DES ADMINISTRATIONS COLLECTIVES, ACTION ET MODVEMENT DE 1790 A

Ce qui manqua surtout aux administrations départementales de 1790, si exactement calquées, comme nous l'avons démontré, sur les administrations intermédiaires des anciens pays d'Etats, ce ne fut évidemment ni des libertés ni des droits suffisants; ce fut, tout au contraire, d'avoir été organisées pour trop faire, si l'on peut dire. Elles furent trop complètement livrées à elles-mêmes.

Quand on considère, en effet, les grands et signalés résultats de l'œuvre révolutionnaire en elle-même, on reconnaît à première vue, que tout ce qu'édictèrent les deux assemblées constituante et législative, pour l'organisation nouvelle du régime qui allait se substituer aux traditions de l'ancienne monarchie, s'opéra rapidement et sans peine, par le travail local des administrations issues de l'élection et organisées sur place. Mais, on reconnaît, en même temps, qu'il leur manqua une direction assez sûre, pour prévenir les écarts auxquels leur propre puissance les conduisait trop facilement.

Peut-être y eut-il, dans ces écarts, cependant plus d'une réminiscence du passé, et si les assemblées d'Etats et leurs commissions intermédiaires s'étaient montrées avec raison si souvent inquiètes des entreprises de la Couronne et du Pouvoir exécutif, il arriva aussi, qu'avec des attributions nouvelles beaucoup plus étendues, les administrateurs issus du suffrage populaire restèrent préoccupés de la pleine possession de leurs pouvoirs, craignant toujours que Paris et le Gouvernement ne leur marchandassent ces pouvoirs. Celte

nquiétude resta quelque temps latente et obscure. Mais, dès que les comités de l'assemblée nationale, et les conciliabules, encore plus entreprenants, de la commune de Paris, ses sections et SCS clubs, laissèrent apercevoir tout ce qu'ils allaient oser, les administrations départementales, soit directoires, soit municipalités ou conseils de département et de district, sentirent parfaitement que le saUit commun de la chose publique résidait surtout dans leurs résolutions et la rapidité de leurs actes.

Cela leur parut d'autant plus évident, que tous les dangers de la situation naissaient, en quelque sorte, sous leurs yeux et autour d'eux, et qu'il fallait y parer sans délai, sous peine de succomber.

De là ces décisions et ces mesures, presque toutes exceptionnelles, et, souvent, en dehors des usages hiérarchiques, et des prescriptions de la loi elle-même.

Mais il faut réfléchir que le district et la commune, la plupart du temps, ne pouvaient attendre la décision et les secours de l'administration départementale; et que celle-ci souvent ne pouvait, à son tour, recourir à l'autorité centrale, aux ministres, ou aux comités de l'assemblée, sous peine d'être compromise, dépassée, renversée peut-être.

Dans celte position, et à la suite d'embarras si pressants, est-il étonnant que les administrations départementales se fussent quelquefois isolées ou séparées du pouvoir exécutif? Puis, la force et l'autorité de celui-ci, où étaient-elles de fait? Les ministres, anciens secrétaires d'Etat, au choix de la couronne, et dépositaires naturels de son autorité, comme de sa pensée, étaient, chaque jour, refoulés dans des impasses d'où rien de libre et de spontané ne pouvait sortir! Avant de plaire au Roi, et de rester en communion d'idées avec la couronne, ils devaient surtout être agréés de l'Assemblée natlo-

nale. S'ils agissaient sous l'impression fort troublée de la volonté royale, ils étaient presque toujours accusés de tendance réactionnaire. Au lieu de suivre la pensée du Roi, quoique ses délégués, inclinaient-ils, au contraire, vers les tendances réformatrices de l'Assemblée nationale, ils étaient taxés de tiédeur ou d'intententions funestes, par les clubs et les comités populaires qui trouvaient toujours qu'ils marchaient trop lentement. Il en résultait que les administrations elles-mêmes cessaient de voir en eux les dépositaires d'une autorité assez sûre pour garantir le salut de la chose publique. Il n'est, sans doute, pas nécessaire que nous rappelions à ce sujet les conflits qui s'élevèrent peHdant les deux années 1790 et 91, entre l'Assemblée nationale et les délégués de la couronne, non plus que les menaces qui partirent des clubs et de la commune de Paris, contre tout ce qui tendait à prendre une marche régulière, et, par suite, les tiraillements qui se produisirent dans presque tous les départements, soit entre leurs administrations et les dépositaires du pouvoir exécutif, soit entre ces administrations elles-mêmes, du district au département, ou de la commune aux directoires supérieurs. La hiérarchie définie dans la loi du 22 décembre 1 789, et dans l'instruction qui lui avait servi de complément, n'avait eu le temps ni de se fonder ni d'être bien comprise, et l'on vit des départements prendre des arrêtés qui entreprenaient sur les droits de la législature ; ou des administrations inférieures de districts, ou de municipalités, comme celles de Nantes, de Troyes ou de Douai qui, repoussant les Injonctions des administrations supérieures, nièrent jusqu'à leur autorité, en mettant à néant les arrêtés qui pouvaient leur déplaire (i).

