LEUR ADMINISTRATION

§1 Gouvernement local et administration de la Cochinchine.

L'organisation administrative de la Cochinchine rencontra au lendemain de la conquête une difficulté capitale. Il fallut remplacer les mandarins qui avaient pris la fuite par des administrateurs nommés au pied levé et qui étaient tout naturellement très ignorants des choses indigènes. L'amir^il Bonnard, le premier gouverneur de la colonie, nommé en novembre 1861, eut la main heureuse dans la désignation d'un certain nombre d'officiers aux fonctions à! Inspecteurs des affaires indigènes. Quant à l'administration centrale installée à Saigon, elle fut copiée sur celle de nos vieilles colonies avec une Direction de l'Intérieur créée en 1864 et un Conseil Privé créé en 1869.

Jusqu'en 1873, l'Inspecteur qui était placé à la tête d'un Arrondissement avait rempli à la fois les fonctions administratives et judiciaires et ce système avait l'avantage de procéder des coutumes annamites elles-mêmes. On crut utile de séparer ces attributions en trois parties distinctes d'ordre judiciaire, administratif et financier. Un décret organisa le corps des Affaires Indigènes delà manière suivante : à Saïgon des inspecteurs chargés d'aller procéder dans les arrondissements à un contrôle et à des enquêtes, le cas échéant, sur les actes des fonctionnaires ; dans les arrondissements un administrateur-juffe relevant du Procureur général, un administrateur placé sous les ordres du Directeur de l'Intérieur et un administrateur

percepteur correspondant avec le trésorier-payeur. Les jeunes gens ou les officiers qui se destinaient à ce corps des Affaires Indigènes suivaient le cours du Collège des Stagiaires dont l'inspecteur Luro fut Téminent fondateur. Outre les beaux émoluments que la colonie payait aux administrateurs, elle versait chaque année à leur Caisse de prévoyance une certaine somme et le total des annuités et des intérêts était remis entre leurs mains au bout de douze ans de services effectifs.

.Sous le gouvernement des amiraux qui dura jusqu'en 18/9, grâce à leur habile et sage direction, secondée par un corps d'aministrateurs très distingués, la Gochinchine était devenue une florissante colonie. M. le Myre de Villers, le premier gouverneur civil, réalisa des réformes, dont quelques-unes peuvent sembler critiquables. Il fondit en un seul corps les administrateurs et les commis de la Direction de l'Intérieur qui n'avaient, ni la même origine, ni la même préparation à remplir leurs fonctions, et supprima le Collège des stagiaires qui avait déjà donné au personnel administratif d'excellentes recrues et était entrain de se perfectionner de jour en jour. Il remplaça les administrateurs-juges, qui avaient le mérite de connaître la langue annamite et les coutumes indigènes, par des magistrats de carrière ignorant tout des choses et des gens du pays. Outre les rouages administratifs que nous venons de décrire, la Gochinchine possède une représentation à la Chambre des Députés de la Métropole et un Conseil Colonial, tous deux élus par le suffrage universel. Voici ce qu'il faut entendre par le suffrage universel de la colonie : Les Annamites n'étant que des sujets et non des citoyens français, en sont exclus. Il ne reste donc comme électeurs que les deux ou trois mille français qui habitent la colonie et les quelques centaines de Malabares venus des établissements français de l'Inde. Parmi les premiers, les 3/4 sont fonctionnaires des diverses administrations, quant aux seconds leurs voix sont faciles à influencer. Ce système conduit à cet étrange résultat d'envoyer h la Chambre un député, élu par un nombre infime de français, et de faire élire une assemblée législative qui vote les recettes et les dépenses de la colonie par une majorité de fonctionnaires payés par la même colonie. Cette organisation a l'inconvénient de diminuer l'autorité du

gouverneur de la Gochinchine, qui est trop dans la dépendance dé ses propres subordonnés.

La mainmise partielle du Conseil Colonial sur Tadministration et sur le budget de la colonie a été considérablement amoindrie par la réalisation de F Unité Indo-Chinoise et par la création du budget général, qui sont l'œuvre de M. Doumer. Le gouverneur de la Cochinchine, devenu lieutenant gouverneur sous les ordres du gouverneur général de T Indo-Chine, ne conserve que la préparation du budget local qu'il soumet à l'approbation du conseil colonial et dont il assure ensuite l'exécution. Ses arrêtés doivent être pris en conseil privé dont la composition est la suivante : Le lieutenantgouverneur président, le général commandant les troupes de la Cochinchine, le commandant de la marine, le procureur général, le chef du Service administratif, deux conseillers titulaires, trois suppléants nommés par décret tous les quatre ans et deux membres indigènes. Ce conseil se transforme le cas échéant en conseil du contentieux administratif,

§2 Gouvernement local et administration au Cambodge.

