DR L'EXECUTION DU BUDGET. LES CRÉDITS SUPPLEMENTAIRES

Difficulté de prévoir le chiffre exact des dépenses. — Les virements, les crédits extraordinaires et les crédits supplémentaires. — L'intérêt financier, l'intérêt administratif et l'intérêt parlementaire dans cette question.

Les vicissitudes de la législation française au sujet des virements et des crédits extrabudgétaires. — Les crédits supplémentaires sous la Restauration se produisent malgré la faculté de virement. — Les virements disparaissent sous le règne de Louis-Philippe et les crédits supplémentaires augmentent. — On cherche à jeter sur la spécialité budgétaire la responsabilité du développement des crédits supplémentaires. — Efforts inutiles de la législation sous le règne de Louis-Philippe et sous la seconde République pour prévenir l'abus de ces dépenses extrabudgétaires.

— La distinction entre les commandements et les évaluations, entre les dépenses votées et les chapitres votés.

La législation du second Empire. — Malgré la suppression de la spécialité budgétaire et le rétablissement de la faculté de virement les crédits supplémentaires foisonnent. — La réforme de M. Fould eu 1SG1 et son insuffisance. — Retour à la législation budgétaire do la seconde République. — Les lois de IS71 et de 1878 sur les crédits supplémentaires et extraordinaires.

Les crédits extrabudgétaires modifient complètement les budgets primitifs. — Tableau des budgets primitifs et des budgets définitifs en France de 1840 à 18(;8. — Énorme excédent des dépenses effectuées sur les dépenses primitivement votées. — Tableau des budgets primitifs et des budgets définitifs en Angleterre de 18i9 à 1S77.

— En général les dépenses effectuées ne s'écartent guère dans la Grande-Bretagne des dépenses primitivement votées. — En Angleterre, les excédents budgétaires sont la règle. — En France, presque tous les budgets se soldaient jadis en déficit.

— Tableau des excédents ou des déficits budgétaires en France de 1840 à 1808. — Amélioration de 1S70 à 1878. — De l'habitude française du report des recettes d'un budget h l'autre. — Complication qui en résulte. — Les finances en deviennent inextricables. — Ces reports conduisent fatalement aux déficits. — Démonstration par l'examen des budgets français de 1878 à 1887.

Les trois causes de la grande régularité des budgets anglais et de la grande irrégularité des budgets français. — En Angleterre les budgets sont préparés et votés beaucoup plus près du commencement de l'exercice. — En Angleterre le Parlement nevoteen général des dépenses que sur la proposition <ie la Couronne : en France une grande partie des crédits supplémentaires sont votés sur la proposition des députés et malgré l'opposition du gouvernement. — Exposé de la constitution anglaise et des constitutions des colonies britanniques h ce sujet. — Les crédits supplémentaires sont encore énormes sous la troisième République. — Le nombre des chapitres pour lesquels ces crédits sont admis est beaucoup trop considérable.

— Nécessité d'une réforme. — Des annulations de crédits dans les budgets français. — Faible importance de ces annulations.

Les crédits supplémentaires et les annulations de crédits dans les budgets russes.

Une des grandes difficultés que présente le budget des États, c'est l'exacte prévision des dépenses et des receltes : toute erreur, même, légère, sur l'un de ces points, peut être une cause de déficit à la fin

de l'exercice, sauf dans le cas où le budget a été établi avec un excédent éventuel considérable. Mais, alors môme que le déficit est évité, la volonté des Chambres peut ôlre violée par la nécessité d'accorder dans le courant de l'exercice des suppléments de crédit notables pour des dépenses mal évaluées et cependant engagées.

Il y a dans un budget deux grandes catégories de dépenses, dont chacune a un caractère fort différent ; certaines dépenses sont fixes ou du moins facilement appréciables : ce sont, notamment, celles qui concernent la dette publique, les traitements des fonctionnaires ; d'autres dépenses sont, au contraire, variables, éventuelles, dépendent de certains faits, peuvent être influencées par divers accidents; ainsi les fourrages pour l'armée, la nourriture des troupes, l'entretien de certains travaux publics. La situation de la récolte, les intempéries, les inondations peuvent exercer une action sensible sur les dépenses de cette nature. Il y a, en outre, quelques grands faits tout à fait exceptionnels, des menaces de guerre, la nécessité immédiate d'accroître les armements, l'entreprise de travaux publics sur une vaste échelle, qui peuvent aussi bouleverser l'économie d'un budget après le vote de la Chambre.

