CHAPITRE X

LES ÉTATS-UNIS ET LA RUSSIE.

Madison président des États-Unis. -- Il demande des dommages-intérêts au gouvernement français. -- Apparence conciliante de l'Angleterre. -- Ses intrigues continuent à Washington. -- Quatrième coalition. -- Le Retrait de l'embargo demande la suppression des Décrets de 1806 et de 1807. -- Napoléon n'est pas de cet avis. -- Lettre de Cadore au général Armstrong. -- Intérêts commerciaux des États-Unis dans la mer Baltique. -- Relation avec la Russie. -- Mission de J. Q. Adams. -- Bienveillance de l'empereur Alexandre. -- Ukase protégeant les produits américains. -- Rappel de Caulaincourt. -- L'empereur Napoléon rompt avec l'empereur Alexandre.

Après avoir réuni, à Erfurt, tous les rois de toutes les Allemagnes, dans le but de resserrer son alliance avec l'empereur Alexandre et, rassuré sur les intentions de l'autocrate de toutes les Russies qui ne s'était pourtant pas livré entièrement, Napoléon comme on l'a vu, avait pu consacrer tous ses efforts à la campagne d'Espagne qu'il conçut avec sa maëstria ordinaire,--mais il est des concours de circonstances naturelles et morales contre lesquelles les plus géniales méthodes s'exercent en vain.

Lorsqu'au mois d'août 1808, Napoléon apprit à Bordeaux la capitulation de Dupont à Baylen et celle de Rosily à Cadix, sa perplexité fut grande. Peut-être eût-il l'intuition que le but qu'il cherchait à atteindre dans la péninsule lui échappait avec toutes les conséquences sur lesquelles il avait espéré pouvoir compter. Que lui importait maintenant d'occuper militairement une grande partie de l'Espagne, s'il n'occupait plus Cadix ni Lisbonne et si le Mexique, Cuba, le Brésil et le Pérou menaçaient de se jeter dans les bras de l'Angleterre?

Pour la première fois, le grand capitaine, le grand politique hésita. S'il renonçait à son plan espagnol, c'était avouer l'échec final auquel était destiné tout le système qu'il prétendait instaurer. Il remit le sort de l'Espagne entre les mains de ses lieutenants et se prépara à faire face à l'orage qui s'amoncelait dans l'Europe centrale.

Essayons de comprendre les contre-coups que ces événements ont exercés sur la politique des États-Unis.

Sur ces entrefaites, Madison avait succédé à Jefferson, à la Présidence. On avait reproché à Jefferson sa soi-disant complaisance à l'égard de Napoléon. La nouvelle administration chercha à se laver de ce soupçon en insistant auprès du gouvernement français pour obtenir les réparations aux dommages causés depuis 1803 et qui, malgré les promesses de l'Empereur, demeuraient lettres mortes. Quant aux restrictions commerciales, dont elle demandait la suppression, Champagny répondit à Turreau que, souscrire à cette demande, serait introduire des exceptions qu'il faudrait étendre à tous les peuples, ce qui permettrait à l'Angleterre de trouver de nouvelles ressources pour continuer la guerre. Napoléon ne se montrait donc pas enclin à la conciliation. À partir de ce moment, se dessina en Amérique un mouvement foncièrement anti-français, non seulement parmi les Fédéralistes, ce qui était constant, mais aussi parmi les Républicains, ce qui était plus significatif. De sorte que la suppression de l'embargo, en donnant une certaine satisfaction à l'Angleterre, pouvait aussi être considérée comme un affranchissement de tout contact impérial.

Tous les représentants du grand commerce américain qui avaient eu tant à se plaindre des effets de l'embargo, aspiraient à la reprise des affaires et, comme ces affaires étaient surtout brillantes avec l'Angleterre, la France risquait de se voir rejetée, pour maintenir son influence en Amérique, dans les menées d'une diplomatie occulte, allant jusqu'à spéculer sur la possibilité d'une scission qui pourrait se produire entre les États du Nord formés par la Nouvelle-Angleterre où la vieille Angleterre avait toujours des partisans, et les États du Sud, où la France aurait quelque chance de poser les bases d'un parti puissant[65].

