ANNEXE N

Projet d'un Mémorandum Approuvé par le Secrétaire d'État, M. Knox, Propotant FÉtàbîUtement de la Cour de Juttice Arbitrale Recommandée par la Deuxième Conférence de la Paix à La Haye, en i9Û7.

La Première Conférence de la Paix à I^ Haye qui avait été d'abord convoquée pour étudier les moyens possibles de réduire les armements et d'alléger le fardeau que rexistence et l'accroissement de ces armements font peser sur les peuples des difTérents États, adopta, parmi d'autres accords internationaux importants, la Convention pour le règlement pacifique des conflits internationaux "dans le but d'éviter autant que possible le recours à la force dans les relations entre États." La Convention régla les bons ofiQces et la médiation; créa le système des commissions internationales d'enquête qui porta ses fruits dans le règlement pacifique de l'incident du Dogger Bank, entre la Grande-Bretagne et la Russie; reconnut que l'arbitrage, en matière de questions juridiques, et spécialement d'interprétation ou d'application des traités internationaux, est "la manière la plus parfaite, et en même temps la plus équitable, de régler les différends que la diplomatie n'a pu aplanir"; créa la liste des arbitres grâce à laquelle il serait possible de former un tribunal temporaire pour l'examen et le règlement d'un différend international, et rédigea un projet de code de procédure arbitrale. La Deuxième Conférence de la Paix qui se réunit à La Haye en 1907, revisa et améliora, k la lumière des données de l'expérience, les dispositions de cette importante Convention qui, cependant, demeure dans sa conception, aussi bien que dans ses dispositions fondamen-

taies, l'apport essentiel de la Première Conférence. Pour les besoins du présent mémorandum, il suffira de considérer la Cour dite "Cour permanente d'arbitrage" telle qu'elle a été créée et organisée dans différents articles de la Convention ori^ale de 1899, et dans la forme revisée qu'elle a prise en 1907. L'expérience acquise en matière d'arbitrage international, depuis son introduction dans la pratique moderne des nations, par le traité Jay de 1794 entre la Grande-Bretagne et les États-Unis, le recours de plus en plus fréquent à cette institution, notamment dans le rè^ement de la question de VAlabama entre la Grande-Bretagne et les Ëtats-Unis par la sentence de Genève de 1872, et la certitude que ces recours continueront dans l'avenir, ont rendu éminemment utile et à propos, de faciliter le recours à l'ariiitrage par la création d'un organisme approprié et par la systématisation des procédures devant les tribunaux arbitraux.

Dans ce double dessein, les Puissances signataires, pour citer l'article 20 de la Convention, "s'engagent à organiser une Cour permanente d'arbitrage, accessible en tout temps, et fonctionnant, sauf stipulation contraire des Parties, conformément aux règles de procédure insérées dans la présente Convention." Dans le but d'organiser la Cour permanente visée dans cet article, chacune des Puissances signataires fut invitée à désigner et désigna effectivement "quatre personnes au moins, d'une compétence recoimue dans les questions de droit international, jouissant de la plus baute considération morale, et disposées à accepter le rôle d'arbitre." Les personnes ainsi choisies constituèrent la liste, ou tableau de la "Cour permanente" et furent nommées pour ime période de six ans qui pouvait être renouvelée. Sur cette liste d'arbitares, les nations en conflit, désireuses de se prévaloir des dispositions de la Convention, peuvent constituer un tribunal temporaire pour le jugement de l'affaire, en choisissant le nombre voulu de juges, et, à défaut d'accord, "chaque partie nomme deux arbitres et

ceux-ci choisissent ensemble un surarbitre." Cette méthode, qui aurait pu aboutir à composer le tribunal temporaire de quatre personnes intéressées fut améliorée par la Deuxième Conférence comme il suit:

Chaque Partie nomme deux arbitres, dont un seulement peut être son national, ou choisi parmi ceux qui ont été désignés par Elles comme Membres de la Cour Permanente. Ces arbitres choisissent ensemble un surarbitre.