Comment doit-on agir pour éviter ces changements brusques dans un budget après qu'il a été présenté aux Chambres et voté par elles? Si on laisse au gouvernement de pleins pouvoirs pour faire face aux cas imprévus, on doit craindre un débordement de dépenses; si on lui refuse absolument la faculté de demander des modifications au budget en cours d'exercice, l'administration en souffrira, de graves intérêts sociaux peuvent être compromis par cette rigueur. Il y aurait un moyen terme entre ces deux extrémités: ce serait d'accorder au gouvernement dans le budget de prévision des crédits suffisamment élevés pour lui permettre en cas de nécessité le virement, c'est-à-dire le transport de certaines sommes d'un chapitre à un autre ; ou bien encore ce serait d'inscrire un crédit pour les dépenses imprévues (1). Mais ces deux expédients sont condamnés à la fois par le raisonnement et par l'expérience. Ils sont contraires au principe delà spécialité des crédits, ils détruisent en fait le légitime pouvoir qu'a la Chambre d'influer sur l'administration du pays ; ils donnent au gouvernement les moyens d'engager des dépenses dont le principe n'a pas été admis par l'Assemblée ou de doter d'une façon exorbitante des chapitres qu'elle a voulu médiocrement pourvoir; enfin, ils encouragent le gaspillage en amenant les ministres à forcer abusivement

(1) Ce dernier système est suivi dans les budgets italiens où depuis 18G9 Ton trouve deux réserves chacune de 4 millions, Tune intitulée « fonds de réserve, » l'autre a fonds pour les dépenses imprévues ».

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les évaluations des dépenses. Ajoutons qu'il est démontré qu'un cré~ dit voté, même lorsqu'il est trop considérable, est presque toujours dépensé, les ministres et leurs subordonnés éprouvant une tendance naturelle à accroître des dépenses qui augmentent leur importance personnelle et qui sont souvent pour eux des moyens d'influence.

La législation sur les virements, les crédits extraordinaires et les crédits supplémentaires, a été singulièrement variable en France et s'est toujours trouvée en harmonie avec l'esprit général de nos gouvernements successifs. On a vu ce que l'on entend par virement? c'est le transport à un chapitre insuffisamment doté d'une partie de la somme qui a été allouée à un chapitre trop doté. On entend par crédit extraordinaire l'allocation qui est faite, après le vote du budget, à un service qui n'était pas du tout prévu dans le budget; les crédits supplémentaires sont les augmentations, après le vote du budget, de crédits qui y figurent, mais qui sont reconnus insuffisants.

Il est inévitable que des augmentations de crédits soient parfois reconnues nécessaires après le vote du budget ; il est plus rare au contraire que des crédits extraordinaires doivent être accordés. En principe, toutes ces dépenses soit supplémentaires, soit extraordinaires, devraient être compensées, en fin d'exercice, par l'annulation de crédits votés, mais non employés, ou par la réduction de crédits dont on n'a usé que partiellement. Il n'en est cependant presque jamais ainsi ; les comptes des finances en font foi. Les crédits supplémentaires viennent généralement accroître, quelquefois dans des proportions notables, le total des dépenses de l'exercice. Il en résulte que le budget primitif, celui qui est sérieusement étudié et voté parles Chambres, est presque un budget fictif.

Dans cette question des crédits supplémentaires, extraordinaires, et des virements, il y a en présence trois intérêts qu'il s'agit de concilier: l'intérêt purement financier, qui consiste à prévenir les entraînements de dépenses, à maintenir l'équilibre des budgets, à conserver un caractère sérieux aux budgets de prévision : l'intérêt administratif qui veut que des dépenses urgentes, mais imprévues, ne soient pas retardées ; enfin l'intérêt politique, qui demande que le régime parlementaire soit sincèrement pratiqué, que le contrôle des Chambres sur les dépenses soit effectif et que l'arbitraire des ministres ne puisse violer subrepticement les intentions des représentants du pays.

Examinons sommairement les vicissitudes de la législation à ce sujet. Sous la Restauration la législation du budget était encore embryonnaire, elle était à peine en voie de formation. On a vu que-

