre» pour lesquels des événements imprévus peuvent rendre absolument indispensable un accroissement immédiat de dotation. M. Duchâtel <:itait les primes à l'exportation : gr&ces au ciel, ces primes n*ezistent plus; il parlait encore des frais de justice criminelle, mais ces frais ont peu d'importance et il y a dans la criminalité une sorte de régularité. Nous ne voyons guère que les chapitres des vivres et des fourrages pour Tarmée, de Tentretien des prisonniers, qui soient susceptibles, du moins en temps normal, d^exiger des suppléments notables •de dépenses. Certes, une grande partie des crédits supplémentaires <]epuis trente ans ont une autre origine.

La théorie de M. Duchâtel prévalut. D*après une loi de 1834 la faculté d'ouvrir par ordonnance des crédits supplémentaires fut limitée à un petit nombre de services spécialement indiqués, les crédits extraordinaires ne purent avoir lieu que pour des besoins absolument impossibles à prévoir lors du budget. M. Roy fit des objections contre ces sages prescriptions. Il était impossible, selon lui, de parquer ainsi d*avance les augmentations imprévues de dépenses, il était imprudent de décider qu'elles pourraient se produire sur tel chapitre et non sur tel autre. C'est cependant cette règle qui a prévalu et qui existe encore.

Sous le règne de Louis-Philippe la législation budgétaire avait fait 4e grands progrès ; la suppression de la faculté de virement, la restriction à certains chapitres spécialement désignés des crédits supplémentaires, l'obligation d'après une loi de 1836 d'indiquer dans toute demande de crédit extrabudgétaire les ressources spéciales avec lesquelles il y serait fait face (1) : cet ensemble de prescriptions* paraissait aussi raisonnable que possible. Dans la pratique, elles se montrèrent néanmoins inefficaces, tellement les règles les mieux combinées sont impuissantes à prévenir l'entraînement et la prodigalité.

Ce n'était pas au gouvernement seul qu'incombait la respqnsabilité des crédits supplémentaires ; l'esprit mesquin des Chambres y était aussi pour beaucoup ; elles croyaient faire preuve de contrôle et de sagesse en réduisant au -dessous du nécessaire beaucoup d'allocations, ce qui naturellement amenait des crédits supplémentaires. Quand nous parlons des Chambres, nous ferions mieux de dire la Chambre des députés; car les pouvoirs de la Chambre des pairs étaient singulièrement réduits en matière budgétaire ; comme le constatait un de

(1) Cette obligation Ait imposée tfin de donner ta ministre des finances plus de poids pour résister tox demandes de ses collègues trop empressés à réclamer des crédits nouTeaux. En fait, cette disposition n*eut pas les bons effets qu'on en attendait; la plupart des projets de loi pour l'ouTerture de crédits supplémentaires se contentant de cotte mention banale qu'il serait pourvu à la dépense sur les ressources de rexerdc«.

tes rapporteurs dans la séance du 30 juin 1836, le rôle de la Chambre des pairs se trouvait réduit à celui « d'une cour d'enregislremenU « dont le mandat réel se bornait à Taccomplissement d'une formalité « vaine et mensongère, le pouvoir à exprimer une opinion posthume « sur des actes consommés. » Suivant M. deLuçay qui cite un rapport à la Chambre des pairs en 1833 et les études de Casimir Périer sur les fmances de la France, la moyenne des crédits supplémentaires aurait été de 49 millions par exercice, dans la période de 1815 à 1829, et de 81 millions, en tenant compte des crédits annulés en clôture, dans la période de 1830 à 1848 ; pendant les sept dernières années du règne de Louis-Philippe cette moyenne annuelle s*éleva môme à 150 millions. Enfin, d'après le rapport de M. Cochery sur le budget de 1878, les crédits supplémentaires auraient dépassé, dans la période de 1840 à 1872, la somme de 8 milliards, soit 250 millions par année ; les guerres et les événements imprévus ne justifient qu'une partie de ces accroissements (1).

11 y avait une lutte d'adresse entre les ministres et les Chambres qui tournait généralement à l'avantage des premiers. Les ministres grossissaient les évaluations de dépenses des chapitres pour lesquels les crédits supplémentaires n'étaient pas admis, ils réduisaient, au contraire, les évaluations des autres, dont ils pouvaient augmenter en cours d'exercice la dotation. Les difficultés d'application étaient nombreuses.

On a fait remarquer que la distinction entre les crédits extraordinaires et les crédits supplémentaires, très juste en théorie, pourrait conduire à beaucoup de subtilités dans la pratique. On a vu que les crédits supplémentaires ne pouvaient ôtre ouverts en l'absence des Chambres que pour les chapitres dont la nomenclature était jointe au budget : les crédits extraordinaires, au contraire, pouvaient l'être dans les cas extraordinaires et urgents, à la seule condition qu'ils ne fussent appliqués qu'à des services qui ne pouvaient être prévus et réglés par le budget. Cette condition d'être urgents et imprévus est en général susceptible d'appréciations très diverses auxquelles une règle fixe et uniforme n'est guère applicable. En outre tel crédit peut être considéré comme supplémentaire parce qu'il est destiné à un service réglé par le budget, et peut néanmoins être qualifié d'extraordinaire parce que l'insuffisance de l'allocation qu'il a reçue tient à une circonstance accidentelle et fortuite; il n'était donc pas impossible d'échapper à la restriction qui résultait de la nomenclature des services votés et susceptibles de suppléments de crédits. Cela prouve encore

(I) Nous donnons plos loin (page 104) des renieigoomeQU lar les crédits suppiéinenuiresde 1873 à 1897.