IV. Le réseau d'État et le classement de

La déconfiture des compagnies secondaires risquait de laisser inachevées de nombreuses lignes, et la première pensée du gouvernement fut de les faire reprendre [►ailes grandes compagnies. Dès 1876. celle du Nord, qui avait des ressources suflisantes pour assumer l'aléa de ces entreprises, se chargeait d'exploiter la plupart des lignes comprises dans son réseau, en payant une redevance aux concessionnaires ; le P.-L.-M. faisait de même, quelques années .plus tard. .Mais la compagnie d'Orléans, dans le ehamp d'action de laquelle se trouvait la majeure partie dc> lignes menacées d'abandon, n'était pas en situation de s'en charger sans les incorporer dans ses comptes de garantie, et pour cela, elle avait besoin de l'autorisation ih^ Chambres. Or, à ce moment, un mouvement d'hostilité très vif se manifestait contre les compagnies, auxquelles on reprochait de ne pas accorder au public toutes les facilités et toutes les réductions de prix utiles. Le projet de loi présenté pair le gouvernement, pour approuver la convention préparée avec la compagnie d'Orléans. l'ut rejeté.

Dans cette situation. l'Etat procéda, en 1878, au rachat direct de 2.600 kilomètres environ de chemins de fer, en remboursant, aux petites compagnies auxquelles ils étaient concédés les dépenses utilement faites par elles pour leur établissement. Ces lignes constituèrent le réseau des Chemins de fer de l'Etat, dont l'exploitation fut organisée en régie et confiée à une administration spéciale, placée sous l'autorité du ministre des Travaux publics. Les textes relatifs à cette organisation sont reproduits dans l'annexe XII ci-après.

En même temps. M. de Freycinet dressait le programme de tous les travaux à exécuter pour compléter le réseau national des voies de communication. Ce programme, comprenant d'après le projet primitif 4. oOO kilomètres de chemins de fer, allait en croissant constamment, à travers les diverses phases de l'instruction, en raison des demandes

le réseau d'état 11

des populations. La loi du 17 juillet 1879, qui l'arrêta définitivement, classa 8,800 kilomètres nouveaux dans le réseau d'intérêt général, ce qui, avec les travaux déjà décrétés, portait à 3 milliards 1/2 les dépenses à faire, en une dizaine d'années, pour l'achèvement de ce réseau. On commença à pousser très activement la construction de ces lignes, au moyen des ressources inscrites chaque année dans un budget extraordinaire alimenté par l'emprunt, budget sur lequel on affecta aux chemins de fer jusqu'à :J38 millions en 1882.

Enfin, de 1878 à 1882, une série de lois nouvelles autorisèrent le rachat, par l'Etat, de 1,800 kilomètres environ de lignes secondaires, et incorporèrent dans le réseau d'intérêt général celles de ces lignes qui avaient été concédées à titre de chemins de fer d'intérêt local.

Ainsi, peu à peu, l'Etat s'était chargé de 16,000 kilomètres environ de lignes dispersées dans toutes les parties du territoire, et dont l'exploitation ne pouvait être organisée rationnellement qu'à la condition d'être réunie à celle des réseaux préexistants. A mesure de leur ouverture, celles qui se trouvaient dans la région où s'étendait le réseau d'Etat étaient rattachées à ce réseau. Les autres étaient affermées aux grandes compagnies, ou exploitées en régie. Mais c'était là une situation provisoire, qui ne pouvait durer. Le gouvernement avait vainement tenté d'y mettre fin, en passant des conventions avec les compagnies. La commission des chemins de fer de la Chambre avait refusé de ratifier ces conventions, et avait dressé des contre-projets tendant au rachat des grands réseaux, opération fort grave en tout temps, et qui eût été spécialement onéreuse à cette époque, en raison de l'essor momentané du trafic.

Aucune entente n'avait pu s'établir, lorsque survinrent la crise financière de 1882, puis l'arrêt dans les plus-values des impôts qui en fut la conséquence. Il parut dès lors impossible de continuer à émettre, chaque année, les emprunts publics nécessaires pour poursuivre la construc-

tion de tant de lignes aux frais de l'Etat. C'est ainsi que, malgré leurs répugnances, les Chambres furent amenées à ajouter la plupart de ces lignes aux concessions des grandes compagnies, en ratifiant les conventions nouvelles passées, à cet effet, par M. Raynal.