le budget était voté alors par ministères ou par grandes sections; t'ordonnance de répartition entre les différents chapitres était laite en cours d'exercice, la faculté de virement qui existait dans une large mesure rendait moins utiles et moins fréquents les crédits supplémentaires: cependant, de temps à autre des crédits de ce genre étaient demandés par le gouvernement. La loi du 25 mars 1817 décida que le ministre des finances ne pourrait autoriser des paiemonts en dehors du budget que dans des cas extraordinaires et urgents, et en vertu d'ordonnances royales qui seraient converties en lois h la plus prochaine session; mais dans la pratique celle prescription ne s'entendait que des crédits extraordinaires, c'est-à-dire des dépenses absolument nouvelles et non des crédits supplémentaires, c'est-à-dire des compléments de dépenses déjà votées. A partir de 1822, l'ordonnance de répartition, au lieu de se faire dans le courant de l'exercice, dut se faire un mois auparavant : néanmoins la faculté de virement fut maintenue. Les crédits supplémentaires ne laissaient pas que d'apparaître trop souvent. La môme ordonnance de 18:22 maintenait pour les crédits extrabudgétaires, c'est-à-dire les dépenses en dehors ou au delà des allocations, la prescription delà loi de 1817. Mais cette prescription était peu respectée; les ministres se faisaient parfois ouvrir par ordonnances des suppléments de crédit même pour des dépenses prévues, mais insuffisamment dotées, et ils se contentaient ensuite de réclamer des Chambres un bill d'indemnité. Cette ordonnance de 18:22 qui n'avait admis que les crédits extraordinaires, non les supplémentaires, était donc tournée dans la pratique.

En 1827 la commission des crédits supplémentaires dans son rapport proposa de généraliser un procédé du ministre des finances pour quelques-unes des dépenses de son département; ce procédé consistait à ne considérer, pour les dépenses dont l'évaluation était naturellement incertaine, que le service comme voté, la somme portée au budget n'étant qu'une simple hypothèse, susceptible de varier notablement en plus ou en moins. Le gouvernement demandait, de son côté, que l'on élevât chacun des crédits au maximum, ce qui eût rendu inutiles les crédits supplémentaires; le remède n'eût guère mieux valu que le mal; c'eût été singulièrement amoindrir l'influence du pouvoir législatif sur l'administration, et autoriser le gaspillage des deniers publics. L'ordonnance de 1827 trancha la question dans le sens du rapport delà commission: on distingua les crédits extraordinaires (pour dépenses nouvelles, non prévues) ouverts par ordonnance royale et régularisés à la plus prochaine session, et les crédits complémentaires ou accroissements de dépenses portées au budget;

ces crédits complémentaires devaient ôtré justifiés dans le compte définitif de chaque exercice et confirmés par la loi de règlement du budget (1).

Cette législation était infiniment trop lâche : d'un côté, la faculté de virement était dangereuse; de l'autre, les crédits supplémentaires n'étaient pas suffisamment surveillés. Mais la prudence des ministres des finances de la Restauration, leur esprit d'économie et d'ordre, firent que dans la pratique on ne se ressentit pas beaucoup de ces inconvénients législatifs.

En 4830 le vote du budget par chapitres fit disparaître La faculté de virement, les crédits supplémentaires devinrent, par conséquent, plus fréquents puisqu'on ne pouvait pourvoir à l'insuffisance des crédits d'un chapitre par un prélèvement sur le crédit exubérant d'un autre chapitre. En- outre le développement des travaux publics et des armements était une cause nouvelle d'entraînement.

Des réformes importantes furent effectuées en 1833.

Aux termes d'une loi de cette année les crédits supplémentaires comme les crédits extraordinaires durent être autorisés par ordonnances du roi, et convertis en lois à la plus prochaine session des Chambres ; l'avis du conseil des ministres, en l'absence des Chambres, était nécessaire pour les ouvrir ; ils devaient être contre-signés par le ministre ordonnateur et insérés au Bulletin des lois ; on les devait réunir en un seul projet de loi qui devait être soumis à la sanction des Chambres dans leur plus prochaine session et avant la présentation du budget: un chapitre spécial des comptes des ministres devait leur être consacré; enfin ces crédits supplémentaires ou extraordinaires devaient être votés par articles et non pas seulement par chapitres. Le gouvernement s'était en vain opposé à cette dernière prescription, craignant que ce ne fût un premier pas vers la spécialité budgétaire par articles, et non plus par chapitres.

La Chambre des pairs avait voté l'interdiction d'ouvrir désormais, par ordonnance, pendant la session des Chambres, aucun crédit hors des limites du budget ; mais le gouvernement réussit à faire repousser cet amendement par la Chambre des députés, sous le prétexte qu'il pourrait compromettre les plus grands intérêts nationaux, la gloire et jusqu'à la conservation du pays.

