GÉNÉRALITÉS SUR LE BUDGET . LES ORIGINES DU BUDGET

Différence de situation entre un État et un particulier relativement aux dépenses d'un exercice futur. — Origine des budgets ou états de prévoyance. — Du principe du vote des impôts par les représentants des contribuables. — Difficulté d'avoir un uudget régulier sans contrôle parlementaire. — Les budgets et les comptes sous la féodalité. — Le secret des finances au dix-septième et au dix-huitième siècle. — Les grands rapports financiers sous Louis XV. — Les vices de l'administration financière de cette époque. — Les idées de Necker sur la fixité des budgets. — Revendication des pouvoirs des représentants de la nation en matière financière par l'Assemblée nationale de 1789. — Reconnaissance des mômes principes de droit public en Angleterre, aux États-Unis, en Hollande. — Contestations entre M. de Bismarck et le parlement prussien sur les pouvoirs respectifs des Chambres et de la Couronne dans les questions budgétaires.

Il ne suffit pas pour un État de recueillir des ressources, il les faut bien employer de manière à pourvoir complètement tous les services nécessaires, suffisamment tous les services utiles, et à ne rien gaspiller en dépenses superflues. Il faut aussi que les dépenses totales II. 1

annuelles ne dépassent pas les recettes totales annuelles, qu'elles / tent plutôt au-dessous, pour permettre un allégement graduel charges nationales.

Il n'est pas toujours aisé d'obtenir ces deux résultats. La bonne volonté, Tintelligence môme des gouvernements n'y suffisent pas si ces qualités ne sont aidées par certaines règles dont l'expérience recommande l'observation. L'ensemble de ces règles forme ce que l'on appelle la législation budgétaire. C'est là une matière d'art plutôt que de science. Nous ne pou vons néanmoins, dans un traité des finances, ne pas nous y arrêter. De môme qu'un livre de médecine ne doit pas se contenter de décrire les maladies et d'en rechercher les remèdes, qu'il doit aussi indiquer en passant les préceptes d'hygiène qui sont les plus propres à maintenir l'homme en santé ; de môme nos longues recherches sur les impôts et sur les emprunts ou les dettes d'État pourraient passer pour stériles, si nous ne signalions les meilleurs moyens d'éviter les abus de taxation et de crédit.

D'importants phénomènes économiques, financiers, politiques môme se rattachent au budget. Cette étude comporte l'examen de questions de fond et de question, de forme. Parmi les questions de fond, la plus intéressante est celle des influences économiques et sociales1, qui dans presque tous les pays font augmenter les budgets, si ce n'est chaque année, du moins d'une période quinquennale à la suivante. Les questions de forme, qui sont plus techniques, comprennent la recherche des meilleurs préceptes pour la préparation, le vote, l'exécution et le contrôle des budgets. C'est par ces dernières que nous allons commencer.

Un budget est d'abord un état de prévoyance des recettes et.des dé penses pendant une période déterminée, un tableau évaluatif et comparatif des recettes à réaliser, des dépenses à effectuer ; c'est en outre une autorisation ou une injonction donnée par les pouvoirs compétents de faire ces dépenses et de recueillir ces recettes, autorisation qui ne doit régulièrement être modifiée que dans des cas exceptionnels. Souvent la langue vulgaire pr^nd ce mot dans un autre sens : on dit, par exemple, budget définitif, pour désigner le compte arrêté et réglé des/ recettes et des dépenses d'un exercice écoulé. Cette locution n'est pa* conforme à la signification primitive du mot. Un budget est en lui-, même un état de prévision : c'est par extension que l'on applique aussi cette appellation à des règlements de compte d'exercices écoulés. Sous l'ancienne monarchie, l'expression d'état de prcvoxjance était en usage à la place de celle de budget, qui nous est venue des Anglais, lesquels l'avaient empruntée à notre langue populaire.

Tout particulier intelligent et ordonné doit faire avant l'ouverture

< * iaque année une supputation de ses revenus et de ses dépenses : ÏXiefois, on évite ce soin parce que les receltes et les dépenses particulier sont souvent à peu près fixes. Cette supputation est plus utile encore pour un État, parce que les sommes à dépenser et à recevoir, étant infiniment plus considérables, peuvent prêter davantage aux mécomptes, aux entraînements, au gaspillage. En outre, un particulier est maître absolu de ses recettes et de ses dépenses ; il n'a de compte à rendre qu'à lui-même : il peut toujours modifier, en cours d'exercice, son train de vie s'il s'aperçoit que ce train estdérainnable. Il a un intérêt si direct à éviter les déficits qu'il est, s'il a du on sens, peu susceptible d'entraînement. Au contraire, les gouvernements reçoivent et dépensent pour le compte d'autrui, c'est-à dire ^es contribuables. Ayant un intérêt moins immédiat à l'économie, ils sont plus exposés à pécher par la profusion. Un autre point qui dislingue les particuliers et l État sous le rapport des prévisions de lépenses et de recettes, c'est que dans les budgets des particuliers, au inoins de ceux qui ont de la fortune, la partie la plus fixe, la moins brusquement variable, c'est la recette : dans les budgets des États, au nlraire, la partie la plus fixe, la plus certaine, c'est la dépense. État, en effet, n'a guère de patrimoine propre, il tire ses ressources d'impôts dont le rendement est sujet à des fluctuations. Il résulte de cette différence qu'un particulier règle en général ses dépenses sur ses recettes, tandis que la plupart des États règlent leurs recettes sur leurs dépenses, augmentant ou diminuant les impôts suivant qu'ils croient convenable de doter plus ou moins certains sériées. Les recettes des Etats, au moins des Etats prospères, sont élastiques : les recettes des particuliers, au contraire, ne dépendent que médiocrement de la volonté de ceux-ci.

L'origine de ces budgets ou états de prévoyance, c'est le droit qu'a la nation de refuser ou d'accorder des impôts : tout le système parlementaire a pour principale garantie cette faculté qui est aujourd'hui universellement reconnue aux contribuables. C'est pour éclairer eurs représentants, pour se rendre leurs votes favorables qu'ont été \ablis ces étais évalualifs et comparatifs, si détaillés et si précis, des cettes et des dépenses. Dans tous les pays où il n'existe pas de gournement parlementaire, où le souverain n'est pas dans l'obligation e solliciter des délégués de ses sujets le vote des taxes ou des emprunts, l'on n'a point de budget ou l'on n'en a que des simulacres : par une conséquence naturelle, on n'y a pas de bonnes finances ni de crédit solide (,1).