[Note 65: Turreau à Champagny, 20 avril 1809 (_Archives des Aff. Étrang._ mss.).]

Le cabinet de Washington fut encore obligé de louvoyer entre la mauvaise humeur des ministres britanniques et la hauteur dominatrice du conquérant français. L'embargo, ostensiblement dirigé contre les ordres en conseil, avait été aussi une réponse aux décrets de Napoléon et le commerce de la France et celui de l'Angleterre étaient également atteints parce que, en réalité, si ces deux pays s'en prenaient à l'attitude de l'Amérique, ils savaient bien, au fond, qu'ils l'avaient, pour ainsi dire, provoquée par les exigences de leur rivalité.

Depuis la suppression de l'embargo par les États-Unis, l'opinion publique admettait parfaitement en Angleterre la suppression aussi des ordres en conseil. C'est sans doute pour hâter la fin de l'embargo et pour donner satisfaction à ce courant d'idées qu'en avril 1809 les ordres en conseil de novembre 1807 furent remplacés par un nouvel ordre qui devait ouvrir au commerce des neutres tous les ports ne dépendant pas de la France,--ce qui permettait de faire retomber sur la France les conséquences vindicatives de décrets ayant pour but d'atteindre l'Angleterre.

L'Amérique pouvait s'imaginer avoir gain de cause. À y regarder de près, ce nouvel ordre n'était qu'un bon billet,--nous ne disons pas: un chiffon de papier,--c'était une simple concession. En effet, si la marine anglaise devait bloquer la Hollande, la France et l'Italie du nord, dans le but unique de mettre le commerce anglais à la place du commerce des neutres, le nouveau système ainsi préconisé ne valait guère mieux que l'ancien. Cependant les ordres en conseil avaient été révoqués, en apparence du moins, justifiant, de la sorte, la chute de l'embargo,--oeuvre de Jefferson. Quel coup pour le Président! C'était le coup de grâce donné à sa politique et on a vu qu'il en fut atteint d'une façon irréparable. Ce coup fut adouci par la subtilité adroite des républicains qui, ne voulant pas laisser aux Fédéralistes tout le profit de ce grand changement, firent imprimer, dans le «National Intelligencer» du 28 avril 1809, cette phrase à la fois jésuitique et consolatrice:

«Grâces soient rendues au sage qui se repose maintenant si glorieusement sous les ombrages de Monticello!.. On peut hautement affirmer que la révocation des ordres en conseil est due à l'embargo!»

Cet hommage indirect et mérité, dans une certaine mesure, rendu à Jefferson, retombait sur tout le parti républicain. Mais la situation générale n'en demeura pas moins troublée et soumise à tous les revirements de la politique européenne.

Le cabinet de Saint-James continuait ses intrigues. Les difficultés diplomatiques soulevées par Erskine qui, trop conciliant, fut désavoué par Canning, aggravées par Jackson son successeur qui, trop insolent, fut renvoyé, prouvaient bien qu'au fond l'Angleterre et les États-Unis ne pouvaient s'entendre. Malgré tout, devant l'attitude ondoyante de la diplomatie française, la suppression de l'embargo, en mettant le commerce américain entre les mains de la Grande Bretagne, constituait, par cela même, une mesure de protection solidaire venant s'ajouter à toutes les velléités de résistance désespérée qui se dessinait partout contre les affirmations de domination universelle, de plus en plus impérieusement proclamées par Napoléon.

