DE LA LOI SUR L'ENSEIGNEMENT PRIMAIRE

Depuis la publication de mon article sur le Traitement des Instituteurs (voir ci -dessus), il s'est élevé de grosses discussions sur les conséquences financières du projet de loi. La commission du budget a d'abord présenté des chiffres très différents des miens, et la commission spéciale, dont j'ai l'honneur d'être le rapporteur, a dû défendre son premier travail contre des critiques imméritées. En second lieu, nous avons proposé certaines mesures de nature à diminuer notablement la dépense immédiate.

Mais ces modifications n'ont touché ni la commission du budget, ni le gouvernement. Qu'il s'agisse, a-t-on dit, de 15 ou de 20 millions, peu importe, car nous ne les avons pas et nous ne voulons pas les demander à des taxes nouvelles.

Il n'y a donc rien autre chose à faire qu'à ajourner, qu'à attendre des temps plus prospères.

Ces conclusions, si la Chambre les adoptait, amèneraient de bien graves conséquences. Nous devrions désormais rayer de notre ordre du jour tous les projets de loi de nature à amener une augmentation des dépenses publiques. Le volontariat d'un an devrait être respecté et consacré, à causé des millions que représente la prime de 1,500 francs, et qu'il faudrait trouver à remplacer.

Plus d'armée coloniale ; plus de constitution de la propriété indigène en Algérie; plus de travaux publics, même les plus urgents et les plus fructueux. Mais alors, pourquoi présenter au Sénat un projet de loi sur les prisons départementales, qui engage gravement les finances de PÉtat?

A quoi bon continuer la discussion du projet sur les récidivistes, qui exigera une dépense d*une dixaine de millions? Et ne faut-il pas renoncer aux lois sur les Sociétés de secours mutuels et sur la Caisse de retraite des vieillards, et sur le Mont-de- Piété ?

Désormais, si cette opinion triomphe, les Chambres sont condamnées, pour un temps indéfini, à ne discuter que des lois de principe, de philosophie, en quelque sorte, car presque toutes les applications pratiques entraînent des dépenses.

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Mais nous dit-on, où trouverez- vous des ressources ? Nous répondons, nous, commission de l'instruction primaire: cela ne nous regarde pas. Notre aflfaire est de déterminer suivant quelle proportion la dépense doit être répartie entre les communes, les départements et l'État, — et la Chambre a adopté sur ce point nos propositions — mais nous n'avons pas, nous ne pouvons pas avoir Tinitiative financière,

La commission du budget prétend ne l'avoir pas davantage, et qu'elle appartient tout entière au gouvernement.

Mais cependant chacun a le droit d'inrllquer, à titre

personnel, comment on pourrait échapper à la politique d'immobilité, de néant, qui serait la conséquence de la thèse que je combats.

Deux catégories de moyens financiers, se présentent: les économies, les ressources nouvelles.

D'économies, il semble, en admettant que les commissions du budget aient fait leur devoir, qu'on n'en puisse guère espérer. Cependant, parmi les adversaires de la loi sur les instituteurs, il en est qui comptent, au moment de la discussion du budget de 1885, en préparer une grosse. Le moment arrivé, ils demanderont la suppression du budget des cultes, et feront de cette économie la rançon des lois les plus importantes, dont on aura jusque-là retardé la solution.

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Parmi les propositions présentées à la Chambre, il en est qui paraissent de nature à procurer des ressources sérieuses. Je citerai entre autres celle de M. de Sonnier qui demande que les vins artificiellement vinés à 15 degrés payent à leur entrée en France Talcool ajouté au-dessus du titre de 12 degrés. Les auteurs de cette loi estiment très haut son rendement, et, à les entendre, il couvrirait, et au delà, les dépenses immédiates de la loi des instituteurs.