<1) Cette proposition peut paraître exagérée : il n'est pas impossible qu'il y ait à

ré

Philippe de Commincs écrivait déjà : « Il n'y a roi ni seigneur en « terre, qui ait pouvoir, outre son domaine, de mettre un denier sur « ses sujets sans octroi et consentement de ceux qui doivent payer, « sinon par tyrannie et violence. » Cette maxime, souvent perdue de vue sous l'ancien régime, ne cessa pas un instant d'y être regardée comme d'une incontestable vérité: on souffrait qu'elle fût violée dans la pratique, mais on ne l'attaquait pas théoriquement. En 1787, dans la solennité d'un lit de justice, le premier président du parlement de Paris adressait à Louis XVI ces paroles : « Le principe constitutionnel h de la monarchie française est que les impositions soient consenties « par ceux qui doivent les supporter. 11 n'est pas, Sire, dans le cœur « d'un roi bienfaisant d'altérer ce principe qui tient aux lois primitives « de votre État, à celles qui assurent l'autorité et garantissent Tobéis- « sance. Si votre Parlement a cru, depuis plusieurs années, pouvoir « répondre à Votre Majesté de l'obéissance des peuples en matière « d'impôts, il a souvent plus consulté son zele que son pouvoir. » La Révolution française ne pouvait se contenter de rendre à cette salutaire maxime un hommage purement théorique : l'article 14 de la Déclaration des droits est ainsi conçu : « Tous les citoyen sjbnt le droit « de constater par eux-mêmes ou par leurs représentants la nécessité <( de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre « l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement « et la durée. »

Plus tard, sous la Restauration, le comte Roy traçait ainsi devant la Chambre des députés les droits des représentants en matière budgétaire : « Les impôts et les subsides ne sont établis «que pour les « besoins de l'Elut et ses nécessités indispensables. La conséquence « immédiate de ce principe, c'est que celui qui a le droit de voter « l'impôt, mais qui n'en a le devoir qu'autant qu'il est indispensable « et jusqu'à concurrence de ce qui est indispensable, a nécessairece ment le droit d'examiner s'il est demandé pour les nécessités de « l'État, de vérifier ces nécessités, les dépenses et leurs motifs, de « surveiller l'emploi des fonds et de s'assurer qu'ils n'ont pas été dis- « traits de la destination pour laquelle seulement ils ont été accordés. c< D'un autre côté, les produits de l'impôt ne sont pas toujours ceux « sur lesquels les calculs ont été établis ; souvent ils sont au-dessous « des espérances, quelquefois ils les dépassent. Les dépenses ellesa mômes peuvent ne s ùtre pas élevées aussi haut qu'on avait d'abord

cette règle quelques exceptions. Ainsi la Russie, qui n'a pas de contrôle parlementaire, ollre des budgets réguliers. Les fiuances de cet État s'étaient singulièrement améliorées depuis une dizaine d'années jusqu'au moment où a éclaté la guerre d'Orient en 1877.

<t supposé qu'elles pourraient s'élever, et des fonds plus ou moins <( considérables peuvent ôtre demeurés libres au Trésor. Or les besoins « de l'État et ses droits à. des impôts sont subordonnés à ces diverses « circonstances. Elles doivent donc ôtre examinées par la Chambre « qui vote des impôts dans la proportion des besoins et qui ne peut « les voter librement qu'autant qu'elle a la connaissance des comptes « et des faits qui s'y rapportent. Tontes ces conséquences découlent né- <c cessairement du principe, que la Cliambre vote V impôt librement et « quelle ne le vote que pour les besoins de l'Etat (I). »

Cette page est remarquable : elle indique comment du droit de voter l'impôt est né le budget tel que nous l'entendons, c'est-à-dire un état minutieux, presque inflexible, qui contient dans des bornes étroites les pouvoirs des gouvernants. Aussi le budget n'cxiste-t-il, à vraiment parler, que dans les pays qui sont soumis au régime parlementaire. Partout ailleurs le budget est ou bien une pure fiction, une œuvre d'ostentation faite pour aveugler le public, ou bien ce n'est qu'un état approximatif, dont il est loisible de s'écarter. Quand le contrôle parlementaire manque, on ne sait où trouver des garanties pour le remplacer. Dans quelques États absolus, comme l'empire de Russie, le sentiment de l'honneur chez les fonctionnaires, celui de l'intérêt bien entendu du pays chez le souverain, le respect et la crainte de l'opinion publique, peuvent en partie suppléer à cette vigilance des Chambres et à cette publicité du vote des crédits et des impôts; mais ce ne sont jamais là des conditions aussi efficaces que les règles rigides' qui sont adoptées dans les pays parlementaires. Dans les autres contrées om le souverain n'est pas môme retenu par l'opinion d'une classe moyenne ou élevée qui soit intelligente et éclairée, le gaspillage financier est à peu près inévitable, surtout à notre époque, avec les facilités qu'offre le crédit ; il n'y a alors de frein aux dépenses exagérées qu'une commission étrangère de contrôle, comme celle que les gouvernements occidentaux ont établie près du bey de Tunis et qu'il a été question d'instituer aussi près du khédive d'Egypte. On peut dire, sans crainte de se tromper, que les finances d'un État sont en raison de la liberté et de l'instruction des citoyens. Sans doute il ne serait pas impossible de trouver quelques exceptions à cette règle, parmi les anciens Etats à esclaves de l'Union américaine, qui ont répudié à un certain moment leurs dettes, parmi les pays de race espagnole, dont la plupart n'ont jamais payé exactement les leurs. Mais on pourrait répondre que ces contrées ont toujours eu moins de liberté que de licence, moins de régime régulier

(l) Nous empruntons ces citations au\ excellents opuscules de M. Desmousseauv de Givré sur le budget.

que de révolutions, et que l'instruction y a souvent été défectueuse. En tous cas, ces exceptions plus apparentes que réelles n'infirment pas l'autorité de la règle générale posée plus haut.