Avant notre intervention, le Cambodge avait comme gouvernement un roi assisté de cinq ministres et un obarach ou second roi, n'ayant aucune autorité, mais héritier présomptif de la couronne. Ang Duong, le père de Norodom, divisa le pays en 55 provinces dont les chefs étaient sous ses ordres directs.

Le Protectorat Français a divisé le royaume en onze grandes provinces dont les chefs sont placés sous le contrôle d'un Résident Français. Ceux-ci sont, comme nous l'avons vu, placés sous les ordres du Résident Supérieur qui préside le Conseil des Ministres. Ils président le Conseil de Résidence^ qui est appelé à délibérer sur les budgets régionaux.

Le haut fonctionnaire, placé à la tête du Protectorat, prépare et assure l'exécution du budget local et est investi, auprès du roi du Cambodge, des attributions de représentant de la France. Il soumet

le budget à un Conseil de Protectorat dont il est le président et qui comprend en outre le délégué du service judiciaire, le chef du service des Travaux publics, le chef du service des Douanes et Régies, deux délégués de la chambre consultative mixte de commerce et d'agriculture du Cambodge, deux notables indigènes, et le chef de cabinet du Résident Supérieur, secrétaire du Conseil.

L'organisation judiciaire comprend des Tribunaux Indigènes, des Tribunaux de Résidence, une Cour Supérieure et enfin le Conseil des Ministres qui remplit le rôle de Cour de Cassation.

Gouvernement local et administration au Laos.

Le Laos doit à la médiocrité de son sol, à l'insouciance et à l'indolence de ses habitants et à la difficulté des communications de son immense territoire d'être resté le frère pauvre dans la famille indochinoise.

Aussi ce pays ne jouit-il jusqu'ici que d'une organisation rudimentaire. Les impôts très faibles qui y sont perçus sont loin de pouvoir couvrir les dépenses que nécessite son administration et sa garde, et le budget général est obligé de lui allouer tous les ans une forte subvention.

- C'est M. Pavie qui a guidé les premiers pas de notre intervention au Laos. Pendant quinze années de son existence, ce vaillant explorateur a sillonné en tous sens ces régions si pittoresques mais parfois insalubres, dirigeant avec son adresse et sa bonhomie si connues ces phalanges d'officiers distingués qui se disputaient l'honneur de faire partie des « Missions Pavie » . Son nom est resté làbas comme le synonyme de droiture et de bonté, et la France y sera aimée pendant longtemps encore pour y avoir été représentée tout d'abord par un tel homme.

Le Laos avait été divisé depuis 1895 en deux commandements supérieurs du Haut et du Bas Laos, ayant leurs centres respectifs àLuang Prabang et à Khong. Cette séparation en deux parties d'un pays absolument un au point de vue géographique comme au point de vue

ethnique ne répondait à aucun besoin. Aussi un décret du 19 août 1899, inspiré par les propositions de M. Doumer, a-t-il unifié le Laos en un Protectorat, ayant à sa tête comme les autres états de l'Union Indo-Chinoise, un Résident Supérieur et sa capitale à Viên Tiane. Les postes administratifs sont occupés par des commissaires du gouvernement, placés sous les ordres de ce haut fonctionnaire.

§4 Gouvernement local et administration au Tonkin.

La réforme la plus importante apportée au fonctionnement de l'administration au Tonkin a été la suppression des fonctions de « Kinh Luoc », M. Doumer s'aperçut en 1897 que le titulaire de cette charge, Hoang Cao Cai, n'apportait pas dans son administration du Tonkin toute l'intégrité désirable. C'était là un fâcheux exemple dont les Annamites n'ont pas besoin, et le Gouverneur Général se montra indulgent et politique en faisant nommer Hoang Cao Cai Régent de l'Empire d' Annam. Dans le même ordre d'idées M. Doumer rappela à plusieurs reprises aux mandarins annamites que là concussion sous toutes ses formes serait sévèrement punie et qu'ils ne devaient pas accepter de cadeaux de leurs administrés et de leurs justiciables.