D*un autre côté, il a était fait au ministère des finances un travail considérable, montrant qu'il serait possible, avec une meilleure répartition des taxes des impôts indirects, une surveillance plus efficace des fraudes, de trouver une plus-value annuelle

de 110 millions. Ce chiffre énorme â de quoi surprendre. Mais quand on voit que la loi sur les vinaigres, votée je crois en 1878, et qui devait rapporter par an plusieurs millions au Trésor, n'a pas encore été appliquée, parce qu'on n'a pas trouvé le temps de rédiger le règlement d'administration publique qu'elle prescrit, Tétonneraent se calme aussitôt.

Au cours de la discusiondu budget extraordinaire, M. Versigny a demandé qu'on procédât à une nouvelle répartition de l'impôt foncier, relativement aux propriétés bâties. Il estime à une cinquantaine de millions ce que pourrait rapporter une mesure équitable en soi. La Chambre a adopté son amendement ; le Sénat l'a repoussé, pour cette raison que son application exigerait une dépense de 10 millions. Or, que penserait-on d'un spéculateur qui refuserait d'avancer 10,000 francs, pour se constituer 50,000 fr. de rente ?

Mais ces 10 millions, on ne les a pas ? Pardon, on les a, et bien d'autres avec I II y a plusieurs années que MM. Parent, Paul Bert et Lockroy ont proposé d'aliéner, jusqu'à concurrence de 200 millions des propriétés de l'État, dans le but de créer une « caisse des bâtiments d'instruction publique ». Deux rapports ont été déposés, le 20 juin 1881 ; l'un, rédigé par M. Bernier, montre qu'on 4)eut et qu'on doit vendre immédiatement pour une trentaine de millions de petites propriétés, qui coûtent beaucoup plus qu'elles ne rapportent: Tautre, dont j'avais été chargé, estime à près de 100 millions les biens domaniaux qui ont été affectés au service du culte catho-

lique en dehors des prescriptions du Concordat. Voilà, ce me semble, des millions qui ne sont pas à négliger,

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Pour poursuivre plus loin cette revue des ressources disponibles, je prétends que, s'il faut absolument créer une taxe nouvelle, le moment est excellent pour voter cet impôt sur le revenu, dont Gambetta avait saisi la Chambre, il y a déjà six ou sept ans.

Quand on pense qu'un impôt de 2 pour 1,000 sur le revenu donnerait au moins 50 millions, il y a de quoi faire réfléchir. Et en consacrant exclusivement cette ressource aux augmentations de dépenses de la Défense nationale, de l'Instruction primaire et de l'Assistance publique, on la rendrait aussi peu impopulaire que peut rjtre un impôt nouveau.

Tout ceci tend à démontrer qu'on ne doit pas se débarrasser de la loi sur renseignement primaire par une fin de non-recevoir absolue, et qu'il est bon par conséquent, d'étudier de près les dépenses qu'elle entraîne. Ainsi a pensé, du reste, la commission du budget, qui ne s'est pas fait faute de les regarder avec la loupe de la prudence, comme aurait dit M. Prudhomme. Elle n'a fait grâce de rien, mettant toutes choses au pire, et additionnant à la fois et les dépenses de la loi qu'elle était chargée d'étudier et celles qu'ont engagées les lois antérieures (48 millions), et celles qui sont portées au budget actuel (94 millions). Elle est arrivée ainsi à un total formidable, que lisent seuls quantité de braves gens, et j'ai entendu dire sérieusement :

« Cette loi des instituteurs, elle va coûter 224 millions I »

Dans mon article du 9 janvier, j*estime la dépense immédiatement nécessaire à 30 millions. Mon rapport à la Chambre, où la question était serrée de plus près, rabaissait à 25 millions, chiffre qu'admettait dans son premier avis Tbonorable M. Jules Roche, rapporteur de la commission du budget.

Mais si notre point de départ était sensiblement le même, il en était tout autrement de notre point d'arrivée. Selon moi, la loi, quand elle serait arrivée à son plein, c'est-à-dire dans douze ou quinze ans, coûterait 41 millions; 81 ou 117 millions dans dix à douze ans, selon M. Jules Roche.