Le droit de voter les reoettes conduit donc au droit d'examiner minutieusement et de voter les dépenses : on a pu soutenir que ce dernier examen et ce dernier vote pourraient se faire une fois pour toutes ou fi des époques assez éloignées les unes des autres : c'était l'opinion de Necker dans son fameux rapport aux états généraux lorsqu'il disait : « Le compte des finances de Sa Majesté, que Ton mettra <( sous vos yeux, renferme les revenus et les dépenses fixes de l'État. « Les recettes et les dépenses n'appartiennent à aucune année en « particulier : elles seront toujours les mômes, à moins qu'on ne « vienne à les changer par de nouvelles dispositions. Le roi recevra « la même somme de tributs tant que les lois constitutives de ces « impôts ne seront pas abrogées, et le roi payera La môme somme « d'intérôts tant que les capitaux de la dette publique ne seront point « amortis. » Cette manière de voir était superficielle, elle est en outre arriérée. Les dépenses, comme les recettes d'un État, changent d'une année à l'autre. Nous verrons tout à l'heure comment on s'est écarté de plus en plus du point de vue de Necker, en rendant le contrôle parlementaire plus fréquent et plus minutieux.

Il n'est pas superflu de faire ici, pour le budget et pour l'administration des finances, comme nous l'avons fait dans le premier volume de cet ouvrage pour l'impôt, un bref exposé de l'état de choses qui existait avant le triomphe du régime représentatif au début de ce siècle.

Sous la féodalité le roi vivait de ses revenus et des redevances aux quelles il avait droit; il était dans la môme situation qu'un simple seigneur; il ne percevait aucun impôt, et proportionnait à ses ressources personnelles l'exécution de ce que nous appelons aujourd'hui les services publics qui alors étaient embryonnaires. L'administration des finances royales était toute domestique. Les agents du» domaine de la couronne qui, jusqu'à la fin du douzième siècle, étaient les prévôts et qui depuis lors furent les baillis et les sénéchaux, ressemblaient complètement aux intendants d'un grand propriétaire, ayant mission de gérer ses biens, de percevoir ses fermages et revenus de toutes sortes. Le bailli, qui avait en outre des pouvoirs militaires et judiciaires, était à la fois administrateur du domaine royal et comptable, receveur et payeur, il percevait tous les revenus et acquittait toutes les dépenses locales. 11 adressait au roi des comptes réguliers de ses recettes et de ses dépenses, et trois .fois par an, à la {Toussaint, à la Chandeleur et à l'Ascension, il faisait parvenir ait

trésor du roi l'excédent des premières. Les comptes des baillis varièrent souvent de forme, mais ils finirent par être disposés, pour le chapitre des recettes comme pour celui des dépenses, d'après des règles fixes et uniformes. Tous les revenus du roi devaient être versés au Trésor; il y avait à ce Trésor une sorte de caissier central qui sous saint Louis était Jean Sarrasin, un des chambellans du roi. Jean Sarrasin tenait ses comptes par doit et avoir ; tous les payements qu'il faisait, il les portait à son crédit, et il inscrivait à son débit toutes les sommes qu'il recevait. Les principes de comptabilité n'étaient pas inconnus alors; ce n'est pas seulement saint Louis qui en avait une en assez bon ordre; celle du comte de Toulouse, Alphonse de Poitiers, était célèbre. Au milieu du treizième siècle, en 1256, les villes qui avaient pris de l'importance, soit qu'elles eussent été érigées en communes, soit qu'elles eussent obtenu seulement des privilèges royaux moins étendus, furent assujetties par ordonnance à des règles d'administration et de comptabilité.

Les finances royales, ayant à cette époque ce caractère seigneurial et domestique, étaient en général moins embarrassées qu'elles ne le furent dans des temps plus modernes. Les revenus de saint Louis, par exemple, en temps ordinaire, suffisaient et au delà h toutes les les charges et à toutes les dépenses du roi ; ils laissaient môme un excédent considérable qui atteignait souvent le cinquième ou le quart des recettes totales ; mais dès qu'une guerre éclatait, dès que surtout on entreprenait une expédition lointaine, ces revenus se trouvaient à court: malgré l'importance de ses excédents en temps de paix le roi n'eût pu épargner une réserve suffisant à ces grandes entreprises militaires. La monarchie féodale ne disposait pas des ressources élastiques et progressives de l'impôt; elle n'avait pas, d'un autre côté, à faire face aux charges constamment croissantes, aux exigences de plus en plus absorbantes des services publics ; mais elle n'échappait pas à ces crises imprévues et dévorantes, les guerres. Telle qu'elle était constituée, cette monarchie féodale ne manquait ni de prévoyance ni d'ordre. La comptabilité et le contrôle financier étaient placés sous une juridiction indépendante et souveraine. A la fin du dix-huitième siècle, en 1780, dans un mémoire solennel, la Chambre des comptes faisait remonter elle-même presque dans la nuit des temps son origine : «Il « ne peulsubsister de royaume sans financer, disait-elle, ni de finances « sans comptabilité ; ily a donc toujours eu une chambre des comptes, « comme il y a toujours eu une cour pour rendre la justice. On ne « trouve pas plus les lettres de création de ces cours que celles de la « monarchie ; l'une et l'autre datent du même jour. » Le passage est un peu ambitieux et se ressent trop de l'esprit de corps; néanmoins.

il est très vrai qu'on voit fonctionner, au treizième siècle, comme une institution déjà ancienne, les gens des comptes ; quant à la désignation de Chambre des comptes, caméra compotorinn, on la trouve pour la première fois clans un mandement royal de 4309 (1).

De tout ce qui précède il ressort que, sous la féodalité, il y avait plutôt un contrôle postérieur aux dépenses et aux recettes qu'un état préventif et minutieux des unes et des autres; il y avait des règlements de comptes plutôt que des budgets. Le souverain agissait comme un propriétaire ou un rentier qui règle à peu près ses dépenses sur l'état de sa caisse, sur la moyenne de ses ressources supputées d'après les derniers exercices, sans faire avant le commencement de l'année un cadre détaillé et limitatif de l'emploi de ses revenus certains.