Ces précautions n'étaient pas suffisantes : les crédits supplémentaires continuèrent à se développer d'une manière inquiétante. Le

(1) On consultera utilement pour la ormation de notre législation budgétaire les aiticles de M. H. de Luçay parus dans le Journal des Economistes, livraisons de janvier et de mai 1862.

remède, suivant M. Duchâtel, était de fixer d'avance les chapitres qui seraient susceptibles d'être l'objet de ces crédits. Les paroles de M. Duchâtel h cet égard sont curieuses et rappellent une théorie déjà développée en 1827, et qui a souvent été invoquée depuis lors :

« Le budget, disait M. Duchâtel dans un rapport du 18 avril 1834 « fait au nom de la commission de la loi de finances de 1835, lebud- « get contient deux ordres de dispositions : des commandements et « des évaluations. Tantôt il autorise un service, et comme le prix de « ce service dépend des circonstances, en affectant à ce service une « certaine somme, il se borne à évaluer la dépense sans prétendre la « limiter : comme exemples de dépenses de cette catégorie, on peut « citer les frais de justice criminelle, les primes, les achats de vivres « et de fourrages, les inlércMs*de la dette flottante, les remises des « revenus des impôts, etc.; tantôt il limite d'une manière impérative « la dépense elle-môme, soit parce que cette dépense est fixe de sa k nature et ne peut pas augmenter sans que le service en soit modifié, « soit parce que l'état des finances ou L'intérêt public ne permettent « pas de dépasser la somme fixée par le crédit législatif: tels sont tous « les traitements fixes, les secours, les fonds pour dépenses secrètes, « les divers travaux publics, le matériel de l'artillerie, du génie et de « la marine.

« 11 est évident qne la faculté d'augmenter par ordonnance les « crédits des chapitres du budget ne doit s'appliquer qu'aux dépenses « de la première catégorie. Le législateur a voté le service ; par là « même il a autorisé toute la dépense que le service peut coûter. Le « crédit supplémentaire n'est en pareille circonstance que l'exécution « de la loi. Il n'en est pas de môme des allocations fixes ; pour toute « cette partie du budget les crédits supplémentaires ne peuvent pas « être autorisés. La loi, en effet, a prononcé et la loi doit être obéie. « En vain dira-t-on que la dépense qu'il s'agit de permettre par or- « donnance est utile; quand les Chambres, en connaissance de cause, « ont réglé un service, il ne doit pas être au pouvoir de l'administra- « tion de l'étendre de sa propre autorité. Si l'on admettait le principe « contraire, le budget cesserait d'être une loi. »

Cette distinction est fort ingénieuse. Il est évident que les troupes doivent être nourries et soumises au même régime alimentaire, alors même que le pain et la viande viendraient à hausser de prix depuis le vote du budget. Il y aurait des inconvénients à diminuer l'effectif présent sous les drapeaux simplement parce que les denrées ou les fourrages coûtent plus cher que la Chambre ne l'avait prévu lors du vote de la loi de finances.

Remarquons cependant que le nombre est très petit des chapitres pour lesquels des événements imprévus peuvent rendre absolument indispensable un accroissement immédiat de dotation. M. Duchâtel citait les primes à l'exportation : grâces au ciel, ces primes n'existent plus; il parlait encore des frais de justice criminelle, mais ces frais ont peu d'importance et il y a dans la criminalité une sorte de régularité. Nous ne voyons guère que les chapitres des vivres et des fourrages pour l'armée, de l'entretien des prisonniers, qui soient susceptibles, du moins en temps normal, d'exiger des suppléments notables de dépenses. Certes, une grande partie des crédits supplémentaires depuis trente ans ont une autre origine.

La théorie de M. Duchâtel prévalut. D'après une loi de 1834 la faculté d'ouvrir par ordonnance des crédits supplémentaires fut limitée à un petit nombre de services spécialement indiqués, les crédits extraordinaires ne purent avoir* lieu que pour des besoins absolument impossibles à prévoir loi s du budget. M. Roy fit des objections contre ces sages prescriptions. Il était impossible, selon lui, de parquer ainsi d'avance les augmentations imprévues de dépenses, il était imprudent de décider qu'elles pourraient se produire sur tel chapitre et non sur tel autre. C'est cependant cette règle qui a prévalu et qui existe encore.

Sous le règne de Louis-Philippe la législation budgétaire avait fait de grands progrès ; la suppression de la faculté de virement, la restriction à certains chapitres spécialement désignés des crédits supplémentaires, l'obligation d'après une loi de 1836 d'indiquer dans toute demande de crédit extrabudgétaire les ressources spéciales avec lesquelles il y serait fait face (1) : cet ensemble de prescriptions paraissait aussi raisonnable que possible. Dans la pratique, elles se montrèrent néanmoins inefficaces, tellement les règles les mieux combinées sont impuissantes à prévenir l'entraînement et la prodigalité.