L'énorme différence entre ces chiffres tenait principalement à ce que mon collègue et ami supposait la création dans ce bref laps de temps des 5,000 écoles primaires supérieures dont nous avions décidé en principe l'établissement.

Plutôt que de discuter ces chiffres effrayants, qui avaient fait sur la Chambre une impression très vive, la commission de l'instruction primaire a préféré abandonner les écoles primaires supérieures, qui continueront à être fondées chaque année, — comme elles Toussent été dans notre système, — en rapport avec les crédits portés au budget. Elle a de même supprimé les directeurs départementaux et les inspectrices départementales, et s'est restreinte à l'amélioration du sort des instituteurs. Elle a diminué ses indications premières et voici les résultats auxquels elle est arrivée.

TRAITEMENT DBS INSTITUTEURS 91

Commençons par résumer la situation des instituteurs, d'après une statistique qui ne date que de quelques semaines.

Sur 89,000 instituteurs, 4,489 ont plus de 1,900 francs de traitement; 9,109 ont de 1,301 à 1,900 francs; 21,886 de 1,001 à 1,^00 francs; 21,402 de 801 à 1,000 francs; 21,949 de 601 à 800 francs; 8,690, 600 francs et au-dessous.

Pour appliquer à tout ce personnel la loi telle que nous l'avions primitivement rédigée, il aurait fallu une somme, très exactement déterminée, de 18,508,300 francs.

Mais nous proposons à la Chambre de ne pas faire participer au bénéfice de la loi : P ceux des instituteurs dont le temps de service est insuffisant; 2® les congréganistes, au nombre, disait samedi dernier M. le ministre, de 20,000 environ, chiffre qui sera certainement réduit à l'époque de l'application de la présente loi : supposons qu'il sera alors du cinquième du nombre total des instituteurs.

On peut estimer à 800,000 francs la diminution résultant du premier chef, et au cinquième de la dépense, soit 3,700,000 francs celle provenant des congréganistes.

Ce n'est pas tout. Dans le calcul des 18 millions, les simples stagiaires, c'est-à dire les instituteurs ayant moins de deux ans dé service, ont été portés à 1,000 francs, alors qu'ils ne devront recevoir que 800 francs. Leur nombre étant du quinzième environ du nombre total, soit 6,000, il y a là encore une économie de 1,200,000 francs.

C'est donc, au total 5,700,000 à retrancher de 18,500,000 : restent 12,800,000.

11 convient d'ajouter à ce chiffre :

1° Les indemnités de résidence, que le gouvernement a estimées à 2 millions .

2* Une somme de un million pour certaines situations exceptionnelles ;

3^ L'augmentation du traitement de 3,527 instituteurs nommés en 1883. La statistique ministérielle les porte tous à 1,000 francs, ce qui fait une augmentation moyenne de 327 francs et une somme totale de 1,154,600 francs; mais c'est là une erreur, car ce sont des stagiaires à 800 francs, et l'augmentation doit être réduite à 127 francs, soit un total de 349,000 francs.

En définitive, la dépense immédiate sera de 16 millions environ.

Quant à l'avenir, c'est-à-dire dans douze ou quinze ans, nous arrivons, après révision, pour les 90,000 instituteurs sur lesquels porte la statistique ministérielle, à une somme de 39 millions. Que ce chiffre doive être augmenté en raison des créations nouvelles de places d'instituteurs, nul n'en doute. Mais ces créations étant chaque année décidées par les lois de finances, la Chambre reste toujours maîtresse d'en limiter le nombre en raison de la situation budgétaire. Il a été de 3,587 en 1883 ; il sera de 3,000 en 1884, et il ne dépassera pas, paraît-il, un millier, au projet du budget de 1885.