D'après la procédure revisée, il ne peut donc y avoir que deux personnes directement intéressées dans la sentence du Tribunal. Dans ces conditions, il est évident, comme on l'a dit à la Deuxième Conférence de la Paix, que "la Cour permanente n'est pas permanente, parce qu'elle n'est pas composée déjuges permanents; elle n'est pas accessible, puisqu'elle a besoin d'être constituée pour chaque cas particulier; enfin ce n'est pas une Cour, puisqu'elle n'est pas composée de juges."

11 est inutile de signaler à ceux qui ont participé à la création et à la mise en œuvre d'un tribunal temporaire qu'il est difficile de le constituer et qu'il faut pour cela beaucoup de temps; que les dépenses nécessitées par cette opération, et qui retombent sur les plaideurs sont excessives; et que ses sentences ne sont pas entièrement insoupçonnables et présentent parfois une légère teinte de transaction diplomatique. Les délais nécessités par sa composition sont à eux seuls un obstacle à l'arbitrage, car les nations sont évidemment moins portées à soumettre une affaire à l'arbitrage, même lorsque la liste, sur laquelle elles peuvent choisir les membres du tribunal temporaire, leur est connue, qu'elles ne le seraient si "une Cour permanente d'arbitrage accessible en tout temps," existait en réalité, à laquelle l'affaire pourrait être automatiquement renvoyée sur la requête de l'une ou de l'autre des parties, avant que les États aient pris position et donné, par leur conduite.

à la controverse un caractère politique, alors que, par sa nature, elle était esseutieUement juridique. Pour ces raisons, et pour d'autres que l'on pourrait aisément retracer, les États- Unis donnèrent pour instructions à leurs délégués à la Deuxième Conférence de la Paix, de proposer la création "d'un tribunal permanent composé de juges . . . qui consacreraient tout leur temps a Tezamen et au jugement des affaires internationales, selon des méthodes judiciaires, et avec le sentiment de leur responsabilité juridique." Les juges du tribunal projeté "seraient choisis de façon à ce que les différents pays, les différents systèmes de droit et de procédure et les principaux langages fussent équitablement représentés.**

Le premier article de la Convention relative à la Cour d'arbitrage est la conséquence directe de ces instructions car, selon cet article, "les Puissances contractantes conviennent d'instituer sans modifier le statut de la Cour permanente d'arbitrage, une Cour de justice ari)itrale d'accès libre et facile, composée de juges représentant les divers systèmes judiciaires du monde, et propres à assurer la continuité de la jurisprudence arbitrale.** Les efforts de la Délégation américaine pour constituer une Cour vraiment permanente, composée de juges de carrière, furent secondés par la compétence des Délégations d'Allemagne et de Grande-Bretagne qui s'associèrent à la proposition, et par la Délégation française qui, bien qu'elle ne s'y associât point au sens tedinique, se comporta en alliée convaincue et précieuse.

On remarquera que la Cour projetée ne devait point prendre la place de la Cour dite "Cour permanente d'arbitrage," laquelle devait demeurer intacte et sans modifications. Il fut spécifié, dans les termes les plus clairs, par le distingué premier délégué de France, M. Léon Bourgeois, en réponse à l'objection que la Cour projetée se substituerait à l'institution existante, qu'il y a deux sortes de différends qui peuvent être soumis à l'arbitrage, à savoir: ceux dans lesquels se rencontre

un élément politique, et ceux qui sont d'une nature purement juridique. Pour les premiers, un tribunal temporaire, avec des ati>itre8 choisis par les parties, pourrait être préférable, tandis que pour ceux de la seconde catégorie, une Cour permanente composée de juges rendrait plus de services. Le raisonnement de M. Bourgeois est si important et si concluant, et si approprié à la question en litige, que son langage sur ce point doit être cité.

r Si, dit-il, il n'y a pas à présent de juges b La Haye, c'est

parce que la Conférence de 1899 prenant en considération tout le domaine ouvert à rari>itrage, a entendu laisser aux parties le soin de choisir leurs juges, choix qui est essentiel dans toutes les affaires d'une particulière gravité. Nous ne voudrions pas voir la Cour créée en 1899 perdre l'essence de son caractère ari>itral, et nous entendons réserver cette liberté dans le choix des juges dans tous les cas où aucune autre règle n'est prévue.