V. Les conventions de 1883. — Les grandes compagnies, à cette époque, jouissaient d'une prospérité exceptionnelle, Jusqu'en 1879, quatre d'entre elles avaient fait appel, chaque année, à la garantie d'intérêts, pour des sommes variant, au total, de 30 à 50 millions par an. Mais une augmentation considérable s'était produite dans les recettes de l'exploitation du réseau d'intérêt général, qui avaient passé de 923 millions, en 1879 (pour une longueur moyenne exploitée de 22,249 kilomètres), à 1,100 millions, en 1882 (pour 25,576 kilomètres). Trois des compagnies avaient commencé à rembourser leur dette; seule, celle de l'Ouest continuait à avoir recours aux avances de l'Etat. Dans cette situation, il parut possible de faire un large appel à leur concours, pour la construction et l'exploitation des lignes nouvelles. Les annexes XIII à XVIII contiennent le texte des conventions passées avec chacune d'elles à cet effet et des modifications qui y ont été apportées depuis lors; l'annexe VIII renferme les dispositions communes aux lois du 20 novembre 1883 qui ont approuvé ces conventions.

L'objet essentiel des conventions de 1883 a été d'incorporer dans les six grands réseaux garantis la majeure partie des lignes classées ou rachetées par l'Etat. Ces incorporations ont porté sur plus de 12,000 kilomètres de lignes non concédées, construites ou à construire, et en outra sur environ 2,000 kilomètres de lignes d'intérêt général ou d'intérêt local déjà concédées à diverses compagnies secondaires, ou de lignes dont les grandes compagnies elles-mêmes étaient déjà concessionnaires à titre de réseaux d'intérêt local. Elles ont été réalisées les unes immédiatement, les autres depuis 1883. par l'application

de clauses insérées à cet effet dans les conventions, clauses qui obligeaient les compagnies à accepter ultérieurement, jusqu'à concurrence d'une longueur déterminée, la concession de lignes qui n'étaient pas immédiatement dénommées.

Le réseau d'Etat était conservé, et consolidé par des échanges de lignes avec la compagnie d'Orléans, faits moyennant le paiement- d'une soulte en argent. On mettait fin à l'enchevêtrement existant entre lui et les réseaux voisins ; on lui réservait la région comprise entre les lignes de Tours à Nantes et à Bordeaux, et on lui assurait l'accès de Paris, en lui permettant d'emprunter, à des conditions avantageuses, les voies de l'Ouest ou de l'Orléans. On réglait, en même temps, le partage du trafic entre les lignes de l'Etat et celles de ces deux compagnies, de manière à prévenir les guerres de tarifs toujours onéreuses pour le Trésor.

Les dépenses d'établissement des lignes neuves devaient être supportées, en majeure partie, par l'Etat. Seule, la compagnie du Nord devait supporter intégralement le coût de celles qui lui étaient concédées, jusqu'à concurrence de 1)0 millions. Sur les autres réseaux, les travaux devaient être exécutés également au moyen d'emprunts effectués par les compagnies ; mais les sommes ainsi empruntées devaient être réparties entre trois comptes présentant des caractères bien différents, celui des fonds de concours fournis par les compagnies, celui du remboursement de leur dette de garantie, celui des avances faites par elles à l'Etat.

En premier lieu, les compagnies concouraient à la dépense pour 25,000 francs par kilomètre. Ce chiffre a été réduit ultérieurement à 12,500 francs pour les lignes à voie étroite substituées, par diverses conventions, à quelquesunes des lignes à voie normale primitivement prévues, avec un allongement, notable de la longueur concédée. La ligne de Limoges à Montauban, en raison de l'importance du trafic espéré, donnait, lieu à un concours exceptionnelle-

14 RÉSUMK HISTORIQUE

ment élevé de 40 millions, que devait fournir la compagnie d'Orléans.