A partir de Philippe le Hardi, les charges militaires croissent ; l'aide féodale, c'est-à-dire le secours accordé pour les cas extraordinaires par les vassaux, est étendue et généralisée ; elle a une tendance à devenir permanente et à se transformer en l'impôt moderne. C'est alors qu'apparaissent les difficultés politiques et administratives que soulèvent le vote etl'emploi des subsides. Philippe de Gommines, dans le passage que nous avons cité plus haut, pose la règle parlementaire qui sert de fondement au droit moderne que l'impôt doit être consenti par celui qui le paye. Le vote des subsides fait réunir, à époques intermittentes, les grandes assemblées que Ton appelle les états généraux; en môme temps qu'on y consent Timpôt, on y discute, on y critique les dépenses et d'une manière générale toute l'administration. Sous Philippe le Bel ont apparu les étais de prévoyance qui sont les premiers et informes linéaments de nos budgets.

Par des transformations que nous n'avons pas ici à étudier ni à retracer la monarchie demi-tempérée par les états généraux fait, à partir du dix-septième siècle, place à la monarchie administrative absolue. Tout ce qui concerne les finances est alors soustrait à la publicité et devient l'affaire privée du roi et de ses ministres. Le parlement prétend bien de temps en temps, sous les minorités et sous les gouvernements faibles, s'arroger le droit de vérifier la nécessité des impôts nouveaux avant de les enregistrer; mais ce n'est pour lui qu'une occasion de prendre de l'importance, et cela n'aboutit pas à porter de la clarté, de la publicité, de l'ordre dans la gestion des

(1) On trouvera dans le savant ouvrage de M. Ad. Vuitry : « Eludes sur le réghn financier de la France avant 178U, » un exposé complet et très instructif des finances de la féodalité ; c'est h ce livre que nous avons puisé pour faire le rapide historique relatif aux finances de cette époque.

deniers publics. On connaît le mot de Richelieu sur les finances qui doivent rester cachées aux yeux profanes parce qu'elles sont le nerf dè rÉtai : cinq quarts de siècle plus tard, une déclaration du 28 mars 1764 fait défense « d'imprimer, débiter ou colporter aucuns écrits, « ouvrages ou projets concèrnant la réforme des finances ou leur « administration passée, actuelle ou future (1). » On ne saurait être plus prévoyant contre les indiscrétions et les critiques.

Parfois à de longs intervalles, lors d'un changement de règne ou de ministère, quelque homme d'État, quelque surintendant, ambitieux de renommée et de popularité, rédigeait soit pour le roi, soit pour le public, un grand rapport financier. C'est ce que fit le duc de Noailles «n 1717, Silhouette en 1759, le célèbre abbé Terray lui-môme en 1771. Ces documents étaient pleins de regrets sur le passé, de lamentations sur le présent et de promesses pour l'avenir. Ils ne faisaient que dévoiler la maladie incurable des finances de l'ancien régime qui était de manquer de publicité et de contrôle. Dans son rapport de 1717 pour le conseil des finances, Noailles présentait la situation sous un aspect trop favorable ; il ne dissimulait pas cependant la gravité des embarras du Trésor, il se livrait à des considérations financières qui ne manquaient pas toujours de justesse, et il demandait la création d'une commission spéciale pour rechercher les mesures propres à ramener la prospérité dans le pays et l'abondance dans les caisses du roi. Cette commission réformatrice fut instituée; «lie émit des avis sur six points : 1° l'ordre dans l'administration des finances ; 2° le soulagement des peuples ; 3° la libération de l'État; 4° le rétablissement du commerce et de la circulation; 5° l'augmentafion des revenus ; G° la diminution de la dépense. Les observations de cette commission réformatrice sur le premier point sont intéressantes et indiquent l'intention de donner aux finances de l'ancien régime une base régulière et solide, comme celle de nos budgets annuels. La commission demandait, en effet, que les fermiers et autres agents du fisc fussent assimilés aux receveurs généraux sous le rapport des livres et comptes ; que des états séparés indiquassent le montant des recettes, des charges, des dépenses ; que chaque sorte de dépense fût indiquée sur un fonds particulier :« C'est par ce « moyen seul, disaient les commissaires, que le crédit se soutient <( en Angleterre malgré les dettes immenses dont le royaume est « chargé » ; qu'on présentât à la fin de chaque année au conseil le tableau des recettes probables, des fonds libres et des dépenses pour Tannée suivante ; que, discuté et rectifié, s'il y avait lieu, ce tableau

(1) Clamageran, Histoire de l'impôt en France, III, p. 3S7.

tût déclaré exécutoire au commencement de Tannée ; qu'il servît de régie à toutes les opérations financières (1).

C'eût été là quelque chose d'approchant, en apparence, de notre budget actuel, mais qui en eût encore notablement différé au fond. Car un budget n'est pas seulement un aperçu conjectural des recettes et des dépenses probables d'un exercice futur ; ce n'est pas un simple cadre ; c'est, en ce qui concerne les dépenses, un état limitatif, impératif, obligatoire, dans ce sens que l'on ne peut pas dépasser, sauf pour des circonstances exceptionnelles et moyennant certaines formalités et certaines justifications, le montant des crédits alloués à chaque dépense partielle.

Pour toute la durée du dix-huitième siècle on trouve, aux Archives, des documents qui sont l'image grossière, la contrefaçon inexacte, en quelque sorte la parodie du budget moderne ; c'est ce que Ton appelait Bref état du revenu du roî, ou bien encore Etat au vrai; on y trouve également des règlements de compte d'exercices écoulés. Voici quels étaient les défauts de tous ces documents et ce qui les distingue des budgets modernes: d'abord, ils n'étaient pas publics, ce qui est toujours un grand vice ; un acte semblable ne devient, en effet, authentique, ne prend date certaine, n'est en quelque sorte définitif et n'acquiert de l'autorité que par la publicité ; en second lieu, ces documents étaient trop sommaires ; c'étaient de simples aperçus qui méritaient vraiment leur nom de « bref état des revenus du roi » ; or, des classifications aussi peu nombreuses ne permettent aucune précision ; en troisième lieu, ils n'étaient pas obligatoires, limitatifs ; c'étaient de simples cadres mobiles qui pouvaient toujours être modifiés ; quatrièmement, quoique sommaires, ces états de prévoyance présentaient une très grande complication : un exercice n'avait ni commencement ni fin ; pour les recettes et pour les dépenses les années s'enchevêtraient les unes dans les autres ; en dernier lieu, enfin, il n'y avait pas de contrôle.