(1) Voir les procès-verbaux de rA?;semblée nationale pour les derniers mois de 1790. — En février 1792, la municipalité de Lyon

Comment aurait pu se faire, dans ces conditions, un essai suffisant des tliéories nouvelles qui avaient été appliquées à la constitution comme à la séparation des divers pouvoirs de l'administration départementale ?

Cela ne put avoir lieu et, quoique l'on ait reconnu que les administrations issues de la loi de 1790, ont été les véritables instruments de l'établissement du régime nouveau parmi nous, on ne peut se refuser à voir, qu'après la chute des Girondins, ce mode d'administration qui avait si complètement satisfait aux besoins du moment, et donné aux autorités locales une force si prépondérante, ne devait plus convenir au pouvoir discrétionnaire de la Convention et de ses comités. Il ne convint pas davantage, plus tard, au pouvoir directorial et au gouvernement consulaire, qui tendirent, l'un et l'autre, à une concentration dont ne pouvaient s'arranger des administrations locales établies sur une une parfuite communion d'idées, entre l'administré et l'administrateur.

On en vint, en effet, dès les premières séances de la Convention, à accuser les départements de tendances fédéralistes. Ce ne fut là qu'un prétexte exploité par les partis. Mais, tout se prêtait à cette mensongère accusation, et quand un certain nombre de départements s'étaient vus forces, pour se soustraire à l'anarchie, de prendre en mains la défense des lois, et d'aviser à leur propre salut, leurs adversaires se prévalurent de ce semblant de fédéralisme, pour renverser des garanties de responsabilité administrative qui n'auraient pu que les arrêter dans leur usurpation.

Voici ce qu'un orateur de la Convention répondait à Saint-

alla jusqu'à faire arrêter un membre du Directoire du déparlement nommé Hubert.

Jusl et aux hommes de la Montagne, qui essayèrent, en 1793, de faire substituer à la division départementale un nouveau morcellement de la France, qui aurait exigé huit à dix mille petites administrations : « Si la France entière n'est pas cn- « core engloutie par l'anarchie, disait cet orateur; si nous « ne sommes pas nous-mêmes consumés par le feu de la « guerre civile, c'est à nos départements seuls que nous en a sommes redevables. Conservons religieusement ces salu- « taires administrations qui savent gouverner, dans le silence « même des lois, et qui, lorsque nos passions nous dévorent, « empêchent, du moins, qu'elles ne dévorent la patrie, et « nous conservent une République, pour le temps où nos 0 vains débats nous permettront de la constituer (1). »

C'est sous l'influence pernicieuse des accusations accumulées contre les administrations de 1790, que surgirent successivement ces constitutions boiteuses et mensongères de 93, de l'an III et de l'an VIII, qui, marchant d'un pas de plus en plus décidé vers la concentration des pouvoirs administratifs, finirent par replacer le Gouvernement dans cette position d'isolement où le plus grand génie de notre âge épuisa eu pure perte les ressources infinies d'un pays dont la puissance, un instant, sembla ne pas avoir de bornes.

Et ce serait sur un essai aussi incomplet qu'on entendrait juger un système d'administration que la France entière demandait depuis plusieurs siècles?

L'étude de ces essais sera reprise, ne fût-ce que pour rendre aux faits leur caractère, et juger de leur valeur, par les résultats obtenus.

Si les citoyens, en effet, ont un droit imprescriptible à la direction de leurs propres afl'aires, ce ne peut être qu'en restant

(1) Séances de la Convention du 13 mai au 24 juin 1793.

chargés eux-mêmes du choix de ceux auxquels ils entendent remettre ce soin, comme des conditions dans lesquelles ils veulent faire cette remise.

C'est là ce qu'ont pensé, aviinl nous, les étals provinciaux de notre pays^ et les rois de France, eux-mêmes, qui sanctionnèrent ces droits, de tant de lettres-patentes et d'ordonnances solennelles.

Placé, à ce point de vue, le jugement à porter de la puissance et de l'opportune création des administrations collectives de 1790, est facile à déterminer. L'on ne saurait rester dans le doute sur les avantages du système lui-même, quand on réfléchit que le passage d'un régime à l'autre a été opéré par ces administrations, et que tous les gouvernements qui se sont succédé depuis ne se sont écartés, que pour quelques moments, dos bases de la loi organique de 1790, soit pour les divisions politiques du territoire, soit pour l'étude des intérêts engagés à l'occasion de l'impôt, des travaux publics, de l'instruction, de la bienfaisance publique, et de tous les autres services départementaux. Mais, si, comme nous venons de le dire, l'Empire et la Restauration ont trouvé leurs plus habiles administrateurs formés à cette école, il faut bien reconnaître que ces gouvernements s'écartèrent ouvertement d'une des bases essentielles du système promulgué en 1790, et que leur soin s'est attaché surtout à rejeter loin d'eux l'article 9 de la S"-" section de la loi du 22 décembre 1789, qui avait dit: « Qu'il n'y aurait aucun intermédiaire entre l'aa- « ministralion du département et le pouvoir exéculif su- « prême, et que les Intendants et leurs subdclcgués (1) ces- « seraient toutes fondions dès que les administrations défl partementalcs entreraient en activité »

(1) On sait que niôtne sous l'aHcien régime ces foiiclionnaires prirent le litre de préfets.