En second lieu, les compagnies ayant fait appel à la garantie devaient rembourser, sous forme de travaux exécutés sur les lignes nouvelles, les sommes dont elles étaient débit liées, dans des conditions diverses suivant leur situation : les compagnies d'Orléans et du Midi prenaient à leur charge les premiers travaux à faire sur ces lignes, de manière à n'ouvrir le troisième des comptes mentionnés cidessus, celui des avances à l'Etat, qu'après extinction de leur dette. La compagnie de l'Est se chargeait à forfait, en compensation de la sienne, de la superstructure des lignes neuves et de l'agrandissement des gares de jonction entre '••■Iles-ci et les lignes anciennes, travaux à répartir sur toute la durée d'exécution des concessions nouvelles. Pour l'Ouest, pour qui la période de remboursement était encore éloignée, la dette fut réduite, par un calcul d'escompte, de 240 à 160 millions, et il fut stipulé qu'on imputerait sur cette somme certains travaux déterminés, ainsi que les intérêts des emprunts contractés pour payer ces travaux, jusqu'à l'achèvement des lignes nouvelles: la part de la dette qui ne serait pas ainsi absorbée devait venir finalement en déduction des dépenses à porter au compte des avances à l'Etat : seulement la prolongation de la durée des travaux, qui a beaucoup dépassé les prévisions, aurait amené l'absorption intégrale de la créance de l'Etat par le jeu des intérêts composés, si une convention nouvelle, ratifiée par la loi du J i juin 1897, n'était venue affecter le solde à l'exécution de travaux intéressant à la fois le public et la compagnie.

En troisième lieu, tout le surplus de la dépense restait à la charge de l'Etal. Les compagnies lui en faisaient Varartee, et l'Etat devait leur payer des annuités représentant l'intérêt et l'amortissement des emprunts contractés par elles, à ce titre, pour son compte.

Les compagnies devaient, dans ces conditions, garder à leur charge 800 millions environ, dépensés à titre de fonds

LES CONVENTIONS DE i883 15

de concours ou de remboursement de leur dette ; elles (levaient, en outre, fournir l'outillage et le matériel nécessaires à l'exploitation des lignes nouvelles, et supporter les déficits éventuels de cette exploitation.

Au point de vue de la garantie d'intérêts, les conventions de 1883 ont substitué aux clauses anciennes des clauses plus simples et plus claires, en réunissant, dans un compte mique, les résultats d'exploitation de rancien et du nouveau réseau, et en faisant disparaître divers éléments forfaitaires qui subsistaient dans les anciennes conventions. Sauf des exceptions plutôt de forme que de fond, pour les compagnies du Nord et de P.-L.-M., la garantie s'applique aujourd'hui à l'ensemble des dépenses réelles des compagnies, d'après les charges effectives des emprunts contractés par elles. Le dividende garanti aux actionnaires est inscrit explicitement dans les conventions. Il a été lixé. pour chaque réseau, à un chiffre très voisin de celui qui avait été atteint par le jeu des conventions antérieures, et qui dépassait un peu le dividende prévu en 1859 ; l'écart provenait des bénéfices réalisés par les Compagnies sur le taux forfaitaire du revenu attribué jadis au capital a emprunter par voie d'émissions d'obligations, les émis- 'sions ayant été faites à un taux un peu plus avantageux. Seule, la compagnie du Midi, qui paraissait sur le point de se libérer de sa dette et de recouvrer ainsi la liberté de son dividende, a obtenu un relèvement sensible du dividende garanti, comme compensation des charges qu'elle acceptait. Pour tous les réseaux, le dividende réservé avant le partage des bénéfices a été abaissé, et la part de l'Etat, dans les recettes nettes qui excéderaient le chiffre aéeessaire pour fournir ce dividende, a été portée de la moitié aux deux tiers du montant de ces excédents.

Dans la pensée des -auteurs des conventions de 1883, ces conventions ne devaient pas avoir pour effet de faire retomber sous le régime de l'appel à la garantie les compagnies dont les comptes se soldaient en excédents. Pour

donner aux plus-values normales des recettes le temps de couvrir les charges nouvelles assumées par les compagnies, on reculait l'époque à laquelle ces charges viendraient grever le compte de garantie, jusqu'à l'expiration de la période de construction des lignes nouvelles, dont la durée était évaluée à une dizaine d'années. Pendant cette période, ces lignes, et même celles qui avaient été concédées en 1875, devaient former un compte spécial, appelé compte d'exploitation 'partielle. Chaque année, on devait inscrire dans ce compte, d'un côté, les recettes des lignes en question, de l'autre, les frais d'exploitation et l'intérêt des capitaux empruntés pour leur établissement, en dehors des avances faites à l'Etat et remboursables en annuités. L'excédent des dépenses sur les recettes devait être couvert par une émission d'obligations, qui s'ajouterait au capital d'établissement fourni par la compagnie, jusqu'au jour où ces lignes seraient réintégrées dans le compte unique de la garantie d'intérêts.