L'enchevêtrement des années, leur confusion entre elles, pour les faits de recettes et de dépenses, n'était pas le moindre vice de ces budgets informes. Ce défaut dura, en s'atténuant (railleurs, jusque vers 1820. Sous l'ancien régime, cette confusion était inextricable. Ainsi une partie des dépenses payées en 1763 étaient relatives à l'année 1751. Le contrôleur général Silhouette, dans son rapport de 1759, reconnaissait ce que cette situation avait de détestable, sans rien proposer pour y remédier. « On ne peut pas encore, disait-il, « déterminer exactement ce qui est dû des années précédentes ^ur

(i) Cl&uiager&n, III, p. lôû et suivantes*

ce les diverses parties des dépenses, mais on peut l'évaluer au moins « à 100 millions. L'enjambement des parties les unes sur les autres « et la confusion qui en résulte n'ont pas permis d'en désigner le <c montant avec précision. » Une telle obscurité ne laissait place à cîucun plan financier sérieux. S'il y avait des règlements de compte, ils étaient naturellement rendus très compliqués par cette confusion des divers exercices ; ils arrivaient donc très tardivement et se faisaient en général attendre dix, douze ou quinze ans. C'est en 1771 que sont réglées d'une manière définitive les dépenses ordonnancées en 1758 ; celles de 17G1 ne le sont qu'en 1776. Les arriérés venaient considérablement changer le sort du budget, si tant est qu'on puisse donner ce nom aux « brefs états des revenus du roi ». En 1773 il y avait des dépenses arriérées qui remontaient à 1760.

Non seulement le budget était fort mal dressé au point de vue de l'art, mai^ il manquait complètement de contrôle. Ce défaut de contrôle tenait à trois causes. Le contrôle des comptes était d'abord incomplot, parce que, au lieu d'une soûle institution, d'une seule cour chargée de ce soin, il y en avait douze, sans lien entre elles. Puis tout n'était pas soumis aux Chambres des comptes : une grande partie des dépenses que l'on appelait « acquis au comptant» n'étaient l'objet d'aucune pièce justificative et d'aucune vérification de détail. Or, ces acquis au comptant s'élevaient souvent au cinquième, au quart, au tiers du budget. Ils atteignaient généralement 40 ou 50 millions et parfois en dépassaient 100, ce qui pour le temps était énorme. En 1703 ils s'élèvent à 101 millions contre 267 millions de dépenses payées par rôles. Ce ne fut pas encore là le point culminant des acquits au comptant. Une autre cause encore de défaut de contrôle, de confusion et d'erreur, c'est que les charges spéciales étaient soustraites des revenus et ne figuraient pas, soit dans le bref état des revenus du roi, soit dans l'état au vrai ou le règlement de compte de l'exercice. Enfin, il n'y avait rien d'uniforme dans les procédés de comptabilité des divers agents. Qu'avec un manque aussi absolu de règles fixes il y eût un grand désordre, que les déficits fussent chroniques, que l'écart fût énorme entre les aperçus et les réalisations de dépenses, on ne doit pas s'en étonner.

Le défaut d'ingérence parlementaire et de frein représentatif n'avait d'ailleurs par pour compensation la stabilité dans l'administration des finances : ainsi, en quatorze ans, Louis XVI changea seize fois de ministre pour ce département.

L'ère moderne pour le budget devait s'ouvrir en 1789. Ce n'est pas que, dès le début, les ministres, môme Nccker, conçussent le budget comme nous le concevons à l'heure actuelle. Ils considéraient les

États Généraux comme passagers; on a vu plus haut la singulière idée que se Taisait Necker de la permanence et de l'immutabilité du budget, pensant qu'il pourrait être arrête une fois pour toutes, ou que, du moins, il n'aurait besoin d'être revisé qu'à des intervalles éloignés. Cette conception était singulièrement superficielle. La fixité des recettes est impossible à obtenir, puisque le montant des recettes ne dépend pas de la volonté du gouvernement, qu'il est affecté parles crises commerciales, industrielles, politiques ou agricoles. Quant à la fixité des dépenses, elle serait, en principe, moins impossible à atteindre, si l'on avait un gouvernement qui ne se proposât pas d'autre but, mais elle ne saurait être compatible avec les exigences variables des divers services publics. On doit renoncer à celte utopie d'un budget identique pour toutes les années ou pour une longue périodes d'années. Il suffit, d'ailleurs, de jeter un coup d'œil sur les prétendues recettes fixes et les prétendues dép&tses fixes de M. Necker pour voir combien ces épithôtes étaient peu méritées.

Le discours de M. Necker ne contenait rien sur le droit antique de la nation française de voter l'impôt par ses représentants, droit qui avait toujours été en théorie le fondement de notre vieille organisation monarchique. Mais la nation s'empara immédiatement du droit que, sans le lui dénier, on s'efforçait de lui dissimuler. Dans son adresse de remercîments anticipés à Louis XVI l'Assemblée nationale revendiquait avec la plus grande énergie les anciennes prérogatives des états généraux et émettait en même temps l'intention de ne pas s'en dessaisir pour une période d'années quelconque, mais, au contraire, d'en faire un usage régulier, « L'Assemblée nationale, disait- « elle, voulant prévenir les difficultés qui pourraient traverser la « perception et l'acquit des contributions, difficultés d'autant plus « dignes d'une attention sérieuse qu'elles auraient pour base un « principe constitutionnel et à jamais sacré, authentiquement recon- « nu par le roi et solennellement proclamé par toutes les Assemblées « de la nation, principe qui s'oppose à toute levée de deniers et de- « contributions dans le royaume sans le consentement formel des « représentants de la nation ;

« Considérant qn'en effet les contributious, telles qu'elles se perm çoivent actuellement dans le royaume n'ayant point été consenties « par la nation sont toutes illégales et par conséquent nulles dans « leur création, extension ou prorogation,

« Déclare, à l'unanimité des sufirages, consentir provisoirement « pour la nation que les impôts et contributions, quoique illégale- <c ment établis et perçus, continuent d'être levés delà même manière « qu'ils Tout été précédemment, et ce, jusqu'au jour seulement de

contestation. « Le roi de la Grande-Bretagne, disaient-elles, a com- <( biné ses efforts avec ceux d'autres personnes (c'est-à dire du parle- « ment d'Angleterre), pour nous soumettre à une juridiction étran- « gère à notre constitution et non reconnue par nos lois en donnant « sa sanction à leurs actes de prétendue législation,*., pour imposer « sur nous des taxes sans notre consentement,... pour abroger nos « chartes, etc., etc. »

L'adhésion solennelle de la France aux mômes principes vers la fin du dix-huitième siècle devait les faire triompher sur tout le continent européen. Aujourd'hui la Russie est la seule puissance appartenant à notre civilisation, où les représentants des contribuables n'aient pas la prérogative de fixer le montant des taxes et l'emploi du produit des taxes. En Prusse, il est vrai, à deux reprises différentes et pendant plusieurs années, le pouvoir exécutif a contesté à la Chambre des députés le droit de déterminer à. elle seule des réductions dans le projet de budget déposé par la Couronne.