Or, chacun sait depuis, ce qu'ont été les agents nationaux du directoire, remplac-s à leur tour par les préfets de l'an IX; mais il n'est peut-être pas inutile de rappeler à ce sujet que si le but du comité de Constitution et des députes qui demandèrent une nouvelle division de la France, en 1789, fut surtout de briser les anciennes influences provinciales, il y eut d'autres députés et, parmi eux, quelques-uns de trcs-avisés, qui s'inscrivirent contre l'efficacité de ce procédé. Ils dirent, en effet, que : « Si, jusqu'à ce moment, on avait pu opposer, « dans quelques provinces, une résistance courageuse aux « entreprises des agents du pouvoir exécutif, cela n'avait été <j dû qu'aux assemblées nombreuses et fortes des Etats, et « que le morcellement des provinces en départements « serait le plus sûr moyen de perdre cette force qui avait si a utilement servi la nation elle-même. » « Car, chaque dé- « parlement, ajoutait le député, qui s'exprimait ainsi, de- • viendra successivement la proie d'un pouvoir qui aura tou- « jours assez d'étendue pour gêner les administrations, et » assez de moyens pour les vexer, quand il voudra (1). »Mais le duc de la Rochefoucault, Target, Mirabeau, Barnave, etc., enlevèrent le suffrage de l'assemblée, en répondant à leurs adversaires, « que la nouvelle division en départements avait « surtout l'avantage de rompre les habitudes de provinces et « de détruire de grands corps qui deviendraient dangereux, « parce qu'ils seraient inutiles, pulsqn il ntj avait plus d'op- « pression miniUériclle à redouter (il). »

Après plus de 70 ans d'expérience; on se trouverait assez

(1) L'avocat Pellerin, député de la Loire-Inférieure, auquel nous devons ces réflexions, était l'auteur de plusieurs écrits sur la constitution des États provinciaux de la Bretagne.

(2) Séances de l'Assemblée nationale des 3, 4, 5 et jours suivants de novembre 1789.

naturellement en position de se demander, entre les deux opinions qui partagèrent l'assemblée nationale, en 1789, de quel côté se trouvait effectivement îa plus juste appréciation des faits?

Mais le dernier chapitre qui nous resterait à écrire, pour trancher une question de cette nature, semblerait probablement à l'Académie, en dehors do son cadre purement scientifique, et, au lieu d'avoir à parler du régime des préfectures, comme continuation des intendances que la loi de 89 avait formellement repoussées, nous laisserons à d'autres, le soin de rechercher, en étudiant le présent comme nous avons étudié le passé, si les franchises et les droits des administrations collectives qui s'appuyaient sur une tradition si ancienne et si respectée, ont été justement sacrifiés.

Toutefois, nous demandons à rappeler à ce sujet ce que nous avons déjà dit de quelques états de l'Amérique du Nord, qui ont heureusement fondé leurs libertés communales sur les traditions des anciens comtés de l'Angleterre. Plus près de nous encore nous citerons l'exemple bien autrement, concluant des nouvelles et des anciennes provinces de la Belgique, qui, depuis plusieurs siècles et de nos jours, sont restées fortement attachées à l'institution des assemblées provinciales auxquelles elles doivent l'exercice le plus complet de leurs droits.

Elles ont, en effet, aujourd'hui, comme elles l'eurent dès le iiv* siècle, et comme nous les avons eus longtemps, — leurs conseils provinciaux et leurs délégués en permanence avec des administrations communales procédant de l'élection, et administrant collectivement avec des budgets qu'elles fixent elles-mêmes, A ce titre elles ont le droit de s'imposer des centimes additionnels aux contributions foncières levées par l'Etat, et elles restent maîtresses de s'imposer toutes les au-

très taxes provinciales et communales qu'elles jugent nécessairer à la satisfaction de leurs besoins. Par suite, la direction des services provinciaux et communaux leur a été complètement remise; et le conseil provincial et ses délégués en permanence avisent aa choix et à la nomination de tous les employés chargés du service de la voirie, — des propriétés et des édifices publics ; — de l'instruction et des écoles, — de la bienfaisance, — de l'industrie et de l'agriculture, — de l'application de la loi à tous les degrés du régime électoral qui leur a attribué les candidatures au Sénat aux Cours d'appel, à la présidence et à la vice-présidence des tribunaux ordinaires.

Conséquemment à ces droits et à ces obligations le conseil de chaque province rend compte annuellement de tous ses actes, de ses séances publiques, de l'emploi des fonds de la province et de la situation du pays au point de vue de la population et des intérêts moraux, industriels ou agricoles. L'élection a\ise un renouvellement fréquent des commissions permanentes comme des conseils provinciaux (1).