Dans les controverses .de nature politique, spécialement, nous pensons que ce sera là toujours la vraie règle de l'arbitrage, et qu'aucune nation, grande ou petite, ne consentira k aller devant une Cour d'ari>itrage à moins qu'elle n'ait pris une part active à la nomination des membres qui la composent

Mais, en est-il de même dans les questions d'une nature purement juridique? Le même malaise et la même méfiance apparaissent-ils ici? Et chacun ne sent-il pas qu'une Cour véritable, réellement composée de juristes, peut être considérée comme l'organe le plus compétent pour décider des différends, de cette sorte et pour rendre des décisions sur de pures questions de droit? '

Dans notre opinion, donc, c'est tantôt le vieux système de 1899 et tantôt le nouveau système d'une Cour véritablement permanente qu'on doit préférer, selon la nature de l'affaire. En tout cas, ïl n'existe aucune intention que ce soit de rendre le nouveau système obligatoire. Le choix entre le tribunal de 1899 et la Cour de 1907 sera libre et c'est l'expérience qui montrera les avantages ou les désavantages des deux systèmes.

UNE COmt DE JUSTICE INTERNATIONALE 13

Od peut dire, sans crainte d'être contredit, que le principe de la permanence et du libre accès pour certaines affaires soumises & la décision judiciaire, en matière de différends internationaux, fut théoriquement admis par une grande majorité des Délégations à la Deuxième Conférence de la Paix. Les difficultés commencèrent lorsqu'on proposa de composer la Cour d'un nombre limité de juges. Si l'on s'était mis d'accord pour choisir un nombre relativement petit de juges, parmi les jurisconsultes spécialistes du droit international de la plus grande réputation, sans acception de nationalité, la Conférence eût pu, sans aucim doute, sinon sans difficulté et sans un grand embarras, procéder à ce choix. Mais ce principe ne fut pas accepté.

Si la proposition de MM. Bourgeois et Choate eût trouvé faveur, proposition selon laquelle, après la détermination du nombre des juges qui formeraient la Cour, chaque nation aurait proposé le nom d'un juge et selon laquelle, sur la liste ainsi formée, chaque nation aurait voté pour le nombre de juges que la Cour devait contenir, étant dédarés élus ceux qtd auraient reçu le plus grand nombre de suffrages, la Cour aurait été constituée. Cette méthode, cependant, ne donnait point satisfaction ni aux grandes ni aux petites nations; apparemment parce que les plus grandes nations craignaient de ne point réunir une majorité, et que les plus petites redoutaient que l'élection ne fût pas pleinement libre. Les grandes nations désiraient être représentées d'une façon permanente dans la Cour, et elles proposèrent aux petites nations d'adopter un système de roulement, d'après lequel elles seraient représentées pendant des périodes de temps différentes, tandis que les juges des grandes Puissances seraient élus pour la durée totale du fonctionnement de la Corn-. Les petites nations refusèrent d'admettre un droit pour les grandes nations k recevoir des sièges permanents dans la Cour, et ne voulurent accepter aucune méthode de constitution de celle-ci, qui les privât en fait, sinon en théorie, de l'égalité en matière de re-

présentation. En raison de ces difficultés et de rimpossibilité de les surmonter dans le court espace de temps dont disposait la Conférence, le projet de convention pour rétablissement de la Cour arbitrale fut adopté, en en éliminant toute disposition relative soit au nombre des juges, soit à la manière de les nommer. La Conférence recommanda aux Puissances signataires "l'adoption du projet de convention pour l'établissement d'une Cour arbitrale de justice, et sa mise en œuvre dès qu'un accord serait intervenu sur le choix des juges et la Constitution de la Cour, c'est-à-dire que la Constitution de la Cour était renvoyée aux moyens diplomatiques. Les Puissances les plus directement intéressées à la création de la Cour et à son institution par la Conférence, manifestèrent à cette époque, et postérieurement, le désir de voir constitué diplomatiquement le tribunal. Par exemple, dans le Rapport officiel sur la Deuxième Conférence de La Haye, publié par le Gouvernement allemand, peu après l'ajournement de la Conférence, l'Allemagne se déclara prête à coopérer à son établissement dans les termes délibérés suivants :