Ce conflit entre la Chambre prussienne et le gouvernement est un trop curieux épisode pour que nous n'en disions pas en passant quelques mots. La Chambre avait en suspicion le ministère, auquel elle trouvait des allures despotiques ; elle était, en outre, opposée à un plan de réorganisation militaire qui tenait la plus grande place dans les préoccupations du gouvernement. Par ce double motif elle retrancha du budget de 1862 toutes les dépenses qui étaient relatives à la réorganisation de l'armée. Le roi, au lieu de céder, accentua ses idées personnelles ; il ne modifia son ministère que pour le renforcer dans le sens autoritaire, en plaçant à sa tête un homme qui n'était 4ilors connu que par ses doctrines réactionnaires, M. de Bismarck. Ce dernier prit immédiatement vis-à-vis la Chambre une attitude des plus décidées : « Nous sommes en désaccord, dit-il, sur deux <( points qui ne sont pas nécessairement connexes, l'organisation de -« l'armée et la question de compétence constitutionnelle des diffé- « rents pouvoirs de L'État, en ce qui concerne la fixation du budget. « Il y a douze ans, ce dernier point a été débattu dans les deux « Chambres, et entre elles et le gouvernement, sans qu'on ait alors « vidé la question. La Chambre des députés adopta un ordre du jour « analogue à la résolution actuelle (1), et la Couronne persista dans <c sa manière de voir... Je pense que cette question de principe, qui « n'a pu recevoir de solution à cette époque, aujourd'hui encore ne « sera résolue, ni au moyen de controverses dialectiques, ni au

(1) Cette resolution actuelle, dont parlait M. de Bismarck, déclarait que la Chambre Considérait comme un acte inconstitutionnel de pourvoir à. des dépenses qui avaient été expressément et définitivement condamnées par elle.

« moyen d'attaques personnelles, ni par la résolution proposée. Ce « n'est pas l'opposition de théories contradictoires, mais seulement « la longue pratique du droit public, qui résout les questions du « genre de celles qui nous occupent. »>

Il est intéressant de connaître les arguments par lesquels M. de, Bismarck et le gouvernement prussien contestaient à la Chambre des députés la prérogative de modifiera son gré le budget de l'État. L'un de ces arguments visait l'esprit de la Constitution, et l'autre, qui était plus subtil et plus captieux, s'appuyait sur la lettre même de celle Constitution : les voici l'un et l'autre, d'après les discours mômes de M. de Bismarck. Dans la séance du 27 janvier 18G3, à propos d une adresse de la Chambre des députés, M. de Bismarck s'exprimait ainsi : « Le projet d'adresse a un mérite incontestable, celui de dissiper « toute équivoque. Si ce projet est adopté, si la Chambre revendique « le droit exclusif d'établir définitivement le budget, de demander au « roi La démission des ministres qui n'ont pas sa confiance, de fixer,. « par ses résolutions à l'égaré du budget, le contingent et l'organisa- « tion de l'armée, de contrôler les rapports du pouvoir exécutif avec « ses organes, on ne pourra nier -alors que le Parlement ne dispute « la suprématie à la Couronne.» » Cet argument n avait pas en luimême une très grande valeur; parce qu'il est certain qu'en tout pays la Couronne ne peut s'obstiner à garder des ministres qui aient la défiance manifeste de la nation.

Mais l'autre argument était beaucoup plus ingénieux. « On invoque, « disait M. de Bismarck, l'article 99 de la Constitution qui est ainsi « conçu : « Toutes les recettes et les dépenses de l'Etat doivent être « calculées d'avance pour chaque année et portées au budget. » Mais c( qu'ajoute cet article ? « Le budget est fixé annuellement par une « loi... » Et comment se fait la loi ? L'article 62 ne laisse aucun <c doute à cet égard : pour qu'un projet de loi quelconque devienne « loi, il faut l'accord de la Couronne et des deux Chambres. De plus « cet article réserve expressément à la Chambre des seigneurs le « droit de rejeter un budget adopté par la Chambre des députés. En « cas de désaccord entre les trois pouvoirs qui concourent à la con- « feclion des lois, la Constitution ne dit pas lequel d'entre eux doit a céder. Loin de reconnaître la suprématie de la Chambre des députe tés, elle proclame, au contraire, l'égalité absolue des trois pouvoirs, « leur reconnaît les mêmes droits illimités en théorie, et ne laisse « ouverte, pour arriver à une entente, que la voie des compromis. « C'est, d'ailleuBS, le caractère distinctif du régime constitutionnel « de se composer d'une série de transactions. »

Dans toute cette argumentation, M. de Bismarck se montrait un

« la première séparation de cette Assemblée, de quelque cause « qu'elle puisse provenir ;

« Passé lequel jour, l'Assemblée nationale entend et décrète que « toute levée d'impôts et contributions de toute nature qui n au- « raient pas été nommément, formellement et librement accordées m par l'Assemblée cessera entièrement dans toutes les provinces du « royaume, quelle que soit la forme de leur administration. »

Si péreinptoire qu'elle fût, cette déclaration n'avait rien de révolutionnaire ; c'était un retour aux vieux principes, plutôt que renonciation d'une nouvelle doctrine. Toute la nation réclamait avec unanimité l'application régulière des anciennes règles constitutionnelles sur le vote de l'impôt. Le dépouillement des « cahiers » des états généraux, qui formaient une sorte de mandat impératif, tendait à la môme conclusion. « La nécessité du consentement national à l'impôt, « disait M. de Clermont-Tonnerre, dans La séance du 27 juillet 1789, « est généralement reconnue par vos commettants, établie par tous « vos cahiers ; tous bornent la durée de l'impôt au terme que vous « lui aurez fixé, terme qui ne pourra jamais s'étendre au delà d'une « tenue à l'autre, et cette clause impérative a paru à tous vos coince mettants le garant le plus sûr de la perpétuité de vos Assemblées « na ti< maies.

m L'emprunt, n'étant qu'un impôt indirect, leur a paru devoir être « assujetti aux mômes principes. »

Tout cela était très net et très juste, même cette définition de l'emprunt.