Si la loi du 22 décembre avait, en effet, institué les administrations départementales, avec leurs grands conseilâ, leurs directoires et leurs procureui-s-syndics, tous issus du suffrage populaire, la loi constitutive du 14 frimaire an II (4 décembre 1795), changea tout cet état de choses.

Les conseils généraux, les présidents et les procureurssyndics des administrations départementales furent supprimés. Au lieu d'une administration départementale concentrant les pouvoirs de la circonscription, il n'y eut plus qu'une simple commission composée de huit membres, chacun d'eux

(1) Voir le Mémoire de M. Britz sur l'ancien droit de la Belgique et les rapports annuels des dépulations permanentes.

prenant successivement la correspondance et la présidence pour un mois (1).

Mais avant de terminer et en restant toujours au point de vue purement historique, nous voudrions dire comment cette puissante et forte institution des administrations collectives, consacrée par plusieurs siècles d'existence, périt par le fait même de la Révolution, qui, en 89 et 90, s'était appliquée à la fortifier avec tant de sollicitude dans le but de lui assurer une existence prolongée.

Quant aux attributions^ elles furent encore plus profondément modifiées. Les commissions départementales restèrent seulement chargées de la répartition des contributions entre les districts, de la surveillance des travaux publics, de l'établissement "des manufactures et de la surveillance des domaines nationaux. Tout ce qui était relatif aux mesures de Gouvernement et de salut public leur fut retiré, et les districts et les municipalités furent placés hors de leur surveillance (2).

C'était morceler le pays et les provinces de plus en plus; au lieu de 88 départements (chilTre de l'an 11), on eut 557 districts subdivisés eux-mêmes en 4,775 cantons.

Du département, l'autorité et toutes les grandes mesures du mouvement politique passèrent donc aux districts et aux municipalités, qui furent mis en rapport direct avec les comités de la Convention et ce qu'on appela le Conseil exécutif formé d'agents et de ministres choisis par les comités de salut public et de sûreté génp'ale (3).

Mais, pour donner à cette nouvelle organisation le mou-

(1) Art. VI, section m, de la loi du 14 frimaire an II. (21 Art. V, section m. (3) Art XVII, section n.

Tcment et toute la force qu'on voulait lui imprimer, il fut décidé que chaque district et chaque commune aurait un agent national, « chargé de requérir et de poursuivre l'exé- « cution des lois, ainsi que de dénoncer les négligences ap- « portées dans cette exécution. » A cet effet, ces agents nouveaux, qui devaient être confirmés dans leurs fonctions par les comités de la Convention, étaient autorisés à se déplacer et à s'assurer partout de la complète exécution des lois et des mesures prescrites par les comités et le Conseil executif.

Ou sait que les représentants envoyés en mission dans les di'paitements reçurent, à cette occasion, le dépôt de tous les pouvoirs de la Convention pour procéder à des épurations dont nous n'avons pas à parler en ce moment.

Un autre article. de la loi du 14 frimaire, prescrivant à ces agents nationaux de transmettre tous les dix jours, aux comités de lai.lonvention, un rapport circonstancié de la situation du pays et de la marche de l'administration, il se trouva que l'esprit et la force de celle-ci, dans les déparlements, résilièrent de fait dans les agents nationaux dont nous parlons. Ceux-ci, au lieu d'être les organes désignés des populations, devinrent comme une émanation des pouvoirs concentrés dans les comités de la Convention.

La pensée des administrations locales se trouva dès lors complètement changée, et l'histoire de ces temps a jeté un jour assez éclatant sur les désordres qui survinrent, pour qu'il suffise de les rappeler.

En passant de l'an II à la Constitution de l'an III, cet esprit et cette direction se modifièrent encore plus profondément.

D'abord les districts furent su|>iirim(''S. Il y eut au départiinent une administration centrale, composée de cinq mem-

brcs, et par chaque canton formé de plusieurs communes, une administration municipale. Les communes au-dessous de 5,000 âmes n'eurent plus qu'un agent municipal et un adjoint.

Ces fonctionnaires nouveaux procédaient encore de l'élection ; mais dans chaque administration centrale de département, comme dans les municipalités cantonales, il y eut un commissaire du Gouvernement nommé par le Directoire exécutif, c'est-à-dire par les nouveaux directeurs de la République. Ce commissaire, substitué à l'agent national de l'an II, se trouva révocable à la volonté des directeurs, de sorte que les administrations départementales, tout en restant électives et collectives, suivant le vœu de 89, furent profondément atteintes dans l'exercice de leurs pouvoirs par ces nouveaux agents qui apparaissent sous le nom de commissaires du Gouvernement, et que la loi du 22 décembre 1789 avait repoussés comme des intcrmcdiairss dangereux.

Entré dans cette voie, le principe de cette réforme fut confirmé par la Constitution de l'an III, et deux articles sous les numéros 193 et 194 dirent que les ministres pourraient annuler, chacun dans sa partie, les actes des administrations départementales qui seraient contraires aux lois ou aux ordres des autorités supérieures , et qu'en même temps les mêmes ministres pourraient suspendre les administrateurs qui seraient contrevenus aux lois et à ces mêmes ordres des autorités supérieures.