L'or^nisation d'une Cour arbitrale de cette espèce fut proposée à la Conférence par les États-Unis d'Amérique. La proposition visait à faciliter l'arbitrage dans toute la mesure du possible, et dans ce but, à créer une Cour de justice permanente universelle composée d'une façon déterminée, qui se réunirait chaque année à La Haye, afin de trancher gratuitement tous les différends qui poui^ raient lui être soumis, par les Puissances contractantes. Une telle organisation apparaissait comme de la plus haute utilité et comme répondant aux buts poursuivis par l'Allemagne. Aussi la Délégation allemande a-t-elle soutenu chaleureusement cette initiative et en collaboration avec les Délégations américaine et an^aise. a élaboré et déposé un projet en ce sens. Ce projet n'a pu, à la Conférence même, aboutir à une Convention, parce qu'il n'a pas été possible de s'entendre là-bas sur la Composition

de la Cour de justice. Mais la Conférence, dans le premier vœu émis par elle et consigné dans l'Acte Final, a recommandé aux Puissances l'adoption du projet en question, aussitôt qu'un accord serait intervenu sur une composition adéquate de la Cour. L'Allemagne est toute prête à coopérer à rétablissement de la Cour.

Après un exposé traitant avec sympathie successivement de la Cour proposée, des services qu'elle pourrait rendre, et des travaux de la Conférence à son sujet, la Délégation française, dans son Rapport officiel, insiste sur le devoir des différents États de réaliser l'achèvement de l'œuvre commencée à La Haye:

Chacun d'eux doit veiller à ce qu'une suite soit donnée, dans la mesiire du possible, aux vœux, résolutions, ou recommandations, par lesquels la Conférence, là où elle ne pouvait conclure elle-même, a marqué nettement son désir de voir les Gouvernements achever son œuvre. Il nous suffira de citer les négociations nécessaires pour donner définitivement l'existence à la Cour de justice arbitrale permanente, dont lé fonctionnement est subordonné à une entente sur le choix des juges.

Le rapport officiel de la Délégation britannique exprime son regret que la Cour arbitrale n'ait pas été constituée à La Haye, et exprime l'espoir qu'elle puisse l'être: "Nous ne pouvons qu'espérer, dit-il, que les difficultés dont U a été impossible de venir à bout, seront à la fin surmontées, et que notre travail de pionniers puisse, finalement, ne pas être entièrement infructueux."

Enfin, et plutôt dans le but d'être complet, car il n'y a aucun doute sur l'attitude des États-Unis, nous citerons le paragraphe suivant qui est extrait du rapport officiel de la Délégation américaine. Après avoir brièvement expliqué la nature et l'importance de la Coiir projetée, et commenté ses dispositions principales, le Rapport continue:

Il est évident que les fondations d'une Cour permanente ont été largement et solidement posées; que l'organisation, la juridiction et la procédure ont été ébauchées, et qu'on les a recommandées aux Puissances sous une forme codifiée; que ces Puissances ou un certain nombre d'entre elles peuvent accepter et, en se mettant d'accord sur la nomination des juges, appeler à l'existence une Cour à la fois permanente et internationale. Encore un peu de temps, un peu de patience, et la grande œuvre s'accomplira.

11 n'est pas nécessaire d'exposer en détail les diverses propositions faites dans ce but par les États-Unis. Dans son premier message annuel au Congrès, après l'ajournement de la Conférence, le Président s'exprima ainsi:

Des progrès substantiels ont également été faits en ce qui concerne la création d'une Cour permanente pour la solution des conflits internationaux. Une discussion très approfondie de la proposition relative à cette Cour a eu lieu, et on est enfin arrivé à un accord général en faveur de sa création. La Conférence a recommandé aux Puissances signataires l'adoption d'un projet sur lequel l'accord s'est fait dans son sein pour l'organisation de la Cour et qui ne laisse à régler dans l'avenir que la méthode d'après laquelle les juges seront choisis. 'La question qui demeure sans solution est certainement une de celles que le temps et la bonne volonté résoudront