Voilà la réalité des choses, sans dissimulation comme sans exagération : Seize millions immédiate^

ment, devenant trente* neuf millions eii douze ou quinze ans.

Que si ces sommes paraissent trop fortes encore, on peut ]es diminuer, en prenant un autre système que celui de la commission. Plusieurs sont présentés, sous forme d'amendements, qui atténueraient notablement la dépense. C'est là matière à discussion. Ce que nous demandons, c'est que la discussion ait lieu, c'est qu'on n'ajourne pas, sans but, sans limites et sans profit, c'est que la Chambre ne réponde pas par un non possumus absolu à l'exécution des promesses contenues dans la loi votée par nos prédécesseurs le 28 juillet 1881, loi à peu près identique à elle que nous défendons aujourd'hui (1).

(28 février 1884.)

Si l'amélioration du traitement des instituteurs ne doit soulever devant la Chambre qu'une discussion d'ordre budgétaire, la nomination mettra en jeu des questions de principe, et Tactionsera chaude.

Ce n'est pas que personne pense à maintenir des dispositions qui ne se sont introduites dans notre législation que d'une manière en quelque sorte su-r breptice, « sous la condition de cesser d'avoir leur effet de plein droit, six mois après la promulgation.»

(l) La Chambre a répondu par un non jr.ossumus»

(Art, 8 de la loi du 10 janvier 1850). Le pouvoir absolu, discrétionnaire, des préfets qui peuvent, sans motifs donnés, sans enquête, sans interrogatoire, et sans appel, suspendre, révoquer les instituteurs ou les ruiner par des changements de résidence, est aujourd'hui condamné par tout io monde : par les républicains qui l'ont de tout temps combattu et en ont flétri les excès, comme par les réactionnaires qui en ont peur aujourd'hui, après l'avoir voté « pour purifier, selon les expressions de M. de Parleu, ministre de l'instruction publique, l'instruction primaire d'hommes véritablement gangrenés, tant sous le rapport moral que aoua le rapport aocîal et politique II, aprèa en avoir fait pendant les dix-huit années de l'empire et les deux ordres moraux, un instrument de persécution et de tyrannie.

Sans doute, depuia l'arrivée des républicains au pouvoir, une pratique honnête de ce système en a heureusement atténué les effets. Le préfet n'est plus l'agent des haines du curé, et l'instituteur sait qu'il n'a plus rien à craindre de son pire ennemi ; quand une peine disciplinaire le menace, 'il est averti, entendu, et sa condamnation n'est déflnitive qu'après approbation ministérielle.

Mais le système n'en reste pas moins déplorable en soi : le bon usage de l'arbitraire ne rend pas l'arbitraire bon.

Quelques jours aprèa la réunion de la première Chambre républicaine, je dépodais (20 mars 1876) un projet de loi sur l'organisation de l'enseignement

NOMINATION DES INSTITUTEURS fô

primaire. Après avoir demandé la suppression de la lettre d'obédience, la création d'écoles normales, la suppression progressive des congrégaiiistes, jetransférais au recteur les attributions des préfets relatives à la nomination des instituteurs et aux peines disciplinaires.

Sous le coup de l'indignation causée par les actes odieux de préfets restés tristement célèbres, je dépouillais le préfet de toute autorité, de toute influence même sur le personnel de l'enseignement.

Cette mesure radicale fut combattue par beaucoup de bons esprits, par des hommes tout it fait dévoués aux progrèsde l'instruction publique.