Ce fut le moment où, pour la quatrième fois, l'Autriche essaya de secouer le joug. Ce suprême effort demandait aussi, de la part de l'Empereur, une suprême attention. La lutte devait être chaude et les graves affaires qui absorbaient Napoléon en Europe le détachaient nécessairement des affaires américaines. Néanmoins, Armstrong lui avait fait connaître, jusque sur les bords du Danube, la signification de l'acte du 1er mars 1809 de non-intercourse qui, supprimant, en apparence, tout commerce avec l'Angleterre et la France, revendiquait, quand même, pour l'industrie américaine le droit de communiquer directement avec les marchés anglais[66]. Dans le cas, ajoutait le ministre, où l'interprétation des Décrets du 21 novembre 1806 et du 17 décembre 1807 ne porterait aucune atteinte aux droits maritimes de l'Union, l'acte en question serait immédiatement révoqué en ce qui concernait la France et les relations commerciales immédiatement rétablies entre les deux pays. Sous une forme obscure mais comminatoire, Armstrong demandait simplement des concessions équivalant à la suppression des Décrets de 1806 et 1807, ce qui, aux yeux des Américains, serait une réponse toute naturelle au retrait de l'embargo et des ordres en Conseil du mois de novembre 1807.

[Note 66: Armstrong à Champagny, 29 avril 1809 (_Archives des Aff. Étr._).]

Napoléon qui, avec tant d'autres nouvelles importantes, reçut cette note à Schoenbrunn où il s'était installé après avoir battu les Autrichiens, ne fut pas de cet avis. Il défendit, plus que jamais, les principes sur lesquels ses Décrets étaient fondés; ces principes répondaient à la notion stricte du droit des gens et se défendaient par des idées qu'il avait souvent exprimées. Les mers, affirmait-il, appartiennent à toutes les nations. Tout navire naviguant sous le pavillon de n'importe quelle nation, reconnu et avoué par cette nation, doit être sur l'océan aussi bien en sûreté que dans ses ports nationaux. Le pavillon qui flotte au mât d'un vaisseau-marchand doit être respecté comme s'il se trouvait sur le clocher d'un village. Insulter un navire marchand portant le pavillon de quelque puissance que ce soit équivaut à faire une incursion dans un village ou une colonie appartenant à cette puissance. Napoléon, en un mot, considérait les navires de toutes les nations comme des colonies flottantes appartenant à ces nations. Ce qui n'empêchait leur souveraineté et leur indépendance d'être à la merci d'un voisin plus audacieux ou plus fort[67].

[Note 67: _Correspondance_, XIX, 21.]

Ainsi, d'après cette théorie, ce que Napoléon appelait une colonie flottante pouvait être dénationalisé par la visite d'un de ses agents et devenir sa propriété. Champagny, qui se rendait compte, de près, des résultats néfastes auxquels avait abouti l'interruption du commerce des neutres, lui fit comprendre que, dans cette stagnation des affaires, l'Amérique était encore le seul pays qui pouvait servir de débouché aux produits des manufactures françaises. Il engagea l'Empereur à se montrer, à l'égard des États-Unis, aussi conciliant que l'Angleterre qui avait annulé ses ordres en conseil de novembre 1807. Napoléon se rendit un moment à ces raisons et se montra disposé à révoquer le décret de Milan et remettre, de la sorte, le commerce neutre dans les mêmes conditions où il se trouvait sous le décret de Berlin. La victoire de Wagram vint de nouveau modifier ces bonnes intentions. En réalité, avec une désinvolture un peu déconcertante, Napoléon passa de la bienveillance à la malveillance. Aussi longtemps qu'il pouvait croire que l'arrangement préconisé par Erskine serait ratifié par le cabinet de Londres, il fit preuve à l'égard des États-Unis des sentiments les plus généreux; dès qu'il apprit que Canning désavouait son ministre à Washington, il mit une sourdine à ses velléités de conciliation: la défaite de l'Autriche ne lui permettait-elle pas d'imposer partout sa volonté? Sa nouvelle victoire en Europe le rendait aussi victorieux en Amérique.