Profitant de l'occasion de la réunion de la Conférence navale de Londres (4 décembre 1908, 27 février 1909), réunie pour résoudre certaines questions en suspens relatives au droit des prises, applicables par la Cour internationale des prises lorsqu'elle serait constituée et en fonctions, le Secrétaire d'État, à la date du 6 février 1909, donna comme instructions aux Délégués américains à la Conférence, ainsi qu'il ressort de la Note circulaire identique du 18 octobre 1909, de proposer à cette Conférence d'investir la Cour des prises des pouvoirs juridictionnels de la Cour de justice arbitrale:

Dans le but d'investir la Cour des prises des fonctions d'une Cour arbitrale, visée dans la première recommandation de l'Acte final de la Deuxième Conférence, le Département propose d'ajouter l'article additionnel suivant au projet de protocole concernant la Cour des prises, annexé au dernier paragraphe de vos instructionB.

Tout signataire de la Convention poiur l'établissement de la Cour des prises peut stipuler en outre, dans l'acte de ratification de cette convention, que la Cour internationale des prises sera compétente pour accepter la juridiction et la décision de tout différend s'élevant entre les signataires dudit article, qui sera soiunis à son arbitrage; et la Cour internationale des prises devra, par suite, accepter et adopter pour l'examen et la décision de l'affaire, le projet de convention relatif à l'établissement d'une Cour de justice arbitrale, adopté par la Deuxième Conférence de La Haye, et dont l'établissement, par la voie diplomatique, a été recommandé par les Puissances.

Tout signataire de la Convention pour l'établissement de la Cour internationale des prises peut insérer dans la ratification de cette convention l'artide proposé, et avoir droit par là au bénéfice de cet article.

La Conférence, cependant, jugea plus judicieux de poursuivre par la voie diplomatique la réalisation d'une affaire de cette importance. Le Département, le 5 mars 1909, notifia aux États représentés à la Conférence maritime son intention de préparer et de transmettre ime Note circulaire identique, relative à cette question, et le 18 décembre 1909, une Note drculaire identique, travaillée avec soin, fut préparée et transmise, conformément à cette notification, aux Puissances représentées à la Conférence navale. Les réponses reçues montrèrent une bonne volonté générale en ce qui concerne la constitution de la Cour de justice arisitrale, mais elles manifestèrent une certaine préférence pour sa constitution, en forme de tribunal séparé et indépendant Trois des États qui s'étaient réunis pour proposer l'institution d'une Cour des

prises à la Deuxième ConféreDce de la Paix, suggérèrent une Conférence de représentants dûment autorisés des États initiateurs de cette convention, et, comme suite à cette proposition, des délégués des quatre Puissances se réunirent à Paris en mars 1910 et dressèrent un projet de protocole pour l'établissement de la Cour de justice arbitrale sur la base du système adopté par la Convention de la Cour des prises. Ce projet, cependant, était subordonné à la ratification de la convention originale de la Cour des prises, et de l'article additionnel dressé à Paris, en 1910; il était subordonné également à l'adhésion de dix-huit Puissances au protocole établissant la Cour de justice arbitrale. On pensait qu'on ne rencontrerait que peu ou point de difficultés à obtenir l'acceptation du protocole additionnel à la convention de la Cour des prises; et il a, effectivement, été accepté par toutes les parties signataires de la Convention ori^nale. On espérait, on s'attendait même, à ce que la Convention, et en même temps le protocole additionnel, pour cette importante Cour, fussent ratifiés en^ semble et dans un très court délai, par un nombre de Puissances suffisantes pour constituer la Cour, de telle sorte que les quatre Puissances représentées à la Conférence de Paris de 1910, qui s'étaient mises d'accord sur un projet de Convention pour mettre en œuvre la Cour de justice arbitrale, pussent, dans un délai raisonnable, transmettre lesdits projets par l'inteimédiaire du Gouvernement néerlandais, et sur la demande des États-Unis, aux Puissances représentées à la Deuxième Conférence de la Paix. Un an et huit mois se sont passés, et bien que le Sénat des États-Unis ait approuvé la Convention originale de la Cour des prises, le protocole additionnel modifiant sa procédure et la Déclaration de Londres, et que le Président soit tout prêt à échanger les ratifications de ces divers instruments, la Cour des prises n'a pas été acceptée par un nombre suffisant d'États pour assurer son établissement, et la date de l'échange des ratifications n'a pas été fixée. Comme on