La conséquence obligée de ce premier fait était naturellement indiquée. Des droits du même genre furent attribués aux administrations centrales vis-à-vis des administrations municipales. Il se trouva dès lors que toutes les administrations des départements, surveillées par des commissaires spéciaux du pouvoir exécutif, furent effectivement placées

dans la dépendance absolue des ministres autorisés à annuler leurs actes, comme à révoquc^r les administrateurs qui serai nt en opposition aux ordres des autorites supérieures.

Ce régime toujours électif, mais ramené à la volonté du pouvoir exécutif par les commissaires à sa nomination, fut pratiqué pendant quatre à cinq ans et rendit cependant encore des services importants qu'on ne saurait méconnaître. Le rétablissement des études par la création des écoles centrales, dont l'organisation lui fut déférée, fut une de ses œuvres les plus recommandables. Il fut dans d'autres circonstances en mesure de parer à des événements graves, qui pouvaient replonger le pays dans les horreurs de la guerre civile. La dernière levée de boucliers des insurgés de l'ouest, en l'an VII et en l'an TIII, en fournit un exemple saisissant. Lorsque les rebelles du Morbihan et des rives de la Loire, secondés par les flottes anglaises qui versaient des armes et des munitions sur nos côteS; se montrèrent en masses nombreuses dans cette région si longtemps troublée, on trouva partout des administrateurs qui, s'inspirant de leur patriotisme, requirent, par des arrêtés pris spontanément, l'ouverture de tous les magasins de la guerre et des caisses publiques, sans s'arrêter aux oppositions des payeurs ou des receveurs généraux qui se retranchaient derrière l'absence d'ordres réguliers des commissaires de la Trésorerie nationale. Les réquisitions d'hommes et de troupes furent faites avec la même énergie; et quand les ministres et les agents du Trésor leur reprochèrent l'irrégularité de leurs décisions et de leurs arrêtés, ils répondaient : « Que les « formes ordinaires de la comptabilité étaient sans doute « inviolables dans les temps de calme; mais que, dans les « temps difficiles, le salut même de la chose publique con- « traignaità s'en écarter. Qu'ils avaient su faire plus d'une

u fois le sacrifice de leur responsabilité, et qu'ils le feraient « toutes les fois que la chose serait nécessaire à la patrie..., « Nous ne craignons pas de le dire, ajoutaient-ils : les « moyens que nous avons employés excèdent nos altribu- 0 lions, et la Trésorerie nationale n'est pas soitie des siennes ; « mais les circonslances exigeaient des mesures exlraordi- « naires et spontanées.... A'ous n'avez point à temporiser, « citoyen ministre. (La lettre est adressée au ministre de la « guerre.) C'est au Gouvernement à prononcer entre ses « commissaires et nous. Nous faisons notre devoir en vous « transmettant nos justes craiu'.es; nous l'avons fait égale- « ment en prenant les arrêtés dont nous vous adressons la « copie (1). »

Les départements de l'ouest et des bords de la Loire, ainsi que le constatèrent les généraux Hédouville et Brune qui se trouvaient à la tête dos troupes, furent une dernière fois soustraits à la guerre civile, giàce à ces fortes et fermes résolutions qu'on ne trouvera jamais dans des administrateurs aveuglément soumis aux ministres, desquels ils dépendent par une délégation omnipotente et sans contrôle, Gomme je le vois, en effet, par une lettre de la même administration à la députation du Finistère, tant au Conseil des Anciens qu'à l'Assemblée des Cinq-Cents, un des objets de ces mêmes résolutions avait été de parer aux nouveaux dangers de la guerre civile, sans recourir à l'extrême rigueur des réquisitions que le Gouvernement recommandait comme le moyen de salut le plus sur et le plus prompt.... « 11 est bien à (I craindre, disaient-ils, que nous ne soyons forcés d'aj)pe- « sanlir la verge des réquisitions sur nos administrés, mais

(1) Lcllro des adaiinislraleurs du l'iiiislère du 26 frimaire an VllI.

« en les inviant à fournir ce qui leur sera demande, nous « ne leur laisserons pas ignorer que nous sommes contraints « à cette voie.... Récidivez vos démarches près du Directoire « executif; qu'elles deviennent plus pressantes et plus éner- « giques s'il est possible ; car, sans les moyens pécuniaires, « noire zèle ne peut plus rien, et nous ne sommes p'us au « poste administratif q le comme des vedettes sans armes « qui ne peuvent qu'avertir du danger et en être les pre- « mières, mais non pas les uniques victimes (i). »

Voilà quels étaient, avant l'an VllI, les derniers accents de ces administrations collectives, dont on a si souvent médit et qu'on a plus souvent encore signalées comme frappées d'une incapacité qui nous paraît loin d'être démontrée et qu'un jour on trouvera justifiées par l'énoncé véridique de leurs actes et des services qu'elles ont rendus.