C'est l'ordonnance royale du 26 juillet 1897 qui supprima les fonctions de Kinh Luoc. Dès lors ce fut le Résident Supérieur qui en eut les attributions. Il a sous ses ordres les résidents chefs de provinces. Ceux-ci, au lieu de contrôler les actes de l'administration des tông doc ou tuân phu, gouverneurs indigènes des provinces selon les termes du traité de 1884, en assurent eux-mêmes le gouvernement et ne se servent des mandarins que comme d'agents exécutant leurs ordres de détail et chargés de leur fournir les renseignements nécessaires. Mais, non contents de déposséder de leurs attributions les gouverneurs annamites nous avons été jusqu'à attenter à l'autorité des phu (préfets) et des huyên (sous-préfets). Afin de pouvoir administrer directement jusqu'au fond des provinces, nous avons créé des postes, appelés délégations, dans les

centres éloignés du chef-lieu, et nous y avons installé des administrateurs, des commis ou des gradés européens de la garde indigène sous le titre de délégués. Il paraît bien imprudent de détacher loin des centres de jeunes fonctionnaires, n'ayant pas encore l'expérience et la pondération qu'exige le gouvernement du peuple, ou des gardes principaux qui manquent de préparation à une telle fonction et auront une tendance à mener la population comme leur section de gardes civils. Pourquoi donc imposons-nous à F Annamite un mode d'administration qui le froisse dans son amour-propre et qui le gêne dans ses affaires? C'est que nous craignons que les mandarins livrés à eux-mêmes ne fassent de la concussion. Et d'abord est-on bien sûr que le peuple annamite ne préférerait pas payer ses mandarins et être administré selon ses coutumes et ses aspirations et par les siens que de payer, tout aussi cher d'ailleurs, pour être administré par des étrangers qui ont naturellement une moins grande compétence à mener ses affaires. En somme, les mandarins, sauf de rares exceptions, ne demandent à leurs administrés que le casuel nécessaire à élargir dignement leur existence. Qui

nous empêche d'augmenter leur solde de manière à combler cette lacune et de poursuivre ensuite la concussion avec la dernière sévérité. L'administration française gagnerait à n'être plus représentée que par des inspecteurs de province qui seraient plus souvent à cheval ou en bateau qu'au chef-lieu. La seule manière efficace de contrôler est celle qu'emploient les fonctionnaires du « Civil Service o des Indes Anglaises. Ils se transportent avec leur secrétaire et tout le confort auxquels ils sont accoutumés en différents points de leur circonscription et font savoir aux habitants que toute réclamation et toute demande sera entendue par eux et sans témoins. Et comme ils ne sont accompagnés d'aucun fonctionnaire sous leurs ordres, les habitants viennent en foule leur dévoiler les injustices dont ils ont pu être victimes.

Le Résident Supérieur soumet les questions budgétaires à un Conseil de Protectorat du Tonkin dont il est le président et dont les autres membres sont : le général commandant les troupes stationnées au Tonkin, le commandant de la Marine, le chef des services administratifs, le chef du service judiciaire du Tonkin, le

représentant du contrôle financier, un délégué de chacune des chambres de commerce de Hanoï et de Hai Phong, un délégué de la chambre d'agriculture du Tonkin, deux notables indigènes et deux suppléants nommés chaque année par le Gouverneur Général, le chef de cabinet du Résident Supérieur, secrétaire.

Le conseil peut être transformé en conseil du contentieux administratif par le remplacement de deux membres indigènes par deux magistrats désignés par le Gouverneur Général. Il connaît des affaires concernant TAnnam comme de celles concernant le Tonkin.

Comme le Lieutenant Gouverneur de la Gochinchine, le Résident Supérieur du Tonkin est placé sous les ordres du Gouverneur Général de l'Indo-Ghine. Il n'en a pas moins l'initiative des mesures d'administration générale et de police. 11 est chargé d'assurer dans toute l'étendue du Protectorat l'exécution des lois, décrets et arrêtés du Gouverneur Général et le maintien de l'ordre public. Il a sous ses ordres directs le personnel des services locaux, pour lesquels il fait à celui-ci des propositions d'avancement et de récompenses. Sa haute surveillance s'étend au personnel de tous les services, sauf les services militaires, des Postes et Télégraphes et des Douanes et Régies.

Gouvernement local et administration de TAnnam.