le sait, le Gouvememeiit de la Grande-Bretagae, a subordonné SOD acceptation de la Convention de la Cour des prises à l'admission de certains principes de droit que devront appliquer les juges de la Cour des prises. Dans ce but, la Grande-Bretagne a invité certaines Puissances maritimes à une Conférence qui, ainsi qu'on l'a dit, s'est tenue à Londres en 190&- 1909, car '*il serait difficile, sinon impossible, au Gouvernement de Sa Majesté, d*édicter la législation nécessaire pour donner efifet à la Convention, s'il ne peut assurer les deux Chambres du Parlement Britannique qu'une entente plus précise a été réalisée en ce qui concerne les règles par lesquelles le nouveau tribunal sera lié." La Déclaration de Londres, comme on appelle les Délibérations de la Conférence, paraissait à l'époque de sa négociation devoir satisfaire la Grande- Bretagne. Mais le bill dans lequel devait s'incorporer la législation nécessaire pour mettre la Cour et la Déclaration en état de fonctionner, n'a pu passer en force de loi, et il est impossible à un Gouvernement étranger de savoir si les circonstance-s défavorables qui ont empêché le succès de la loi nécessaire à la mise en œuvre de la législation des prises existent encore, ainsi que de se former une opinion sur la date à laquelle on peut raisonnablement s'attendre qu'un acte destiné à mettre en œuvre la Convention de la Cour des prises et la Déclaration de Londres reçoivent l'assentiment du Parlement et mette la Grande-Bretagne en position d'approuver la Convention relative à la Cour des prises, le Protocole additionnel, et de déposer à La Haye les ratiScations y relatives. Étant données ces incertitudes et étant donné aussi ce fait que les États-Unis ont, en ce qui les concerne, rempli les conditions nécessaires pour que le projet de Convention pour l'établissement de la Cour de justice arbitrale fût transmis aux Puissances représentées à la Conférence de la Paix, le Département d'État juge le moment venu de consulter les signataires de cet accord dans le but de savoir s'il ne serait pas possible de procéder à l'éta-

blissement de la Cour de justice arbitrale sans attendre davantage la ratification de la Convention relative à la Cour des prises. La Cour de justice arbitrale avait été subordonnée à l'institution de la Cour des prises, pour que rétablissement de celle-ci ne fût pas compromis par les négociations relatives à rétablissement de la Cour de justice arbitrale. Il y avait aussi une autre raison; c'est que, étant donné que les quatre Puissances étaient d'accord pour recommander aux États dans leur ensemble la création de la Cour de justice arbitrale, suivant la méthode acceptée par l'article 15 de la Convention de la Cour des prises, il était hautement désirable de reporter les négociations relatives à la Cour aii>itrale jusqu'à l'époque où la Cour des prises aurait été instituée, et cela pour utiliser le mécanisme d'une Cour existante. Mais comme la Convention de la Cour des prises n'a pas été ratifiée, et étant donné qu'on ne peut prévoir sûrement, ni même approximativement, quand la Convention relative à la Cour des prises sera ratifiée par le nombre d'États nécessaires à la mettre en œuvre, il semble que tout motif de différer, quelque judicieux qu'ait p'u être jadis ce parti, ait cessé désormais d'exister. Cessante ratione legis, cessât et ipsa ïex.