Mais, tout en reconnaissant dans le régime électif pratique jusqu'en l'an VII, quoique profondément modifié, une partie des grandes qualités d'indépendance et d'énergie qu'ont eues en tout temps les administrations collectives, on sent que les deux dispositions de la loi de l'an III, qui avaient imposé aux départements des commissaires à la nomination du pou-

(1) Lettre du 3 brumaire an VIII. Un fait notable et caractéristique de ces crises et de cette manière d'agir, si hautement doininée par les événements, c'est que Fadminislration de la Sarthe, pour s'en être tenue à l'exécution plus littérale des instructions des ministres de la guerre et de la police, dans des circonstances à peu près pareilles, fut destituée et révoquée à la fin de l'an IV, pour n'avoir pas agi assez rapidement, quoique sa correspondance avec les ministres et l'envoi d'un délégué à Paris, pour presser les secours demandés, témoignassent hautement de ses inlemions pleinement juBtifîées par l'approbation complète de la représentation du département. (Adresse au Directoire exécutif, avec pièces à l'appui. — 20 floréal an IV.)

voir exécutif et donné à celui-ci le droit de révoquer les membres des administrations comme d'annuler leurs actes, devaient conduire à des mesures de concentration beaucoup plus absolue.

La Constitution de l'an VJII fut ouvertement destinée à l'établissement de ces mesures et d'un régime encore plus tranché.

Le titre IV do cette Constitution, intitulé : Du Gouvernement^ ne laisse aucun doute ni sur les intentions ni sur le but proposé. L'article 41 de cette loi transmet en effet au chef de l'État la nomination àtiz membres des administrations locales^ ainsi que celles des fonctionnaires de tous les services publics. De ce moment, c'est-à-dire à partir de 1800 (la Constitution de l'an VllI est du 22 frimaire ou 13 décembre 1799) il ne fut plus question ni d'administration collective ni de délégation directe du peuple à des administrateurs de son cboix. Seulement, et comme pour amortir le rude coup de ce changement, il fut dit qu'il serait formé, dans les arrondissements communaux et de départements, des listes de confiance contenant un nombre de citoyens égal au dixième des citoyens ayant droit d'y coopérer, sur lesquelles seraient pris les fonctionnaires publics des départements et des communes, suivant l'ordre de ces listes (!).

Mais on sait si le pouvoir exécutif en fût gêne. Tout reposa cette fois sur la subordination absolue des agents de l'administration envers le pouvoir dont ils émanaient, et leur responsabilité fut interdite par cet article 75 de la Constitution de l'an VIll que tout le monde connaît, et qui descend directement des articles 195 et 19idc la Constitution de l'an IlL

On peut le dire très-haut, jamais les prétentions les plus

(1) Articles 7 et 8 de la Constitution de l'an VIII.

exagérées de l'ancien régime et des rois les plus absolus de la monarchie ne s'élevèrent jusque-là, ni à l'égard des États, ni à l'égard des commissions intermédiaires qui formèrent longtemps les véritables et libres administrations de nos provinces.

Que la Convention et ses comités aient introduit une législation et des principes si contraires à ceux de 89 et de la loi du 22 décembre, on n'a jamais essayé de les justifier que par les nécessités de la terrible crise que l'on traversait.

Mais dès qu'on se place en dehors des désordres de 93 et de l'ère révolutionnaire, ces moyens exceptionnels et contraires au droit public des pays en possession de gérer leurs propres affaires, ne se justifient plus. Si l'histoire de nos réformes et de notre grande révolution n'a pu se clore ni au Consulat, ni au premier Empire, ni à la Restauration, ni au Gouvernement de juillet, tous animés d'intentions plus ou moins louables, ne pourrait-on pas croire que tant d'embarras et de difficultés n'ont arrêté ces gouvernements dans leur développement que parce qu'ils se sont ouvertement écartés du programme de 89? Quatre siècles de luttes et d'expérience péniblement acquise avaient en effet indiqué et consacré en quelque sorte l'établissement définitif des administrations collectives avec la suppression formelle des intendances et des intermédiaires de toute espèce.

Si la loi du 22 décembre 1789 s'est exprimée catégoriquement sur ces deux points, les essais variés qui ont été faits depuis la Convention et le Consulat on faveur d'un régime opposé à ce programme ne prouvent-ils pas par la chute même des huit à dix Gouvernements qui se sont succédé depuis 1789 que la nouvelle voie dans laquelle on a marché est au moins remplie de périls inextricables.

D'autres trouveront l'occasion d'examiner en des lieux différents ce que la démocratie et le suffrage universel

peuvent avoir à dire sur un sujet de celte nature. Mais dès que les Guuveiiienicnts de l'Europe entière, éclairés par la science, sont conduits, dans l'intérêt de leur force et de la richesse publique, à élargir chaque jour les droits des classes les plus nombreuses, au double point de vue de la liberté du tra\ail et de son développement, il devient évident pour tous, comme l'a si bien dit un membre de cette Académie, que la propagation des lumières doit amener inévitablement la substitution de l'association libre à l'action de l'autorité. L'histoire est d'ailleurs complètement d'accord avec cette assertion, et nous croyons pouvoir dire qu'il suffit de se ressouvenir pour partager les inquiétudes qu'ont exprimées sur l'efficacité même du régime de la centralisation ceux qui ont mis tous leurs soins à l'établir ou à le fortifier.