Du moins, il ne voulait pas admettre que les États-Unis, par leurs prétentions de conserver les droits d'une puissance neutre, en fait de commerce, d'user de réciprocité, par exemple, quand il s'agissait de répondre à un blocus par un blocus, pussent se solidariser avec des pays plus voisins qui commençaient à vouloir secouer le joug qui pesait si lourdement sur leurs transactions commerciales. En effet, la Russie, la Prusse, la Suède, le Danemark, les villes hanséatiques et même la Hollande, soutenue par le roi Louis, semblaient vouloir se détacher d'un système si contraire à leurs intérêts vitaux. Si le roi Louis ne s'était pas solennellement engagé à renoncer à ses désirs d'indépendance et à se soumettre à la volonté de son frère, la Hollande aurait été immédiatement annexée à la France. Elle le fut d'ailleurs un peu plus tard par le traité de Rambouillet.

En attendant, les navires américains qui, jusqu'en mai 1810, entraient librement dans les ports hollandais, purent être de bonne prise. Ce fut un gain énorme, à peu près quatre millions de dollars, sans compter les sommes importantes que représentait le commerce américain sur le continent. C'est alors que le Congrès, par l'acte du 1er mai 1810, atteignit Napoléon indirectement, en ouvrant au commerce anglais un marché aux États-Unis, ce qui constituait une ample compensation au commerce paralysé en France et en Hollande. Le cabinet de Washington annulait, pour ainsi dire, les effets du décret de Milan.

Devant tant de difficultés, Napoléon se montra soudain moins intransigeant en ce qui concernait la stricte exécution de ses fameux décrets. Le 31 juillet 1810, il fit savoir au duc de Cadore, qu'après avoir beaucoup réfléchi sur les affaires d'Amérique, il était maintenant d'avis qu'on pouvait notifier à M. Armstrong, qu'à partir du 1er novembre, ces décrets n'auraient plus d'effet,--à la condition toutefois que, si le conseil britannique ne retirait pas ses ordres de 1087, le Congrès remplirait l'engagement qu'il avait pris de rétablir les obstacles destinés à entraver le commerce anglais. À ce propos, sous la dictée de l'Empereur, Cadore adressa au général Armstrong, à la date du 5 août 1810, une lettre d'un grand intérêt historique qui donne comme la psychologie de Napoléon dans cette affaire.

Cadore fait d'abord remarquer que son maître, absorbé par les graves complications européennes, n'a connu que très tard l'acte du Congrès du 1er mai. Ce retard occasionnait certains inconvénients qui auraient pu être évités par une communication prompte et officielle. Passant en revue les différentes phases par lesquelles avaient évolué les relations de la France avec les États-Unis, le Ministre des Affaires Étrangères rappelle que l'Empereur avait applaudi à l'embargo, parce que cette mesure, tout en étant préjudiciable aux intérêts commerciaux de la France, ne contenait rien d'attentatoire à son honneur. Il est vrai qu'elle avait provoqué la perte de la Martinique, de la Guadeloupe et de Cayenne. L'Empereur, s'inclinant devant le principe qui faisait agir les Américains, n'avait formulé aucune réclamation... Mais l'acte du 1er mars 1809, supprimant l'embargo, lui substituait un état de choses plus défavorable encore aux intérêts français. Cet acte, auquel peu de publicité avait été donné, défendait aux navires américains le commerce avec la France tout en l'autorisant avec l'Espagne, Naples et la Hollande--pays sous l'influence française--et prononçait la confiscation de tout navire français qui voudrait s'arrêter dans des ports américains. Dans ces conditions, des représailles avaient été légitimes et exigées par la dignité de la France avec laquelle il était impossible de transiger. La réponse à la mesure prise par le Congrès fut que tous les navires américains qui se trouvaient en France furent mis sous séquestre. Mais maintenant que l'acte du 1er mars 1809 était avantageusement remplacé par l'acte du 1er mai 1810, la France pouvait profiter des avantages promis à la nation qui, la première, «cesserait de violer le commerce neutre des États-Unis». Cadore était donc autorisé à déclarer que les décrets de Berlin et de Milan seraient révoqués, qu'à dater du 1er novembre ils cesseraient d'avoir leur effet,--mais il était bien entendu que, comme conséquence de cette déclaration, les Anglais eussent à révoquer aussi leurs ordres en conseil et à renoncer aux nouveaux principes de blocus qu'ils désiraient établir; sinon, conformément à l'acte auquel il était fait allusion, les États-Unis devaient faire respecter leurs droits par l'Angleterre.