Vous allez trop loin, me dit-on, en assimilant l'instituteur au professeur de lycée et en le remettant exclusivement entre les mains de ses chefs « naturels ». L'enseignement primaire est' un service complexe. La maison d'école appartient à la commune; son entretien, l'acquisition du mobilier scolaire, une partie du traitement de l'instituteur, sont charges communales; l'instituteur a, bien plus que le professeur, des rapports constants avec l'administration municipale, avec les familles ; il est très souvent — chose mauvaise, sans doute, mais parfois indispensable — secrétaire de mairie. Si quelque difficulté survient, si quelque conflit s'élève, n'est-il pas bon qu'il soit jugé en dernier ressort par le préfet qui, ayant autorité à la fois sur le maire et sur l'iustituteur, pourra soit obtenir la paix, soit trancher le dîfiférendî L'autorité préfectorale serait singulièrement amoindrie si des fonctionnaires aussi iutelli-

geiits et aussi influents lui échappaient coiuplétenient. Et ii'est-il pas à craindre que les préfets se désintéressent d'un service dont ils ne conserveraient plus que la partie matérielle et financière ï

It y a là, on le voit, toute une thèse de gouvernement.

Ces objections n'ont pas suffi pour me convaincre, et si ma proposition de 1882, adoptée par la commission parlementaire, maintient aux préfets la nomination et la révocation, c'est surtout pour d'autres motifs. Mais je fais à mon projet primitif deux critiques d'un autre ordre.

D'abord, le Recteur est trop loin ; sa juridiction s'exerce sur un trop vaste territoire, sur un personnel trop nombreux. Le Recteur de l'Académie de Paris a sous ses ordres 9 départements, G,276 écoles, 9,859 instituteurs ! Le plus petit des rectorats, celui de Nancy, comprend- encore 3,542 instituteurs. Comment supposer qu'un Recteur puisse ajouter à ses occupations actuelles, qui sont rien de moins qu'une sinécure, le maniement d'un pareil personnel, avec la connaissance des innombrables alTaires de détail soulevées par les questions locales?

\ On n'aurait en réalité qu'un enregistrement, au

siège académique, par un bureau nouveau, des propositions de chaque Inspecteur départemental, et le Recteur n'interviendrait que pour les signatures.

Ce système reviendrait donc à donner à l'Inspecteur d'Académie toute l'autorité. Mais ne vaut-il pas

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NOMINATION DES INSTITUTBURS

mieux le dire francliement, et aller jusqu'au bout, en engageant coraplèlement sa responsabilité? Sans cela, à qui s'en prendre, du Recteur ou de l'Inspecteur, si l'un excipe de son incompétence, l'autre de sa subordination?

C'est par ces raisons que, dans mon rapport du 9 décembre 1879, je motivais la Substitution au Recteur du Directeur départemental de l'enseignement primaire.

Voilà pour la première critique, La seconde ëtait plus grave. Mon projet primitif ne faisait en réalité que transférer au Recteur le pouvoir absolu des Préfets. Or, c'est cet arbitraire qui est le vice fondamental de l'ancienne organisation. Rien ne prouve que le Recteur en eût fait meilleur usage que le Préfet. La chose importante, plus importante peutêtre que le choix de l'autorité chargée des nominanation s, c'étaient les garanties à donner aux instituteurs, en vue de sauvegarder leur situation et par suite leur dignité.

C'est là ce qui m'a surtout préoccupé dans la rédaction de la loi que j'ai proposée le 7 février 1882. La nomination, comme je l'ai déjà dit, reste dans les attributions du préfet, et il en est de même de la révocation. Mais celle-ci ne peut-être prononcée qu'après avis motivé du Conseil départemental de l'enseignement primaire; l'instituteur incriminé a lo droit de comparaître devant le Conseil et de s'y défendre: il a pu obtenir au préalable communication des pièces du dossier qui l'accuse. Enfin, il

peut interjeter appel devant le Conseil académique.

On voit que c'en est fait des dénonciations anonymes, des rapports sécréta, des ukases préfectoraux. A ce fonctionnaire q\ie sa situation délicate exposa à des accusations venant dos parent», du maire, du curé, on devra tout d'abord la vérité, la lumière et la jusfice ; la composition du Conseil départemental, du tribunal qui le juge, a du reste été modifiée de manière à lui donner toute garantie.