Ce n'était pas au gouvernement seul qu'incombait la responsabilité des crédits supplémentaires ; l'esprit mesquin des Chambres y était aussi pour beaucoup ; elles croyaient faire preuve de contrôle et de sagesse en réduisant au-dessous du nécessaire beaucoup d'allocations, ce qui naturellement amenait des crédits supplémentaires. Quand nous parlons des Chambres, nous ferions mieux de dire la Chambre des députés; car les pouvoirs de la Chambre des pairs étaient singulièrement réduits en matière budgétaire : comme le constatait un de

(1) Cette obligation fut imposée afin de donner au ministre des finances plus de poids pour résister aux demandes de ses collègues trop empressés à réclamer des crédits nouveaux. En fait, cette disposition n'eut pas les bons effets qu'on en attendait; la plupart des projets de loi pour l'ouverture de crédits supplémentaires se contentant de cette mention banale qu'il serait pourvu à la dépense sur les ressources de l'exercice.

ses rapporteurs dans la séance du 30 juin 183G, le rôle delà Chambre des pairs se trouvait réduit à celui « d'une cour d'enregistrement, « dont le mandat réel se bornait à l'accomplissement d'une formalité « vaine et mensongère, le pouvoir à exprimer une opinion posthume « sur des actes consommés. » Suivant M. deLuçay qui cite un rapport à la Chambre des pairs en 1833 et les études de Casimir Périer sur les finances de la France, la moyenne des crédits supplémentaires aurait été de 49 millions par exercice, dans la période de 1815 à 1829, et de 81 millions, en tenant compte des crédits annulés en clôture, dans la période de 1830 à 1848 ; pendant les sept dernières années du règne de Louis-Philippe cette moyenne annuelle s'éleva même à 150 millions. Enfin, d'après le rapport de M. Cochery sur le budget de 1878, les crédits supplémentaires auraient dépassé, dans la période de 1840 à 1872, la somme de 8 milliards, soit 250 millions par année ; les guerres et les événements imprévus ne justifient qu'une partie de ces accroissements (1).

Il y avait une lutte d'adresse entre les ministres et les Chambres qui tournait généralement à l'avantage des premiers. Les ministres grossissaient les évaluations de dépenses des chapitres pour lesquels les crédits supplémentaires n'élaient pas admis, ils réduisaient, au contraire, les évaluations des autres, dont ils pouvaient augmenter en cours d'exercice la dotation. Les difficultés d'application étaient nombreuses.

On a fait remarquer que la distinction entre les crédits extraordinaires et les crédits supplémentaires, très juste en théorie, pourrait conduire à beaucoup de subtilités dans la pratique. On a vu que les crédits supplémentaires ne pouvaient être ouverts en l'absence des Chambres que pour les chapitres dont la nomenclature était jointe au budget : les crédits extraordinaires, au contraire, pouvaient l'être dans les cas extraordinaires et urgents, à la seule condition qu'ils ne fussent appliqués qu'à des services qui ne pouvaient être prévus et réglés par le budget. Cette condition d'être urgents et imprévus est en général susceptible d'appréciations très diverses auxquelles une règle fixe et uniforme n'est guère applicable. En outre tel crédit peut être considéré comme supplémentaire parce qu'il est destiné à un service réglé par le budget, et peut néanmoins être qualifié d'extraordinaire parce que l'insuffisance de l'allocation qu'il a reçue tient à une circonstance accidentelle et fortuite; il n'était donc pas impossible d'échapper à la restriction qui résultait de la nomenclature des services votés et susceptibles de suppléments de crédits. Cela prouve encore

(1) Nous donnons plus loin (page 104) des renseignements sur les crédits supplémentaires de 1873 à 1S91.

que dans ces questions de budgets on ne peut trouver de solution satisfaisante en dehors de la bonne foi des deux parties, c'est-à-dire du gouvernement et des Chambres.

Les dispositions de la seconde République confirment et précisent / la législation du règne de Louis-Philippe.

Le principe de la permanence du Corps législatif exigeait des modifications aux règles antérieures relativement aux crédits supplémentaires. D'après la loi du 15 mai 1850 aucune dépense ne put être ordonnée ou liquidée sans qu'un crédit préalable eût été ouvert par une 1 loi. Toute dépense non créditée ou portion de dépenses dépassant le crédit devait être laissée à la charge personnelle du ministre. Toutefois, pendant les prorogations de l'Assemblée, des crédits soit extraor- . dinaires, soit supplémentaires, pouvaient être ouverts par arrêté du président de la République, après délibération du conseil des ministres et avec le contre-seing du ministre des finances. Ces arrêtes devaient être insérés au Bulletin des lois et régularisés dans la forme suivante. S'il s'agissait de crédits extraordinaires, les arrêtés devaient être soumis, sous forme de projets de loi spéciaux, à l'approbation de l'Assemblée, dans les dix jours qui suivaient l'expiration de la prorogation ; s'il s'agissait de crédits supplémentaires, les crédits ouverts par arrêtés devaient être soumis à l'approbation législative dans un seul projet de loi, présenté au mois de décembre au plus tard, avec indication précise des voies et moyens. Ne pouvaient donner ouverture à ces crédits, en cas d'insuffisance d'allocations dûment justifiée, que les services dénommés par la loi de 1834 (1) services votés et dont la nomenclature est jointe chaque année au budget des dépenses. La même loi de 1850 déterminait les circonstances dans lesquelles pouvaient avoir lieu les demandes de crédits extraordinaires : elles ne devaient s'appliquer qu'à des dépenses urgentes et n'ayant pas été prévues ni réglées dans le budget de l'exercice, et elles devaient faire l'objet de lois présentées par le ministre des finances avec indication des voies et moyens.