Cette lettre se terminait par des protestations d'intérêt et de dévouement que les Américains avertis considérèrent comme l'expression d'une fine ironie latine, d'autant plus sensible que, par un Décret du 22 juillet 1810, demeuré secret, Napoléon avait ordonné le versement, dans le trésor public, de toutes les cargaisons saisies à Anvers et dans les ports hollandais et espagnols. D'ailleurs, le Décret du 5 août 1810 fut tenu secret aussi, de sorte que l'on peut se demander si Napoléon était bien sincère en promettant la suppression des Décrets de Berlin et de Milan, une telle intention officiellement publiée ayant immédiatement dû provoquer, de la part des États-Unis, une attitude devant aussitôt amener la guerre avec l'Angleterre[68].

[Note 68: Gallatin to J. Q. Adams, 15 septembre 1821.]

Le doute conçu par les Américains était d'autant plus justifié que seul un Décret officiellement promulgué pouvait rétablir des droits qu'un autre Décret avait abolis. Les nouvelles venant de Paris n'en faisaient pas mention et, à la date du 14 décembre 1810, des lettres de Bordeaux apprirent que deux navires américains y avaient encore été séquestrés.

On ne savait donc pas au juste si les Décrets étaient révoqués ou s'ils demeuraient encore en vigueur. Un jour, Napoléon affirmait que leurs effets allaient être suspendus; le lendemain, il agissait comme si l'on était encore dans la période la plus aiguë du blocus continental. C'était toujours le même jeu de bascule: les plateaux de la balance retombaient, sans cesse, de tout leur poids, sur les États-Unis; qu'ils penchassent d'un côté ou de l'autre, ils faisaient sentir leur insupportable pression. Par cette manoeuvre, l'Empereur aurait voulu entraîner l'Union dans ce vaste système contre l'Angleterre, comme il avait fait du Portugal et de l'Espagne. La distance ne le permettait pas, sans cela, un corps d'armée aurait avantageusement remplacé les notes diplomatiques. Mais il était évident, malgré toutes les assurances, qu'aussi longtemps l'Angleterre persistait dans ses ordres en conseil, Napoléon persistait dans ses Décrets. Et l'Angleterre voyait bien que l'interprétation plus bienveillante dans l'application de ces Décrets ne concernait que les États-Unis et nullement le commerce britannique. Mais comment le cabinet de Washington pouvait-il voir clair dans ces subtilités diplomatiques? Le successeur d'Armstrong à la légation à Paris cherchait en vain lui-même à percer le mystère qui entourait la pensée du Maître.

En dictant à Cadore la lettre contenant l'énoncé d'une promesse conciliatrice, peut-être Napoléon voulait-il éviter une guerre entre la France et les États-Unis, et provoquer, au contraire, une guerre entre l'Angleterre et ces mêmes États-Unis. Il fut donc satisfait d'apprendre que, par sa proclamation du 2 novembre 1811, le Président Madison avait remis en vigueur l'acte de non-intercourse dirigé contre l'Angleterre. Il se félicita des termes de cette proclamation au point de ne pas relever la prétention formulée dans une proclamation presque simultanée de s'emparer de la Floride occidentale. Voyant les États-Unis prêts à défendre l'indépendance de leur pavillon contre les exigences anglaises, il se disait prêt aussi à toutes les concessions. Il faisait encore entendre qu'il ne voyait aucun inconvénient à ce que les Florides devinssent une possession américaine et qu'il était plus que jamais favorable à toutes les mesures pouvant faciliter l'indépendance de l'Amérique espagnole, à la condition, toutefois, que cette indépendance ne constituât pas un facteur utile et dangereux entre les mains de l'Angleterre[69].

[Note 69: Napoléon à Champagny, 13 décembre 1810, _Correspondance_,