DES CLAUSES SECRÈTES DANS LES TRAITÉS D'EXTRADITION

Lesartides secrets admis en matière d*eztradition.— Cas où ils sont licites. — Ds doivent être proscrits sMls autorisent des extraditions parUcollères. — Les réfutés ont un droit acquis dans les lois générales.— Disposition arbitraire de l'article premier du projet de loi français. — Le système législatif prévient tout abus.

Souvent en droit privé la convention principale est accompagnée de conventions accessoires dans la forme de conventions indépendantes. La môme faculté existe en droit public pour les parties contractantes. Il y a donc lieu en matière d'extradition de rapprocher les actes divers intervenus entre deux puissances pour établir les conditions légales auxquelles elles ont entendu soumettre la validité de cette mesure.

Le droit privé et le droit public admettent également des conventions secrètes. Dans le premier cas on les désigne sous le nom de contre-lettres ; dans les traités internationaux elles prennent plus particulièrement le nom d'articles secrets.

De semblables clauses sont-elles admissibles en matière d'extradition ? C'est là une des plus graves questions que soulève Fétude de cette institution. Elle se rattache à la théorie des droits qui peuvent résulter pour les sujets des

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traités consentis par le gouvernement de leur pays. Sans entrer ici dans la controverse à laquelle elle a donné lieu dans la doctrine et dans la jurisprudence et qui sera exposée dans le chapitre relatif aux effets de Textradition par rapport à l'individu livré, bornons-nous à poser les règles qui nous paraissent devoir être suivies.

En principe, l'extradition intéressant les sujets des deux puissances contractantes, il importe que celles-ci proscrivent autant que possible des traités les clauses secrètes qui feraient dépendre leur application des fluctuations auxquelles sont exposées les relations politiques des deux nations. L'expérience a démontré qu'il serait imprudent de vouloir emprisonner le droit d'extradition dans une réglementation définitive. Les systèmes divers qui caractérisent les conventions conclues depuis un siècle et demi, bien qu'ils témoignent d'une certaine répugnance à rompre avec des traditions empreintes de l'orgueil national et de l'antagonisme des peuples, accusent un réel progrès dans la marche du droit de répression. Or, les réformes accomplies par le congrès international dont nous sollicitons la réunion, si importantes que flous puissions les obtenir, trouveront leurs limites naturelles dans la conformité où elles doivent être avec l'état actuel de notre civilisation ; ces réformes seront provisoires ; le dogme de la solidarité sociale en s'afOrmant dans toutes les institutions qui ont pour résultat tout à la fois d'étendre les relations internationales et de les rendre plus étroites, suivra son développement mystérieux, car le progrès ne peut être dans les coups de force qui divisent l'humanité, mais dans la concorde et l'assistance réciproque qui préparent l'indépendance des peuples dans l'unité de la civilisation. L'initiative des uns ne saurait être entravée par la défiance ou l'esprit de routine des autres. Il faut en conséquence que chaque nation, même quand elle sera entrée dans un concert favorable à l'émancipation du droit d'extradition, puisse frayer à d'autres la voie vers l'idéal de justice qu'il ne faut jamais désespérer d'atteindre. Toutefois les souve-

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rains, après avoir expérimenté telle réglementation à laquelle ilsauraient consenti, peuvent désirers'y soustraire s'ils la croient contraire à leur intérêt. Leurs droits ne sauraient donc être diminués. Il peut arriver qu'après une rupture avec des États limitrophes, ils poussent la rigueur jusqu'à suspendre les effets d'un traitéd'extraditionetà sacrifier le droit de répression àleurs rancunes, ou qu'après une guerre heureuse les vaincus subissent un traité de paix dont quelque stipulation placera sous le coup de l'extradition certaines personnes et certains crimes. Pour que l'indépendance des États resteentière,ii faut donc considérer comme licites les articles secrets par lesquels ils auraient subordonné l'existence des traités à des incidents diplomatiques ou politiques tels que la conclusion d'une alliance, la paix ou la guerre, ou à des conflits prenant leur source dans les errements mêmes suivis à l'occasion de l'exercice du droit d'extradition.