Pendant la minorité de Tanh Thai, le gouvernement impérial avait été dirigé par un conseil de régence et un conseil secret ou comat. En 1897, au moment où le jeune souverain atteignit sa majorité, M. Doumer profita de l'occasion pour procéder à l'élaboration d'une nouvelle constitution de l'empire. Il lui fit signer, le 27 septembre, une ordonnance qui supprimait le Conseil de Régence et transformait le Comat en Conseil des Ministres, Le Résident Supérieur en Annam, en avait la présidence et les anciens Régents devenaient les présidents des ministères les plus importants.

De plus, les Français étaient reconnus aptes à posséder des terres sur le sol de T Annam, et le gouvernement français pouvait leur

accorder en concession les biens vacants et sans maître. Enfin le^ Protectorat fut chargé de la gestion du budget qui était resté jusque là entre les mains des mandarins annamites.

Un Conseil de Protectorat de VAnnam a également été institué par arrêté du 8 juin 1900 avec une composition analogue à celui du Tonkin : le Résident Supérieur, président, le directeur des travaux publics, le commandant des troupes de TAnnam, le chef du service des Douanes et Régies, un délégué du directeur du contrôle financier, un délégué de la chambre mixte d'agriculture et du commerce de TAnnam, deux membres du comat désignés par le Résident Supérieur, et le chef du cabinet du Résident Supérieur, secrétaire.

Enfin, le Résident Supérieur est, par délégation du Gouverneur Général, le représentant de France auprès de la cour d'Annam.

En Annam comme au Tonkin, M. Doumer a rétabli en 1898, les commissions covsultatives de notables indigènes, que Paul Bert avait créées en 1886 et dont l'institution était tombée en désuétude. Cette manière d'entrer directement en relations avec les délégués de la population, n'est évidemment pas du goût des mandarins, qui peuvent y voir un acte de méfiance et de dédain à leur adresse. Elle peut cependant être admise comme moyen de contrôle utile aux autorités françaises, mais il serait désirable que le nombre des délégués fût porté au chiffre de un par canton * .

§6 Organisation du gouvernement de Flndo-Chine.

Au moment de la conquête du Tonkin, les divers Etats de F Indo- Chine étaient répartis en deux groupes ; le Protectorat de TAnnam-

1. Par arrêté du !•' mai 1907, M. Beau a réglementé ie fonctionnement des Commissions provinciales, qui donnent leur avis sur la préparation des budgets provinciaux et sur les travaux publics à entreprendre. Leurs membres sont élus par les chefs et sous-chefs de canton et les principaux notables. Elles délibèrent hors de la présence de l'administrateur, qui se contente de leur soumettre les questions à étudier.

De plus, par un autre arrêté du 4 mai, il a été créé une Chambre Consultative, dont

Tonkin, administré par un Résident Général relevant du Ministère des Affaires Etrangères, et le Gouvernement de la Gochinchine qui entretenait un Résident Général au Cambodge et dont le Gouverneur était sous les ordres du Ministère des Colonies.

L unité indo-chinoise fut créée par décret du 17 octobre 1887, sous Tautoritédu Gouverneur Général de Tlndo-Chine. Le Lieutenant-Gouverneur de la Gochinchine, le Résident Général du Cambodge et le Résident Général de TAnnam-Tonkin, relevèrent tous de sa haute direction, sans cependant que son action pût s'exercer sur eux d'une façon matérielle. Le Gouverneur Général était assisté d'un Conseil Supérieur et relevait du Ministre des Colonies.

Une autre étape fut franchie en 1889. Le décret du 9 mai de cette année supprima les Résidents Généraux de TAnnam-Tonkin et du Cambodge et ne laissa plus subsister, outre le Lieutenant-Gouverneiu* de la Gochinchine, que trois Résidents Supérieurs au Tonkin, en Annam et au Cambodge.

Enfin, comme nous l'avons plus haut, une nouvelle Résidence Supérieure a été créée au Laos en 1897.

Les attributions du Gouverneur Général avaient été successivement étendues et augmentées par les décrets du 12 novembre 1887 et du 21 avril 1891. Son autorité était celle d'un vice-roi, revêtu de la confiance absolue du Gouvernement, pouvant entreprendre des expériences avec la plus large initiative et ne devant être jugé que sur les résultats obtenus. 11 lui manquait encore les moyens pratiques pour faire sentir son action sur les cinq pays dont il avait le gouvernement. C'est à M. Doumer que devait revenir l'honneur d'avoir organisé d'une façon effective l'unité indo-chinoise par la création du budget général et la reconstitution du Conseil Supérieur de rindo-Chine.