Qui ne croirait qu'avec ces précautions on arrivât à arrêter ce fléau des crédits extrabudgétaires ? mais les mœurs sont toujours plus fortes que les lois : les fâcheuses habitudes administratives prévalent sur les règlements : pour prévenir la prodigalité, tous les organismes constitutionnels sont insuffisants quand le pouvoir exécutif et les Chambres n'ont pas le dessein arrêté de résister à toutes les fantaisies, et quand ce ferme propos n'est pas en outre fortifié par la tradition. Pour l'exercice 1850, dès le mois de février, les crédits supplémen-

(1) Voir plus haut, pages <Jj et 06.

taires montaient déjà à 53 millions de francs. Il n'en fut guère au- ■ trement en 1851 . j

Il était écrit que la législation sur les crédits extrabudgétaires serait sans cesse remaniée sans qu'elle pût jamais atteindre à un degré suffisant d'efficacité pratique. Juste un an après la loi du 15 mai 1850, le 16 mai 1831 , furent votées à ce sujet de nouvelles dispositions, plus impératives et plus restrictives en principe que les précédentes, aussi vaines en fait. L'article 1er de cette loi supprimait les crédits complémentaires, « véritable déviation des principes de la comptabilité » ; il décidait qu'on ne pourrait plus déroger aux prévisions normales du ! budget des dépenses que par des lois portant ouverture de crédits supplémentaires ou extraordinaires. Tout projet de loi portant demande de crédits de cette nature, imputables sur un ou plusieurs exercices, dut être contre-signé par le ministre compétent et par le ministre des finances. Le projet dut comprendre l'ensemble de la dépense, soit qu'elle s'appliquât à un ou plusieurs ministères, soit qu'elle portât sur un ou plusieurs exercices. Il dut contenir l'indication des voies et moyens affectés au payement. S'il ne pouvait y être pourvu sur les ressources de l'exercice, le projet mentionnait que le crédit était mis au compte de la dette flottante. Le ministre des finances devait réunir en un seul projet de loi toutes les demandes de crédits supplémentaires ou extraordinaires, dont le besoin s'était fait sentir dans les divers services pendant l'intervalle d'un mois au moins. La présentation en était faite comme annexe du budget. Il n'était procédé par projets de loi spéciaux que dans les cas d'urgence. Ces dispositions étaient fort raisonnables, surtout les dernières : elles étaient parfaitement justifiées par l'exposé des motifs : « L'éparpillement des « nombreuses demandes decrédits, était-il dit dans ce document, qui « se renouvellent dans tout le cours d'un exercice, a pour résultat « d'amoindrir l'attention qu'il conviendrait d'y apporter. Si ces « demandes, au contraire, sont à des intervalles assez éloignés réu- « nies en un seul projet de loi, elles se produiront, en quelque « sorte, sous la forme d'un supplément de budget, dont le gouverne nement et l'assemblée apprécieront plus sûrement les consé- « quences. » Ce remède était encore bien anodin : les assemblées comme le public ne retiennent que les chiffres du budget primitif, elles ne sont que médiocrement frappées de ces crédits extrabudgétaires qui se présentent presque subrepticement, quelquefois avant, le plus souvent pendant l'exercice, quelquefois même après le 31 décembre de l'exercice auquel ils s'appliquent (1). L'expérience a

(1) M. Léon Say, dans une allocution faito à la commission du budget de 1877, disait au mois d'octobre 1876 qu'une partie de l'excédent des recettes de 1876 pour-

démontré combien toutes les règles, si ingénieusement imaginées pour arrêter les crédits supplémentaires, étaient faussées ou éludées dans la pratique.