Le droit de nommer entraîne celui de changer les résidences. Or, l'expérience a prouvé que ces changements, qui sont dans l'immense majorité des cas dictés pai" l'intérêt de l'enseignement et celui même des instituteurs, ont souvent servi à masquer des disgcâcea, et ont été considérés comme une punition déguisée. On peut en elTet ruiner ainsi un instituteur, le frapper dans ses intérêts ou ses affections, en l'enlevant sans motifs à la commune où il exerce. Déjà l'institution des classes personnelles, établies par mon projet, diminue les conséquences du transfert dans une petite commune. Mais, j'ai voulu prendre d'autres précautions : le déplacement ne pourra être prononcé par le préfet que sur la proposition du directeur départemental, et ne sera définitif, si l'instituteur réclame, qu'après décision du ministre de l'inslriiction publique.

Telle est la part d'autorité que j'ai conservée au préfet sur le personnel des instituteurs. Celle du directeur départemental n'est pas à dédaigner. S'il né nomme pas, c'est lui qui prononce, en conseil des instituteurs primaires, les avancements de classe au

choix. S'il ne révoque pas, il réprimande, il suspend provisoirement ; il fait rétrograder de classe. Pour cette derniëre peine, qui entraîne de graves conséquences pécuniaires, l'avis motivé du Conseil départemental e^t nécessaire, et les mêmes garanties sont données à l'instituteur que pour le cas de révocation.

Quant à l'interdiction d'exercer à temps ou à toujours, elle est décidée par un jugement du Conseil départemental, et les mêmes garanties sont données à l'instituteur que pour le cas de révocation.

Tel est l'ensemble de garanties qu'ofïVe ma proposition do loi aux fonctionnaires de l'enseignement primaire; elles sont du même ordre que celles qui protègent les professeurs des ordres supérieurs d'enseignement. Plus de déplacements onéreux et injustifiés, plus de procédures secrètes, plus démesures arbitraires, plus de décisions absolument sommaires: partout débats contradictoires, actes motivés, jugements, appels fi une autorité supérieure et indépendante des passions locales.

On avouera qu'après cela les discussions sur l'autorité qui signera les nominations ou les révocations des instituteurs perdent singulièrement de leur importance pratique. Cette autorité cependant conserve une part de pouvoir qui, pour n'être plus susceptible de dégénérer facilement en arbitraire, reste encore importante.

Je l'ai remisa (et la commission spéciale a accepté mon système) pour partie au préfet, pour partie au

I directeur départemental. Le projet déposé par

M. Jules Ferry, huit jours après le mien, la donnait tout entière au recteur.

J'ai montré plus haut les défauts de ce choix, auquel je m'étais arrêté tout d'abord. D'autres personnes ont proposé de tout laisser au directeur dé- I parlementai. Sous nous y sommes refusés, et pour

' les raisons que nous avons di>ji données en faveur

*| du préfet, et pour d'autres encore.

. C'est une grosse afTaire que de conduire et gou-

Iverner un personnel de 7 à SoO instituteurs, ce qui est le chiffre moyen. Le chef de cette petite armée aura une puissance bien supérieure à celle de tous ! les autres hauts fonctionnaires du département, sauf

: l'évêque. II encourra bien des responsabilités, aura

j à supporter bien des haines. Son autorité sera-t-elle

I toujours à la. hauteur de ces difficultés î Croit-on

qu'il aura plus d'indépendance et de force que le préfet contre les influences politiques, ou surtout contre les influences cléricales?

La plus grande réserve est commandée en ces questions délicates. Mais enfin, ne peut-on se demander si les préfets de la République ne se sont point, depuis cinq années, montrés plus indépendante vis-à-vis des hostilités cléricales que les fonctionnaires administratifs de l'Université, nourris trop souvent de tous autres sentiments ? En fait, dans l'état actuel des choses, et pour longtemps encore, l'intervention du préfet me semble protectrice de l'instituteur, en face des ennemis les plus redoutables qu'il ait à rencontrer.