Mais la portée des stipulations secrètes doit être exactement limitée au droit qu'ont les souverains, dans telle situation déterminée, de suspendre d'une manière absolue les conventions générales ou d'y déroger soit pour en rayer ou pour y comprendre certaines catégories de personnes ou de délits, soit de modifier pour l'avenir seulement le mode d'exercice de l'extradition. Elles ne sauraient avoir pour effet de leur permettre, sans qu'il intervienne une loi nouvelle, de soumettre à cette mesure des catégories de délits ou de personnes qui n'en étaient point passibles d'après le traité apparent, ou d*y soustraire celles qui y étaient indiquéescomme telles ou enfin de déroger, pour tel cas d'extradition spécifié au traité, aux garanties dont la reddition du coupable devait être entourée d'après les stipulations promulguées par celui-ci. Nous établirons, en effet, malgré l'autorité des arrêts de la cour de cassation, que les délinquants en se réfugiant dans un pays sur la foi d'une législation qui leur promettait une protection publiquement affirmée, ont un droit acquis et que la théorie contraire tend à fausser le droit des gens, à y introduire

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des éléments de mensonge et des pièges indignes de la civilisation.

Notre opinion est d'autant plus sûre et plus conforme à Téquitc ainsi qu'au droit naturel que Texlradilion n'est plus limitée aux grands crimes, mais qu'elle s'étend à de nombreuses catégories de délits. Cela étant, il ne répugne nullement à la raison que les États se promettent réciproquement de donner asile à leurs sujets pour des faits qui ne compromettent pas sérieusement l'ordre public et pour lesquels l'expatriation pendant la période nécessaire à l'accomplissement de la prescription leur paraît être un châtiment aussi rigoureux que celui résultant de la peine légale. Comment dès lors pourraient-ils violer cet arrangement ? Or si l'État requis ne peut appliquer l'extradition à un réfugié déterminé, par dérogation aux conventions générales, comment pourrait-il le faire en vertu d'un article secret par lequel l'État requérant lui aurait concédé un droit semblable ? Une pareille stipulation serait un attentat au droit des réfugiés et une véritable violation du droit d'asile. Qu'on abolisse ouvertement ce droit, qu'on disperse jusqu'à ses plus infimes débris, si Ton veut ; mais que la loi qui se bornera à resserrer ses limites assure le respect qui leur est dû, car elle-mùme perdrait tout prestige aux yeux des gouvernés, si elle fournissait aux gouvernants les moyens d'y porter une atteinte quelconque.

Ce principe nous paraît avoir été méconnu dans le projet de loi présenté au Sénat français. On lit dans l'exposé des motifs de l'article 1®' : « Le premier article reconnaît le droit au gouvernement de consentir une extradition en dehors des termes du traité. Cet usage depuis longtemps pratiqué en France a soulevé de récentes critiques. Il mérite d'être examiné et ne peut manquer d'être approuvé.

» Si l'extradition est légitime en elle-même, si son application est féconde en heureux résultats, si cette mesure n'est qu'une forme du droit de punir qui appartient à tout Etat, comment refuser aux gouvernants de négocier entre

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eux, au lendemaûn d*un traité, une convention additionnelle se référant à tel ou tel délit ?

» Le traité signé entre les représentants des deui nations ne peut les dépouiller du droit toujours ouvert d'accorder, à charge de réciprocité, la remise des malfaiteurs rentrant dans une catégorie qui n'avait point été prévue.

w Mais, dit-on, le pays de refuge a contracté certaines obligations envers le fugitif. Sî ce dernier a mis sa confiance en la terre d'asile, le gouvernement doit en retour le protéger contre l'arbitraire, il ne peut lui tendre un piège en modifiant à Timproviste les termes du traité ; il doit enfin le couvrir contre la responsabilité de délits de peu d'importance. Or l'extradition en s'élendant par des conventions secrètes que rien ne permet de prévoir, qui seront peut-être arrachées à la faiblesse des gouvernements par des influences ennemies, menacera la sécurité du réfugié. Si elle s'applique à des faits d'un ordre infime, elle court risque de servir d'instrument à une indigne persécution.