Quand l'habile et puissant restaurateur de l'ordre public parmi nous recherchait^ au sein du Conseil d'État, les conditions auxquelles la nouvelle Constitution pourrait assurer le repos et la grandeur de la France, il se disait à lui-même, dans une séance du 1" décembre 1803 : a Que dans les conditions nouvelles où le pays était placé, le pouvoir, le Gouvernement devait avoir par lui-même une existence propre et forte, parce que les autres institutions étaient sans consistance, et qu'aucune d'elles ne pourrait garantir la nation de devenir la proie d'un colonel qui aurait quatre mille hommes à sa disposition. »

Un peu [ilus tanl, le 9 janvier 1808, préoccupé des mêmes i.iijuiétuiles, il ajoutait : « Qu'il n'y a pas dans le monde une Constitution qui soit exécutée ; que tout change, et que les choses ne sont pas assez solidement établies en France pour qu'un caporal ne pût s'emparer du gouvernement dans un moment de crise (1). »

(1) Opinions de Napuléun sur divers sujets de poUlique et

Cette préoccupaliun trop naturelle à Napoléon, malgré sa plus absolue confiance dans le génie dont il avait été doué, le quilta-t-elle jamais? — On ne saurait le croire à voir l'impression que lui causa l'entreprise de Malet en 1812; et l'on ne peut à ce sujet oublier ce que Pelet de la Lozère, qui s'était attaché à recueillir ses dires au Conseil d'État, nous apprend de l'une de ses exclamations sur la durée même de son œuvre.

« Tout ceci durera autant que moi; — mais, après moi, « mon fils s'estimera heureux peut-être s'il a quarante mille « fi"ancs de rente (1). »

Qu'on ne pense cependant pas que le fondateur définitif de la centralisation moderne ait été seul à sentir le danger que le pouvoir devait courir par l'absence des institutions nécessaires à sa consolidation.

Pour reprendre les choses d'un peu plus haut et faire sentir une fois de plus le lien par lequel le présent s'unit au passé, nous rappellerons ce que Montesquieu disait au commencement du dernier siècle : Qu'il n'y avait plus que les provinces éloignées qui fussent quelque chose en France, parce que Paris n'avait pas encore eu le temps de les dévorer.

C'est aussi ce que se rappela, mais un peu tard, un des plus ardents disciples des comités de la Convention, Barère de Vieuzac, quand, désabusé du rJ-gime qu'il avait concourru à fonder par la création des commissaires du Gouvernement près des Assemblées départementales, il fit l'aveu dans ses Mémoires àdi illusions auxquelles les Assemblées de la Ré-

d' administration, par Pelet de la Lozère, 1 vol. 1833, p. 149 et suivantes.

(1) Pelel de la Lozère, p. 15 et IG.

volution avaient cédé, en privant les provinces des anciennes institutions qui avaient fait longtemps la force du pays.

Dès la nouvelle application de ce régime, un des plus consciencieux historiens de notre pays, Sismondi, disait déjà que si la centralisation française a établi un ordre admirable et uniforme dans les finances de quarante mille municipalités, elle a fermé en même temps les écoles oij les hommes pouvaient s'instruire dans l'application des sciences sociales et s'habituer à se compter pour peu de chose à côté de l'intérêt public. 11 ajoutait que cette même concentration a ôté aux provinces leur caractère et fermé la carrière qu'offraient autrefois au talent les Parlements et les États provinciaux.

M. de Barante, dans son remarquable travail sur les communes et les aristocraties^ n'avait pas une opinion différente de la centralisation administrative qui tendait à s'établir définitivement aux lieu et place des anciennes institutions qui, ruinées avant 1789, avaient laissé l'ancienne royauté privée de tous les secours qu'elle aurait pu en tirer. — 11 disait ainsi, dès 1821, époque où parut son livre, que les effets de l'indifférence sociale produits par la concentration des pouvoirs étaient déjà si tristes et si menaçants quils plaçaient dans un isolement funeste chaque citoyen qui ne poursuivait plus que la satisfacHon de ses propres intérêts.

Un instant cependant, d'après les renseignements qui nous viennent d'une source certaine, il paraîtrait que, dès les premiers jours de la Restauration, le chef du Gouvernement aurait été pressenti par un de ses ministres, M. de Montesquiou, sur l'opportunité d'un retour vers le rétablissement des AsscmbK'CS provinciales ; mais que le roi, qui était resté prévenu contre les Parlements et leur opposition, ne comprenant pas ou ne voulant pas comprendre l'objet sérieux

de la proposition, les rejeta et ne voulut même pas y entendre, trouvant beaucoup plus simple de rester couché^ comme on l'a dit, dans le lit de son prédécesseur qu'il estimait trèsbon et très-commode.