Au jugement du Secrétaire d'État, les circonstances permettent de présumer, et même d'arriver à cette conviction que le moment est venu de conférer avec les Gouvernements d'Allemagne, de France et de Grande-Bretagne, afin de voir si l'on ne pourrait point, dans un avenir très proche, prendre des mesures soit pour mettre en œuvre la Cour de justice arbitrale, telle qu'elle a été modifiée par le projet de Convention adopté à la Conférence de Paris de 1910, et amendé par la Conférence suivante de La Haye, le 25 juillet 1910, soit pour s'assurer si ces Puissances et les autres États qui pourraienT être favorables à l'institution de la Cour projetée, seraient disposés h. composer la Cour d'un nombre de juges moindre que celui qu'avait adopté le projet de Convention du 25 juillet 1910, en

spécifiant nettement que cette Cour, une fois constituée, serait provisoire, en ce sens que Ton pourrait envisager l'établissement d'un tribunal plus élargi et plus général k la prochaine Conférence de la Paix, et qu'aucune tentative ne serait faite pour persuader celles des Puissances qui pourraient être opposées à son institution, de participer à sa création. A supposer que les Puissances désignées sous l'article 15 de la Convention relative à la Cour des prises, désirent constituer la Cour ou y soient favorables, il ne semble pas admissible que les Puissances qui ne désirent pas coopérer à son établissement puissent empêcber celles qui le désirent réellement de l'appeler à l'existence. Le respect envers les Puissances qui s'opposent à l'établissement de la Cour des prises par les procédés de l'article 15 de la Convention relative & la Cour des prises, ne peut raisonnablement exiger que les Puissances qui désirent établir la Cour de justice aii>itrale par les méthodes adoptées pour la Cour des prises, n'aient pas la liberté de négocier un accord dans ce but; la seule circonstance que l'on puisse concevoir comme étant de nature à combattre la création de la Cour par les Puissances investies d'une représentation permanente par la méthode adoptée pour la composition de la Cour des prises, c'est que cette institution pourrait aboutir à empêcher l'établissement d'une Cour plus générale, et retarder ainsi la cause du rè^ement judiciaire des conflits internationaux; mais il est difiBdle de voir comment la création de la Cour par un nombre limité de Puissances, dans le but de s'en servir pour le règlement judiciaire des conflits internationaux de nature juridique qui peuvent s'élever entre elles, pourrait retarder la création d'un tribunal élargi et plus général, surtout s'il était entendu, et nettement déclaré, que le tribunal proposé ne serait établi qu'en raison des difficultés qui s'opposent actuellement à la constitution d'un autre tribunal, élargi et plus général, et que les Puissances qui entreprennent de le créer proclament à l'époque de sa création

leur désir de coopérer à la formation du tribunal élargi, soit au moyen de négociations diplomatiques subséquentes, soit lors de la future Conférence de la Paix.

Il est inhérent à la notion même de souveraineté qu'un nombre quelconque de Puissances puisse se mettre d'accord pour établir pour elles-mêmes un tribunal, à moins qu'elles n'aient expressément renoncé à l'usage de ce droit, et Ton ne connaît aucune renonciation de ce genre. La Convention pour l'établissement d'une Cour de justice arbitrale adoptée à La Haye n'a nullement spécifié qu'un nombre quelconque de Puissances fût nécessaire à sa création, et la recommandation aux Puissances adoptée par la Conférence, d'établir la Cour par la voie diplomatique, ne fait aucune mention du nombre de Puissances qui pourrait être requis. A cet égard, le projet de Convention différait de celui de la Cour des prises qui porte dans son article 52: "Le dépôt des ratifications aura lieu . . . si les Puissances prêtes à ratifier peuvent fournir à la Cour neuf juges et neuf juges suppléants et aptes à siéger effectivement. Dans le cas contraire le dépôt sera ajourné jusqu'au moment où cette condition sera remplie."