Par suite de ce développement des crédits supplémentaires, un certain nombre d'esprits en étaient arrivés avant l'Empire à regarder comme préjudiciable la stricte spécialité delà dotation allouée à chaque chapitre du budget, et désiraient le retour de la faculté de virement. M. de Luçay dans ses intéressantes études budgétaires, publiées par le Journal des Economistes en 1862, donne la preuve que ces regrets étaient fréquents.

Le rapport sur le sénatus-consulte de 1861 pouvait dire en exprimant une opinion à peu près générale, quoique fausse, que « les cré- « dits supplémentaires tant critiqués sous la monarchie de Juillet « n'étaient pourtant que le correctif indispensable de la spécialité « (des chapitres) poussée à l'excès : ils étaient devenus une sorte de « droit commun très commode dont les ministres usaient avec d'autant plus « de hardiesse, disait M. Dupin, qu'on avait cessé de considérer cette « manœuvre comme un abus. » La suppression du système de la spécialité budgétaire est-elle propre à prévenir l'abus des crédits supplémentaires ? Le régime impérial va nous l'apprendre.

Sous le second Empire, le vote du budget n'eut plus lieu que par ministères : la répartition entre les chapitres se faisait par décret : ce décret était généralement conforme à la nomenclature des chapitres présentée au Corps législatif; postérieurement à ce décret de répartition générale, les virements d'un chapitre à l'autre étaient possibles, moyennant qu'ils fussent autorisés par décrets rendus en conseil d'État. On se flattait d'enfermer ainsi le budget dans des bornes infranchissables et d'éviter le retour des crédits supplémentaires : un rapport de M. Bineau, ministre des finances en 1853, était très explicite à ce sujet. 11 n'en fut rien. Le gouvernement pouvait toujours ouvrir des crédits extrabudgétaires dans l'intervalle des sessions. Les décrets sur les crédits extraordinaires devaient être soumis au Corps législatif dans les deux premiers mois de la session qui suivait l'ouverture des crédits ; ceux sur les crédits supplémentaires devaient être présentés à la Chambre dans les deux premiers mois de la session qui suivait la clôture de l'exercice. Des décrets de 1856 appliquèrent au régime existant, en leur faisant subir certaines modifications, les lois de 1817 et de 1850.

rait être absorbée par des crédits supplémentaires qui seraient ouverts pour cet exercice pondant l'année 1877. En 1876, on avait ouvert des crédits supplémentaires pour l'année 1875. Si nous considérons le budget de l'année 1875, il est susceptible de crédits supplémentaires votés soit à la fin de 1874, soit dans le courant de 1875, soit môme dans les premiers mois de 1876.

DE L'EXÉCUTION DU BUDGET. JOl

Ce système était insuffisant. De 1832 à 1861 les sommes dépensées en vertu de crédits extrabudgétaires s'élevèrent, déduction faite des annulations de crédits par lesquelles on avait promis de les compenser, à deux milliards huit cent cinquante et un millions, soit trois cent seize millions par an. Il est vrai que les guerres furent la principale cause de cet écart entre les prévisions et les faits ; mais, même en temps de paix, ces crédits extrabudgétaires étaient fréquents et considérables. D'après le fameux rapport que fît M. Fould en 1861, les crédits supplémentaires ou extraordinaires avaient été de 83 millions pour l'année 1859, de 115 en 1860, de 200 en 1801.

Pour remédier à cette situation, M. Fould présentait tout un plan de réformes budgétaires. Il maintenait le système de virements et comptait môme sur l'usage prudent qu'on en ferait pour éviter le débordement des crédits supplémentaires. Le sénatus-consulte du 31 décembre 1861 porte que le budget serait à l'avenir présenté au Corps législatif avec ses divisions en sections, chapitres et articles, que le budget de chaque ministère serait voté par sections, conformément à une nomenclature annexée au sénatus-consulte, que la répartition par chapitres des crédits accordés pour chaque section serait réglée par décret impérial rendu en conseil d'Étal ; que des décrets spéciaux rendus dans la même forme pourraient autoriser des virements d'un chapitre à un autre dans le budget de chaque département ministériel ; qu'il ne pourrait être accorde de crédits supplémentaires ou de crédits extraordinaires qu'en vertu d'une loi. C'était à peu près le retour à la législation de la Restauration, moins l'inflexible rigueur des ministres des finances d'avant 1830. La réforme n'eut pas les Jjons effets qu'on en attendait: la faculté de virement eut pour conséquence naturelle l'accroissement delà dotation de laplupart des chapitres, et les crédits supplémentaires ne disparurent pas complètement.