Commode et bon I Sans doute ; — mais s'est-il trouvé aussi sûr que sa dynastie aurait pu le désirer?

Si on se place au point de vue moral et politique que comportent ces matières, on ne peut manquer de rester péniblement frappé du nombre de révolutions et de brusques changements qui ont eu lieu depuis moins d'un siècle. Quand on réfléchit que quelques journées ont toujours suffi pour les accomplir, on n'a pas trop le droit de s'étonner qu'un historien ait dit que, chez nous, les gouvernements tombaient à la suite les uns des autres, comme des drames qui se dénouent par un coup de poignard donné derrière un paravent.

Comment, dans ces circonstances, tant d'hommes éminents, successivement placés à la tête des affaires publiques, n'auraient-ils pas été justement inquiets des dangers que l'absence des institutions provinciales faisait courir au pays.

Voici, entre autres, ce qu'en pensèrent deux des ministres les plus autorisés de la Restauration.

« Consultez notre histoire, disait M. de Villèle en 1818, « jetez les yeux sur les nations qui nous environnent, par- « tout vous trouverez institutions municipales, institutions « provinciales, diocèses, paroisses et corporations ; partout « le gouvernement a l'appui de la force de ces divers groupes « et nulle part, excepté chez nous, d'obscurs conspirateurs « n'oseraient concevoir l'espoir d'asservir tout un royaume « par le seul fait de l'occupation de la capitale.... 11 existait « autrefois en France dans chaque localité des corps puis- « sants qui avaient leurs droits, leurs fonctions, leurs pri-

« viléges, qui appelaient autour d'eux la vie politique, qui t( attiraient et détournaient le courant des passions et des « ambitions qui se précipitent aujourd'hui sur Paris, ne a visant que Paris et le pouvoir central.... »

Vint ensuite M. de Martignac, ministre de l'intérieur, qui, après dix ans de nouvelle expérience, disait en 1829, comme son prédécesseur^ que la monarchie ne pourrait se sauver qu'à l'aide de l'appui soutenu des provinces et de leurs populations : « N'êtes-vous donc pas préoccupés de cette « foule d'hommes, instruits, laborieux, actifs, que la pu- « blicité avertit et réveille, que leur position sociale, que le fl sentiment de leur capacité et l'exemple de tant d'élévations « tout aussi imprévues que serait la leur, poussent vers les « affaires publiques par tant de chemins différents? Quels « moyens avez-vous de satisfaire à leur naturelle et légitime (( impatience, quelle part pouvez-vous leur donner dans la « direction des grands intérêts de l'État?... Ouvrez donc « près d'eux une carrière nouvelle.... Le mouvement des « esprits est difficile à contenir; dirigez-le avec prudence, « divisez-le pour rendre son action moins vive et moins « pressante; donnez-lui des aliments divers, ce n'est qu'ainsi « que TOUS pourrez le rendre salutaire.... »

Mais à quoi servirent ces avis si précis et si pressants que portaient à la tribune les ministres mêmes du Gouvernement? La loi que présentèrent MM. de Martignac et Portalis fut retirée, et juillet 1850 eut ses journées comme 48 a eu les siennes, sans que les Gouvernements, qui tombèrent à ces dates, aient trouvé aucun appui dans les départemeuts déshérités de toute participation sérieuse à leurs affaires toujours traitées loin des intérêts et des circonstances qui peuvent en faire connaître les caractères et le mérite d'opportunité.

Je ne pousserai pas plus loin ces citations qu'il me serait facile d'étendre par des emprunts faits encore plus près de nous et aux hommes mêmes qui eurent aussi, à certains moments, la direction des aiïaires de notre pays, comme MM. de Yillèle, Portails et de Martignac l'avaient eue de leur temps. — Le recueil instructif des pièces publiées à l'appui de la récente manifestation de Nancy en faveur du rétablissement des institutions provinciales nous en fournirait un grand nombre. Mais il suffira, sans doute, que nous rappellions pour terminer ce mémoire, que si quelques provinces, comme la Bretagne, le Dauphiné, la Provence, dont nous avons parlé plus particulièrement à l'occasion de leurs Assemblées d'États, curent, au moment «lécisif de 89, tant d'hommes distingués par la fermeté de leur caractère, par l'étendue de leurs connaissances administratives et politiques, c'est que le régime des libertés provinciales avait donné à beaucoup de citoyens, dans ces provinces, ce vif et puissant sentiment d'amour public à l'aide duquel toutes les réformes devinrent possibles.

Si, dès 1821, l'auteur du livre de la Commune s'inquiétait des effets désastreux de l'isolement où la centralisation plaçait les citoyens vis-à-vis les uns des autres, ne serait-ce pas le cas de rappeler qu'un illustre poète, un instant l'arbitre de nos destinées, disait de nouveau en (84-2 : Que chez nous le Gouvernement et La sociéfc^ dépourvus d'institutions provinciales, sont sans cesse rejetés dans les perpétuelles ondulations d'une démocratie que rien ne peut fixer ni modérer (1).

(1) Discours de Lamartine à la Chambre des Députés.