Le rapport du comité chargé d'élaborer une constitution se conforma à ces principes ; les bases de la législation budgétaire furent posées dans les trois articles 5, 6 et 7 du chapitre II :

« Article 5. Aucune taxe, impôt, charge, droit ou subside ne peu- « vent être établis sans le consentement libre et volontaire des re- « présentants de la nation.

« Article 6. Les représentants de la nation doivent surveiller l'em- « ploi des subsides. En conséquence, les administrations des deniers « publics doivent leur en rendre un compte exact.

« Article 7. Les ministres, les autres agents de l'autorité royale « sont responsables de toutes les infractions qu'ils commettent en- « vers les lois, quels que soient les ordres qu'ils aient reçus (1). »

L'article 14 de la Déclaration des droits donna à ces idées une formule définitive : <-< Tous les citoyens ont droit de constater par « eux-mêmes ou par leurs représentants la nécessite de la coiitribu-

(1 ) Voir sur les origines de la législation budgétaire Desmousseaux de Givré, Législation du ùudyet% fascicule premier.

« tion publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi m et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la « durée. »

Si ces principes étaient proclamés avec solennité en France, ils étaient dès cette époque appliqués avec fidélité en d'autres pays, en Angleterre, en Hollande, aux États-Unis. La grande charte de Hollande était très précise sur ce point, et l'origine de cette grande charte se perd dans la nuit des temps : voici l'analyse qu'en fait le célèbre historien Motley : « L'Assemblée générale de Hollande avait, « conformément à cette grande charte, le pouvoir de fixer tous les « impôts, de régler le commerce et l'industrie, de déclarer la guerre, « de battre monnaie, de lever les armées et de diriger la marine. Le « pouvoir exécutif était obligé de venir en personne demander de « l'argent. .. »

Les parlements possédaient en Angleterre, de toute antiquité, les mômes pouvoirs; Macaulay s'exprime à ce sujet dans ces termes : « Quelque grand que lût le pouvoir royal, il était limité par trois « grands peincipes constitutionnels si anciens que personne n'en « peut préciser l'origine, si puissants que leur développement natu- « rel, se poursuivant à travers les générations, a produit l'ordre de « choses actuel. En premier lieu le roi n'avait de pouvoir législatif <i qu'avec le concours des parlements ; ensuite il ne pouvait lever « aucune taxe sans le consentement c^ces mêmes parlements ; enfin « il devait gouverner selon les lois du royaume, et, s'il les violait, « ses conseillers et ses agents étaient responsables (1). »

« La déclaration de 1688 », dit Macaulay à un autre endroit de sa belle histoire, « ne fait que rappeler ces principes. Elle récapitule « d'abord les fautes et les crimes qui ont rendu la révolution néces- « saire : les empiétements de Jacques sur le domaine du pouvoir lé- « gislatif, la perception de taxes sans le consentement du parle- « ment, etc.. ; elle déclare que le pouvoir dispensatif récemment « exercé et usurpé par la Couronne n'existe pas légalement ; que sans « le vote du parlement aucune taxe ne peut être levée par le souve- <c rain sur le sujet, etc.. Tous ces droits, la convention les réclame « au nom de la nation anglaise et comme l'héritage incontestable de « tout Anglais »

Tel était le sentiment universel parmi les Anglo-Saxons, soit de la Grande-Bretagne, soit de ses dépendances d'outre-mer. Aussi les colonies anglaises d'Amérique, dans leur déclaration d'indépendance, invoquaient les mêmes principes comme n'étant soumis à aucune

(1) Macaulay, Histoire d'Angleterre, t. III, p. 407 et 40S.

(2) le!., iôid., t. J, p.

GENEUAMTBi SUR LE BUDGET.

logicien plus brillant ou plus terrible, si Ton veut, que sérieux et solide. Môme en admettant — ce que Ton ne peut faire que par hypothèse — la complète assimilation de la loi du budget avec une loi quelconque, il n'en serait pas moins vrai que la loi du budget n'existerait que par le concours des divers pouvoirs qui ont constitutionnellement le droit de prendre part à la confection des lois ; le concours d'un de ces pouvoirs venant à manquer, le budget ne pourrait pas exister ; or, comme le budget est une loi annuelle, le vote de la Chambre des députés B$t absolument nécessaire chaque année pour lui donner naissance.

La doctrine de M. de Bismarck pourrait être considérée comme se rapprochant de celle exposée parNecker et que nous avons indiquée plus haut : celle des recettes fixes et des dépenses fixes, votées les nues et les autres une fois pour toutes, un vote nouveau des Chambres étant seulement nécessaire pour les modifications à apporter à ces recettes considérées comme normales et à ces dépenses regardées aussi comj^j^e^ï^ Mais nous avons fait remarquer la faiblesse do c/ewb theôrlfe^<^i?fIu ^ n'est pas dans la nalure des dépenses oq/lf^s reçûtes dlrffAjllat moderne qu'elles soient absolument idewj^fi ^rûWO^HtDM&é^ V l'autre. En outre, au point de vue du drojt^^i m ir^ZLl.-i^est pà^4iien qu'une Chambre, représentant le pays, sè \i^>^;ifabisse de lot^moyen d'action sur le gouvernement. Vv\ ^{/Ç^-ty <?/

Certes, il peut y avoir pai^oî^xles abus^p/me considérables, dans l'usage que fait la Chambre rfes ii^)iflé^dB son droit illimité de voter le budget chaque année. Aussi certains théoriciens des plus libér aux, et même certaines constitutions également des plus libérales, ont sur quelques points — pour la dette publique, les traitements de la magistrature en Angleterre, ou bien pour le budget de la guerre en Prusse, adopté des limites ou des exceptions au droit annuel des chambres de voter toutes les dépenses (1). Nous reviendrons sur cette question dans un chapitre suivant.