Au moment de son arrivée dans la colonie il trouva le Gouverneur Général administrant directement le Tonkin et n'exerçant qu'une

la mission est d'éclairer le gouvernement sur les vœux de la population relativement à certaines questions importantes qui seront soumises à ses délibérations. Elles est divisée en 3 sections : la première représente la population rurale, la deuxième la population urbaine, la troisième les montagnards. Seuls les membres de celte dernière section ne sont pas élus mais désignés par les chefs de province. Cette exception ne semble nullement justifiée et il est à croire qu'elle ne sera pas maintenue.

autorité nominale sur le Lieutenant Gouverneur de la Gochinchine et les Résidents Supérieurs. Il fît tout d'abord combler cette lacune, estimant que son rôle était de « gouverner partout et n'administrer nulle part ». Après quoi il procéda à la création du Conseil Supérieur et des diflFérents services généraux de Tlndo-Ghine, qui devaient lui servir à exercer sur ces services une action personnelle dans les différents pays de T Union ; enfin il obtint par le décret du 31 juillet 1898, la création du Budget Général.

Voici quels sont les rouages du mécanisme du Gouvernement Général :

Le Gouverneur Général, dépositaire des pouvoirs du Gouvernement de la République et leprésentant tous les Ministères de la Métropole, avec lesquels il correspond, donne son impulsion à tous les services de la colonie, par l'intermédiaire, soit des directeurs généraux techniques, soit des chefs des cinq Protectorats ou Gouvernements Locaux placés sous ses ordres.

Il est assisté par un Secrétaire Général^ spécialement chargé des affaires civiles, des rapports avec les administrations locales et de Tordonnancement du budget général. Ce haut fonctionnaire est appelé à remplacer le chef de la Colonie, en cas d'absence ou de départ.

L'autorité de celui-ci est renforcée et étayée par le Conseil Supérieury dont le rôle est d'arrêter en séance plénière et annuelle le budget général et les budgets locaux, et de donner son avis sur les mesures importantes k lui soumises par le Gouverneur Général. Il se compose du Lieutenant-Gouverneur de la Gochinchine et des Résidents Supérieurs, des Directeurs des différents services généraux, des Présidents des chambres de commerce et d'agriculture et de deux grands fonctionnaires indigènes. Outre la cession ordinaire, le Conseil Supérieur peut être réuni pour étudier des questions importantes et urgentes. Il délègue de plus une commission permanente qui statue sur les questions financières de service courant.

Le chef de la colonie a près de lui un cabinet qui se divise en bureaux politique, administratif, militaire, du personnel et du secrétariat.

Les services militaires sont concentrés dans la main d'un général

de division, commandant supérieur des troupes du groupe de V Indo- Chine et ayant sous ses ordres les généraux commandant les divisions, le général commandant l'artillerie, l'Intendant, le Médecin Inspecteur, Directeur du Service de santé.

Les services maritimes étaient scindés en deux parties, Tune comprenant, la Division Navale de Cochinchine et l'Arsenal de Saigon, et Tautre comprenant la Station Locale du Tonkin. Nous verrons plus loin que ces deux commandements on été réunis en un seul.

Le service judiciaire a pour chef le Procureur Général de la Cour d'appel de Saigon. Celle-ci comprend trois chambres, dont deux siègent à Saigon et une à Hanoï.

La Direction du Contrôle Financier exerce sa surveillance sur les finances de la Colonie et sur l'exécution de tous les budgets.

La Direction Générale des Douanes et Régies veille à la perception des droits de douane et des contributions indirectes. Au Tonkin et en Cochinchine, le service est sous les ordres d'un sous-directeur, en Annam et au Cambodge, d'un chef de service.

La Direction Générale des Postes et Télégraphes est représentée dans chaque pays de Tlndo-Chine par un chef de service.

La Direction Générale des Travaux Publics est devenue avec la construction des chemins de fer un des service les plus considérables de la colonie. Elle comprend des services techniques, tels que celui des chemins de fer, des ports maritimes et des directions locales dans les différents pays. Ce service exécute des travaux pour le compte du budget général, des budgets locaux et même des budgets provinciaux.

La Direction de V Agriculture et du Commerce comprend les services zootechnique et vétérinaire, des forêts, des mines et météorologique. Elle entretient les jardins d'essai et d'acclimation, dresse les statistiques et coordonne les renseignements nécessaires aux agriculteurs.

Le Service de la Trésorerie est dirigé par un Trésorier Payeur Général ayant sous ses ordres, dans chaque pays de l'Union, des Trésoriers Payeurs Particuliers, et dans chaque province un percepteur.