Dans ces conditions, on comptait que la garantie continuerait à ne pas jouer, et même que la période de partage des bénéfices s'ouvrirait promptement. Malheureusement, la période de prospérité anormale qui avait précédé les conventions devait être suivie d'une période de crise non moins exceptionnelle. Non seulement la plus-value des recettes s'arrêtait dès 1883, mais encore il se produisait, dans les années suivantes, un recul tel, qu'en 1886, les recettes du réseau d'intérêt général descendaient à 1,023 millions, au lieu de 1,100 millions encaissés en 1882, bien que dans l'intervalle la longueur de ce réseau se fût augmenté de 5, 100 kilomètres, tant par l'ouverture de lignes nouvelles que par l'incorporation de lignes d'intérêt local. Malgré une réduction notable des dépenses d'exploitation, dès 1884, toutes les compagnies, sauf celle du Nord, faisaient appel à la garantie, et les déficits des cinq réseaux principaux s'élevaient, en 1886, à 82 millions. Depuis 1886, la progression régulière des recettes a

repris, atteignant en moyenne 30 millions par an, soit 2,5 0/0 de la recette, pour l'ensemble du réseau d'intérêt général. L'accroissement moyen de longueur n'a été, dans cette période, que de 500 kilomètres par an, représentant 1,5 0/0 environ de la longueur totale, mais ne donnant guère que 3 à i millions comme recettes brutes propres aux lignes nouvelles, de sorte que la plus-value a été réalisée presque exclusivement, par le développement du trafic antérieurement desservi par les lignes anciennes.

Bien que sensible, l'amélioration n'a pas suffi à réparer l'effet des pertes subies pendant la crise. Aussi a-t-on dû ralentir considérablement l'exécution des travaux neufs, pour retarder le grossissement des annuités à la charge de l'Etat et des insuffisances à la charge des compagnies. Les dépenses annuelles faites pour la construction des lignes nouvelles ont été ramenées à moins de 80 millions, en sorte que la période d'achèvement des lignes concédées en exécution des conventions de 1883 paraît devoir se prolonger jusque vers 1908 ou 1910.

II était, d'autre part, impossible de laisser, pendant une aussi longue durée, les comptes d'exploitation partielle grossir, par l'accumulation des intérêts composés des insuffisances capitalisées annuellement ; une série de conventions nouvelles ont décidé que les lignes neuves seraient réunies au réseau garanti, dès le 1er janvier qui suivrait leur ouverture, pour toutes les compagnies, sauf celle d'Orléans, et cinq années après, pour cette dernière.

Les plus-values des recettes avaient ramené l'appel fait à la garantie, par les grands réseaux, aux environs de oO millions, en 1890 et 1891. La réintégration des insuffisances antérieurement portées aux comptes d'exploitation partielle, coïncidant avec une augmentation notable des dépenses d'exploitation, le firent remonter à 100 millions, en 1893. Mais ensuite, on a réussi à faire face à l'augmentation du trafic, sans accroissement des frais d'exploitation pendant trois ans, et avec un accroissement très modéré les années suivantes. Aussi, en 1899, n'y

avait-il plus que deux compagnies, l'Ouesl et le Midi, qui fissent appel à la garantie, pour 9 millions seulement, tandis que l'Orléans et l'Est commençaient à rembourser leur dette; leP.-L.-M. avait remboursé lasienne par anticipation, comme nous l'expliquerons ci-après. Il semblait donc que, malgré les mesures qui ont augmenté les charges immédiates de l'Etat, en mettant fin à remploi du procédé imaginé en 1883 pour rejeter sur l'avenir les insuffisances du présent, on approchait de l'époque où la garantie d'intérêt accordée aux grands réseaux cesserait d'être une charge pour le budget. Cependant, depuis lors, l'augmentation des dépenses a été bien plus forte que celle des recettes, de sorte que, pour l'année d'exploitation 1901, les charges de la garantie des grands réseaux étaient remontées à 49 millions. En 1902, elles sont retombées à 20 millions, dont près de 20 pour l'Ouest et 6 pour l'Est et le Midi, tandis que le P.-L.-M. et l'Orléans équilibraient à peu près leurs recettes avec leurs charges.