11 n'en est pas moins vrai que, même en considérant la prérogative de la Chambre des députés dans sa portée la plus absolue, sans aucune espèce d'entraves, ni de restrictions constitutionnelles d'aucune sorte, cette prérogative vaut mieux qu'un régime où, par des subterfuges et des équivoques, on en arriverait à se passer de la

(1) Dans notre opinion, ces exceptions sont parfaitement justifiées. La dotation des services organiques ne devrait pas pouvoir être réduite sans l'accord de tous les pouvoirs publics; sinon, les fantaisies de l'une des Chambres peuvent, dans le vote du budget, annuler les autres pouvoirs et désorganiser complètement le pays. Le uarlcmeutarisme ainsi conçu serait un grand péril. (Note de la 3e édition.)

Chambre des députés pour le vote du budget. Dans ce dernier système, en effet, on reviendrait à l'absolutisme, et on ne laisserait au pays d'autre alternative, pour faire prévaloir ses idées dans le cas d'un conflit avec le gouvernement, qu'une révolution.

Un homme aussi résolu, d'un tempérament aussi révolutionnaire que M. de Bismarck, a pu, de 1863 à 18G6, faire fixer le budget par simple ordonnance royale et en se conformant au seul vœu de Ja Chambre des seigneurs ; mais môme cet homme d'État si altier, et couronné des lauriers de Sadowa, finit par faire en quelque sorte amende honorable. Dans son discours d'ouverture de la session de 1806, le roi s'exprima en ces termes : « Dans ces dernières années le « budget n'a pu être fixé d'accord avec la représentation nationale. « Les dépenses publiques faites pendant cette période manquent « donc de base légale qui, ainsi que je le reconnais de nouveau, ne « peut exister, en vertu de l'article 99 de la Constitution, qu'au « moyen d'une loi annuellement concertée entre mon gouvernement

« et les deux chambres du Parlement Si mon gouvernement a

« géré les affaires de l'État sans cette base légale, c'est que dans sa « conviction il y avait là. une question d'existence pour la monarchie

« et une nécessité absolue J'ai la confiance que les derniers événe-

« ments contribueront h amener une entente pour laquelle il est in- « dispensable que le bill d'indemnité, demandé à la représentation « du pays pour l'administration gérée sans loi de budget, soit ac- « cordé facilement. Le conflit sera vidé ainsi pour toujours. » Môme en Prusse, un souverain vainqueur a été obligé de reconnaître le droit imprescriptible qu'ont les représentants du pays ;\ voter les dépenses et les impôts.

Le droit public est donc parfaitement fixé dans la question budgétaire. 11 l'a été en France dès les premiers jours de l'Assemblée constituante. Si le principe de la législation budgétaire était ainsi non pas seulement trouvé, mais proclamé, défini en 1789, il s'en fallait qu'on fût alors en possession de l'instrument nécessaire pour le bien appliquer. Il a fallu trois quarts de siècle pour créer, depuis 1789, la législation budgétaire des peuples modernes; encore peut-on se demander si elle est complète, efficace, si elle ne présente pas de lacunes et d'incorrections.

Au point de vue administratif et financier, au point de vue de l'art et de la méthode, si nous pouvons ainsi parler, le budget n'a pas cessé de se perfectionner, surtout dans la Lpremière moitié de ce siècle. Que l'on se rappelle les défauts des budgets de l'ancienne monarchie : c'étaient de simples esquisses, n'ayant aucun caractère obligatoire, ne contenant aucun cadre inflexible; les années s'enche-

vêt raient les unes dans les autres, il n'y avait à la durée de l'exercice financier aucunes limites fixes; toute l'administration financière manquait de centralisation et d'unité ; le règlement des budgets était interminable : le contrôle politique n'existait pas, et le contrôle technique était insuffisant.

La législation budgétaire, qui semble avoir dû ôtre d'une invention très simple, a été au contraire d'une création fort lente. Les trois derniers quarts de siècle l'ont ébauchée en France, et l'on ne peut dire qu'on y soit arrivé encore à la perfection. Aucun peuple, d'ailleurs, ne saurait, sans exagération, se vanter d'y avoir atteint. En 187G une célèbre association anglaise, le Cobden Club, envoya une circulaire à tous ses membres étrangers dont beaucoup sont des hommes d'État considérables, et leur demanda quels étaient les procédés et les lacunes de la législation budgétaire dans leurs contrées respectives. Nous puiserons à cette enquête qui est curieuse, et qui démontre en définitive qu'aucun pays n'est encore complètement satisfait de sa législation en cette matière.

L'étude du budget soulève les plus intéressantes et les plus délicates questions : questions politiques comme celle des droits respectifs de chacune des deux Chambres et du pouvoir exécutif dans la conduite des finances ; questions administratives, comme celle de la meilleure méthode, pour pourvoir le mieux aux besoins des divers services en enfreignant le moins possible les cadres préventifs du budget; questions purement financières enfin comme celle des moyens de prévenir les dilapidations et le gaspillage des deniers publics (1).

(1) Dans ces dernières années, notamment en 1887, le ministère danois Estrup, qui est depuis longtemps en lutte avec la Chambre basse du Danemark, a adopté hautement la doctrine de M. de Bismarck telle qu'elle a été exposée en 1803 (voir plus haut, page 16) : ce sont là de grandes exagérations qui détruisent le régime parlementaire.

D'autre part, la question des pouvoirs respectifs des deux Chambre en matière budgétaire a souvent été agitée en France depuis 1 880. Voici, selon nous, larègle de bon sens qui doit régir ces diflerends : Comme il doit y avoir de la suite dans le ménage d'une nation, rie môme que dans un ménage particulier, comme on ne peut contester que la plupart des services publics n'aient une utilité permanente, dans le cas de dissentiment irréductible entre les deux Chambres, l'avis qui doit prévaloir, c'est celui de la Chambre qui veut purement et simplement maintenir l'état de choses existant : c'est-à-dire que lorsqu'une des Chambres veut introduire dans le budget un crédit nouveau, et que l'autre Chambre s'y oppose, le crédit nouveau ne doit pas ôtre inscrit au budget. Quand, au contraire, l'une des deux Chambres veut supprimer ou réduire un crédit inscrit dans le budget de l'année précédente, et que l'autre Chambre veut le maintenir, le crédit doit être maintenu tel qu'il existait antérieurement. En dehors de cette règle très simple et fort équitable, il n'y a place qu'à des dissentiments fréquents et interminables entre les deux Chambres, ou à l'annulation de l'une des Chambres par l'autre. (Note de la 4e édition.)