» Le projet n'admet ni ces appréciations, ni la théorie sur laquelle elles reposent. Le pays de refuge n'a pas contracté d'obligation spéciale envers celui que la crainte de la répression a conduit loin du sol natal. Il lui doit de ne point changer tout d'un coup et comme par une sorte de piège, la législation à laquelle le fugitif a demandé protection. Ce sera l'effet de la loi que nous présentons d'assurer la fixité des droits. L'énumération qui est contenue dans le projet renferme toutes les infractions que l'extradition pourra atteindre. Le gouvernement français ne pourra conclure de convention d'extradition permanente ou spéciale, générale ou individuelle que dans la limite des catégories édictées. »

La commission du Sénat a adopté ces motifs sans modif)ca« lion. « On pourrait objecter, a dit le rapporteur, que toute dérogation aux conventions diplomatiques semble supposer le concours du parlement, surtout lorsque cette dérogation portera sur des conventions générales ratifiées par

le pouvoir législatif comme Font été toutes les conventions générales d'extradition postérieurement à la chute du second empire. Cette objection a été prévue et rejetée. La liberté d'action du pouvoir exécutif ne sera pas illimitée ; elle sera bornée par la loi en discussion, si elle est votée. Les catégories d'infractions qui permettent d'extrader sont rigoureusement déterminées et en dehors d'elles aucune extradition ne sera possible. Telle est la garantie législative contre tout abus et cette garantie est bien suffisante. » Le rédacteur du projet se figure avoir fait assez pour les réfugiés en leur assurant la fixité des formes dans lesquelles l'extradition sera demandée et obtenue : il permet au gouvernement de conclure une convention spéciale et individuelle pour un délit qui n était pas mentionné dans les traités^ à la seule condition quil rentre dans les limites des catégories édictées par la loi générale. Or ces catégories sont déterminées par l'article 2. Le § 2 permet de demander ou d'accorder l'extradition pour tout délit puni de peines correctionnelles dont le minimum est de deux ans d'emprisonnement et au-dessus. Ainsi il suffira qu'un délit qui ne figurait point dans les traités soit puni de semblable peine pour qu'il soit permis au pouvoir exécutif de demander l'extradition d'un individu qu'il voudra plus spécialement atteindre. On appelle cela une garantie ! Suivant nous, on ouvre la porte toute grande à l'arbitraire carie gouvernement pourra faire extrader ses, ennemis et laisser les autres jouir du droit d'asile. Les droits de la justice sociale eussent été suffisamment garantis en restreignant le pouvoir du gouvernement à une modification générale s'appliquant indistinctement à tout citoyen pour atteindre les délits commis depuis la promulgation de la loi ^ Mais en droit pénal toutes les mesures individuelles sont particulièrement odieuses et permettent de suspecter l'impartialité des gouvernants. Dans ce système le gouvernement français pourra stipuler des clauses secrètes qui devraient être rigoureusement proscrites. 1. V. liv. III, chap. VI, De la Rétroactivité.

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Si l'on adopte le régime purement législatif que nous proposons, un semblable danger ne pourra jamais exister, puisque la loi ne pourra être modifiée que par une loi. Ce ne sera pas un de ses moindres bienfaits. Qu'on ne nous accuse pas de pessimisme pour persister dans nos appréhensions malgré les efforts faits par les auteurs du projet ponr les dissiper. Jusqu'ici on a vu Texlradilion demandée seulement pour les infractions les plus graves, mais actuellement on y a recours pour les délits et la [mesure peut devenir très commune. Les gouvernements pourront donc user de l'extradition comme ils usent du droit de poursuite en matière de délits de presse. De même que le même fait commis par plusieurs journaux n'est considéré comme punissable que de la part de certaines feuilles dont il n'y a nul intérêt à ménager l'hostilité, de même on pourra considérer comme seuls passibles d'extradition ceux-là parmi les délinquants dont la couleur politique déplaira à un ministre, à un député ou à un personnage assez influent pour obtenir une demande de cette nature du bon plaisir du pouvoir exécutif. Ce sera un moyen indirect de ressusciter les lettres de cachet. Il suffit que l'abus soit possible pour que les appréhensions soient légitimes. Or l'abus est ici tout indiqué. Aveugle ou imprudent qui ne le verrait ou ne le pressentirait pas !