L'exactitude de cette interprétation est prouvée par l'article 54 qui déclare que la présente convention "entrera en vigueur six mois à partir du dépôt des ratifications prévu par l'article 52." On pourrait en outre faire remarquer qu'il a été prévu que la convention pourrait n'être point ratifiée par un nombre de Puissances suffisant pour fournir les quinze juges dont la Cour devait se composer, attendu que l'article 56 dispose que "quand le nombre total des juges est inférieur à onze, sept juges constituent le quorum nécessaire." Il y a du reste une autre raison de croire que la coopération d'un nombre défini de Puissances n'est pas nécessaire à l'institution de la Cour arbitrale, car le texte relatif à cette question, tel qu'il a été finalement adopté sans discussion, ne spécifie point le nombre de juges qui doivent la former et, comme on l'a précédemment

noté, la recommanda tioQ adoptée par la Conféreace pour la constitution de la Cour par la voie diplomatique ne fait dépendre son institution de la coopération d'aucun nombre précis de Puissances. Son établissement n'est subordonné qu'à un accord sur le choix des juges et la constitution de la Cour, n semble donc clair qu'un nombre quelconque de Puissances peut se mettre d'accord sur le choix de juges et la constitution de la Cour pour ce qui les concerne, et que, ceci fait, la Cour existe pour elles sans aucune violation, soit de la lettre, soit de l'esprit, ni du projet de convention, ni de la recommandation. La constitution de la Cour semble donc dépendre de la volonté d'un certain nombre de Puissances à la constituer.

La seule objection à l'établissement de la Cour par un nombre limité de Puissances qui puisse être faite et qui, si elle était fondée, pourrait empêcher les États-Unis de considérer, et à plus forte raison, de faire cette proposition, c'est celle qui consisterait à dire que son établissement dans ces conditions, et dans ces circonstances, retarderait la formation d'un tribunal plus large et plus général; mais cette objection, si elle était faite, serait plus spécieuse que réelle. On dit communément que l'arbitrage convient au règlement de questions sans importance, de questions secondaires, mais que les conflits plus graves ne sauraient être réglés par ce moyen. L'arbitrage des réclamations de VAIabama enlève à cette critique beaucoup de sa force supposée, et nous avons vu, au cours des deux dernières années, la Grande-Bretagne et les États-Unis soumettre à la Cour dite "Cour permanente de La Haye" des questions intéressant la souveraineté. Une liste comparativement courte, mais nettement heureuse d'arbitrages, a convaincu les nations, par des exemples de fait, que l'arbitrage des questions importantes non seulement est possible, mais convenable. Il n'est point trop ambitieux de supposer que l'institution d'une Cour de dimensions restreintes pour le règlement judidaire de différends de nature juridique pou-

vant s'élever entre les parties contractantes, fournira également un exemple et une leçon également instructifs pour l'ensemble des nations, et favorisera tout à la fois la cause du règlement judiciaire des conflits et l'institution d'une Cour permanente, de sorte que les nations dans leur ensemble jouiront du bénéfice de ses justes et impartiales décisions. La bienfaisante activité de la Cour, quoique restreinte d'abord aux parties qui l'aïu^nt instituée, pourra s'étendre par une disposition selon laquelle un différend entre un État contractant et un État non contractant pourra, si la partie non contractante y consent, être soumis à la décision de la Cour, un juge de l'État non contractant y étant admis ad hoc. En outre, les Puissances contractantes pourraient convenir que les Puissances non contractantes soient admises k utiliser la Cour pour la solution de leurs différends, et que le personnel de la Cour soit augmenté par l'admission d'un juge de chacune des parties en litige pour la décision de l'affaire, si elles le désiraient. On peut croire, on peut même avoir toute confiance que l'établissement de la Cour par un nombre limité de Puissances, c'est-à-dire, par celles qui le désirent, bâterait au lieu de la retarder, la création d'une Cour plus générale, et favoriserait la cause du règlement judiciaire des conflits, en même temps que l'expérience acquise dans sa constitution et dans sa mise en œuvre profiterait à toutes les négociations ultérieiures, en vue de la création d'une Cour plus étendue de justice arbitrale.

Pour ces motifs, le Département d'État propose que la question de la Cour arbitrale et de son établissement dans un avenir immédiat, soit reprise et étudiée par les Puissances qui ont négocié le projet de convention de mars 1910, Il espère qu'un accord pourra être réalisé sans délai sur cette importante question qui, dans l'opinion du secrétaire d'État concerne au plus haut point le maintien de la Paix internationale.