VI. Les garanties d'intérêts des réseaux secondaires et la loi du 11 juin 1880. — Les grandes compagnies et le réseau d'Etat n'avaient pas absorbé la totalité des lignes classées en 1879. Parmi celles qui se trouvaient ainsi abandonnées, quelques-unes furent terminées aux frais de l'Etat et ensuite affermées (réseau Corse, Saint-Jean-de-Commiers à La Mure). D'autres ont fait, depuis 1883, l'objet de concessions à des compagnies secondaires, avec une garantie d'intérêts ; quatre réseaux ont été ainsi constitués dans le Bourbonnais (Cle des chemins de fer économiques), dans les Alpes (Cie du Sud de la France), dans le Vivarais et dans les Charentes 'Cie des chemins de fer départementaux).

En même temps, l'établissement de lignes secondaires, à litre de chemins de fer d'intérêt local, recevait une nouvelle impulsion, par la loi du II juin 1880 (voir annexe XIX), qui a conduit à appliquer à ces lignes le régime cle la garantie d'intérêts. Cette loi a substitué aux subventions

LOI DU li JUIN 1880 11)

en capital fournies jusque-là par l'Etat, des subventions en annuités, qui ne doivent pas dépasser le montant des sacrifices consentis par les localités intéressées; elle stipule qu'en aucun cas ces subventions, jointes aux produits de l'exploitation, ne porteront à plus de 5 0/0 la rémunération du capital d'établissement. Ainsi, le mordant de l'annuité varie avec les résultats de l'exploita tien, de manière à compléter au capital un revenu fixe, ce qui est bien le caractère d'une garantie d'intérêts.

La même loi a fixé le régime des tramways, jusque-là défini par la jurisprudence administrative seule. Elle a étendu le concours de l'Etat, sous la forme de subventions par annuités assimilables à des garanties, aux tramways à traction mécanique, lorsqu'ils sont affectés au transport des marchandises de petite vitesse en même temps qu'à celui des voyageurs.

Les garanties données aux lignes secondaires d'intérêt général, aux chemins de fer d'intérêt local et aux tramways, diffèrent, au point de vue économique, de celles des grands réseaux, en ce sens qu'au lieu de compléter temporairement le produit net, pour le porter à un chiffre convenu, calculé de telle sorte que l'on puisse espérer voir plus tard le trafic seul donner un revenu égal, elles ont pour but de procurer au capital un revenu que ce trafic ne sera vraisemblablement jamais capable de fournir. De cette différence de situation résultent des différences très notables dans les clauses des conventions. Les concessionnaires, n'ayant aucune chance de voir un jour leur revenu s'accroître par l'amélioration du rendement industriel des lignes, ont cherché leurs bénéfices dans des clauses comportant des allocations forfaitaires, sur lesquelles nous reviendrons ultérieurement (chapitre III, paragraphe VI). On s'est efforcé, depuis quelques années, de remédier aux inconvénients qui en résultaient, en introduisant dans les contrats nouveaux des clauses qui intéressent le concessionnaire à développer le trafir, et en revisant sur ces bases les conventions antérieures. On y a réussi, pour le

réseau du Sud de la France, dans la convention approuvée par la loi du 26 juillet 1895. Mais on échappe toujours difficilement aux abus et aux complications, qui sont les conséquences nécessaires d'un régime dans lequel, au lieu de subventionner franchement en capital les entreprises qui, par la nature même des régions desservies, doivent inévitablement être plus onéreuses que lucratives, ou leur garantit un revenu qu'elles ne peuvent, en aucun cas, réaliser par elles-mêmes.

Les charges des garanties allouées à des lignes secondaires d'intérêt général, construites dans des régions où les travaux ont été particulièrement coûteux, dépassent 6 millions, pour moins de 900 kilomètres en exploitation. Les engagements pris par l'Etat, en vue de l'établissement de chemins de fer d'intérêt local et de tramways, et qui viennent grever le budget à mesure que les lignes s'ouvrent, atteignaient, à la fin de 1902, plus de 11 millions, pour environ 10,000 kilomètres concédés, dont 7,000 ont été exploités au cours de cette année. Ces lignes imposent, en outre, aux départements, des charges un peu supérieures à celles de l'Etat. Les engagements nouveaux que l'Etat prend chaque année, pour les réseaux locaux, augmentent les dépenses que ces réseaux occasionnent, beaucoup plus vite que le développement des recettes des plus anciens d'entre eux n'atténue ces charges.