Depuis 1870 on a fait plusieurs lois relatives aux crédits supplémentaires et extraordinaires, celles du 16 septembre 1871, de février 1878 et de décembre 1879, La première replaçait la France à peu près sous la législation du régime de Louis-Philippe et de la révolution de 1848. La seconde introduisit quelques modifications destinées à restreindre la faculté laissée au pouvoir exécutif. Cette seconde loi fut votée à la suite d'un incident qui s'était produit après le coup d'autorité du 16 mai et la dissolution de la Chambre des députés. Pendant la période de dissolution, se fondant sur les articles 31 et 32 de la loi du 16 septembre 1871, le gouvernement avait ouvert par décret, sur la proposition de tous les ministres, un crédit extraordinaire au budget de 1877 ; ce décret était contre-signé par le ministre îles finances d'alors, et il avait été rendu en conseil d'Etat ; une dispo-

sition spéciale portait que ledit décret serait soumis à la sanction des pouvoirs législatifs dans la première quinzaine de la prochaine réunion des Chambres. Toutes ces formalités étaient régulières : on allégua néanmoins, non sans raison, que le décret lui-même n'était pas strictement conforme à la lettre de la loi. La loi de 1871 n'autorisait l'ouverture de crédits extraordinaires ou supplémentaires, dans les formes ci-dessus indiquées, que pendant la prorogation de l'Assemblée nationale. Or, le décret dont il s'agissait avait été rendu pendant la période de dissolution et non de prorogation. On soutint qu'il n'y avait aucune analogie entre la prorogation et la dissolution, et que rien dans les lois n'autorisait le gouvernement à ouvrir des ci édits supplémentaires et extraordinaires pendant la dissolution des Chambres ; on disait que l'interdiction même de cette faculté serait pour le gouvernement un motif de ne pas prolonger outre mesure la période anormale qui suit une dissolution et qui précède les élections nouvelles. Très juste en soi, cet argument se trouvait cependant en présence d'un texte qui pouvait prêter à contestation. Aussi fit-on en février 1878 une loi plus précise sur les crédits supplémentaires et extraordinaires : en voici les dispositions :

« Il ne peut être accordé de crédits supplémentaires et extraordinaires qu'en vertu d'une loi. Les crédits supplémentaires sont ceux qui doivent pourvoir à l'insuffisance, dûment justifiée, d'un service porté au budget, et qui ont pour objet l'exécution d'un service déjà voté, sans modification dans la nature de ce service. Les crédits extraordinaires sont ceux qui sont commandés par des circonstances urgentes et imprévues et qui ont pour objet ou la création d'un service nouveau, ou l'extension d'un service inscrit dans la loi de finances, au delà des bornes déterminées par cette loi. Tout crédit extraordinaire forme un chapitre particulier du budget de l'exercice pour lequel il a été ouvert, à moins, en ce qui concerne les départements de la guerre et de la marine, que le service ne se rattache d'une manière indivisible à un chapitre déjà existant. Dans le cas de prorogation des Chambres, tel qu'il est défini dans le 1er paragraphe de l'article 2 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, des crédits supplémentaires et extraordinaires pourront être ouverts provisoirement par des décrets rendus en conseil d'État, après avoir été délibérés et approuvés en conseil des ministres. Ces décrets devront être soumis à la sanction des Chambres dans la première quinzaine de leur prochaine réunion. La faculté accordée par l'article précédent devra être inscrite chaque année dans la loi de finances. Pourront seuls donner lieu à ouverture de crédits supplémentaires les services votés, dont la nomenclature sera annexée chaque année à la

même loi. Les crédits extraordinaires qui ont pour objet la création d'un service nouveau ne pourront être ouverts par décrets. » D'après la loi de décembre 1879 les décrets rendus en conseil d'État « indiqueront les voies et moyens qui seront affectés aux crédits demandés. »

Les modifications consistent dans l'interdiction absolue d'ouvrir par décret des crédits extraordinaires en quelque cas que ce soit, et dans l'interdiction d'ouvrir des crédits supplémentaires en cas de dissolution. On dit que pour les crédits extraordinaires, c'est-à-dire pour les dépenses nouvelles, on peut toujours attendre, ce qui n'est pas complètement exact. Pour les crédits supplémentaires, l'interdiction d'en ouvrir en cas de dissolution est d'ordre politique.

Puissent ces règles être plus efficaces que les règles antérieures! mais il ne faut pas oublier que les Chambres sont tout aussi responsables que le gouvernement de l'affluence de ces crédits.

Si l'on veut voir ce que deviennent les budgets primitifs par le vote de tous ces crédits extraordinaires ou supplémentaires, il faut ouvrir le compte général de l'administration des finances pour 4869, pages 518 et 519 ; voici la situation édifiante qu'on y relève année par année :

Budgets des dépenses de la France pe?idarit la période de 18i0 à 18G9.