Aperçu de la législation allemande concernant la protection de la mère et du nourrisson

En Allemagne, les œuvres ont un caractère tout à fait spécial. Elles ne sont pas, ainsi qu’en France, des œuvres de pure bienfaisance, de pure charité, et apparaissent bien plutôt comme des institutions sociales.

L’Allemagne est certainement le pays où la loi donne à l’ouvrier la protection la plus large, l’aide la plus généreuse. N’était-ce pas l’Empereur lui-même qui, dans son message du 17 novembre 1881, présentant au Reichstag la loi d’assurance contre la maladie, l’invalidité et la vieillesse, affirmait que « des garanties nouvelles devaient être données à l’ouvrier, qui assureraient la paix intérieure et donneraient à ceux qui souffrent l’assistance à laquelle ils ont droit » ?

Cette loi, votée le 15 juin 1883, introduisit le principe obligatoire de l’assurance garantissant à des centaines de milliers d’ou- .""Yfiers des secours et des soins médicaux; elle a détaché tout naturellement des œuvres que nous appelons en France œuvres sociales, une série très importante d’entre elles.

D’autre part, l’Allemagne restreint le rôle des œuvres privées en <J imposant aux communes l’obligation d’assurer un minimum d’existence aux indigents et en mnnicipalisant un grand nombre d’insti- " tutions d’assistance.

^ Cette série de restrictions aboutit à ce que les œuvres privées ne jouent plus qu’un rôle complémentaire entre l’assurance ouvrière l&tr État, d’une part, et l’assistance publique, d’autre part. l 'tr Ce rôle complémentaire est sans doute très important, mais les œuvres nées de l’initiative des particuliers sont tellement liées aux

institutions politico-sociales qu’elles complètent, qu’il est souvent difficile d’établir entre elles une démarcation précise.

En tout cas, si les œuvres d’initiative privée sont moins nombreuses qu’en France, elles sont individuellement plus puissantes, pins riches et mieux organisées.

L’on est frappé, en assistant à une parade ou mieux à une manœuvre des régiments allemands, de ce qu’aucune initiative n’est laissée aux troupiers, qui du reste semblent assez peu désireux d’en prendre ; ils s’avancent méthodiquement dans un ordre parfait, leurs mouvements, leurs élans eux-mêmes paraissent réglés d’avance. Dans le domaine des œuvres, il en est un peu de même; l’esprit d’iniliative est loin de s’y donner libre carrière comme en France, l’organisation est méthodique, la marche rigoureusement ordonnée, et c’est dans le cadre un peu étroit des lois que la charité évolue.

Assistance publique

Si dans l’étude de ces lois nous nous attachons tout d’abord à l’organisation de l’assistance publique, nous voyons que l’idée du droit à C assistance est une des idées les plus anciennes en Allemagne. On trouve dans les vieilles coutumes du droit germanique l’obligation qu’ont les communes de nourrir leurs pauvres ; au moyen âge se révèle l’existence d’associations corporatives qui venaient en aide, en cas de maladie ou de vieillesse, à leurs membres nécessiteux : associations qui sont les ancêtres, les aïeules de l’assurance ouvrière. Enfin, au dix-huitième siècle, la plupart des pays d’Allemagne reconnaissent le « droit à l’assistance » .

Ce principe est affirmé avec précision dans la loi du 6 juin 1870 sur le domicile de secours « Unterstiitzungswohnsitz » ; cette loi constitue, en quelque sorte, la base de la législation charitable allemande en établissant le lieu où existe l’obligation de donner des secours à l’indigent.

Les divers États de 1 Allemagne étaient régis par des lois très disparates, et l’on pouvait dire ce que Voltaire disait de notre ancienne France coutumière : « L’on y changeait de lois presque autant que de clochers, et quelquefois le même clocher pouvait abriter deux territoires juridiques différents (1). »

En cette matière, deux grands principes étaient en présence. Tout d’abord certains États, notamment la Prusse, déterminaient le lieu du secours, non par la naissance, mais par la résidence.

D’autres, au contraire, s’attachaient uniquement au lieu dont l’indigent était considéré comme originaire, où il avait les droits appelés « Heimathsrecht » .

La loi du 6 juin 1870 a consacré le premier de ces systèmes en établissant (article 10) que « l’individu qui a eu sa résidence habituelle dans la circonscription d’une union charitable locale pendant deux ans après avoir accompli sa vingt-quatrième année y acquiert son domicile de secours. »

La loi part de cette présomption que lorsqu’un individu a fixé sa résidence dans une localité pendant un certain temps et qu’il y a exercé sa profession, c’est là qu’il a fourni le maximum de son activité, c’est donc cette commune, qui a pu tirer de son activité un bénéfice possible, qui doit supporter éventuellement la charge des secours s’il devient indigent.

La loi du 6 juin 1870, qui ne s’appliquait qu’aux seuls États de l’Allemagne du Nord, a été modifiée en mars 1894 et revisée totalement par une « novelle » du 30 mai 1908 et étendue à tous les États de la Confédération germanique sauf à la Bavière, qui a conservé l’ancien principe de findigénat.

Elle est enfin entrée en vigueur en Alsace-Lorraine le 1er avril

Dans les articles 10 à 17, la loi règle l’acquisition du domicile de secours qui se fixe :

1° Par la résidence dans la commune ou dans la circonscription de l’union d’assistance pendant deux ans après la dix-huitième année ;

2° Par le mariage ;

3° Par la filiation .

L’assistance publique est donnée aux Allemands nécessiteux par l’une ou l’autre des Unions d’assistance locale : « Ortsarmenverbànde », ou d’assistance provinciale, « Landarmenverbànde »

(art. 27).

(1) Saleilles, Annuaire de législation étrangère , 1896, page 143.

L’assistance locale (Ortsarmenverband) est communale., municipale, distribue les secours aux indigents de la commune ou du groupement de communes ; on peut la comparer à l’institution de nos bureaux de bienfaisance.

Un « Ortsarmenverband » peut (art. 3 de la loi du 30 mai 1908) « être compose d’une ou plusieurs communes, et là où il y a des domaines (Gutsbezirke) en dehors des communes, d'un ou de plusieurs domaines, ou encore de communes et de domaines » . Les communes réunies en une même union locale sont considérées comme ne constituant qu’un seul corps, qu’un seul district des pauvres. Les administrateurs de ces unions locales sont choisis parmi les électeurs de la commune ou des communes formant le district des pauvres ; ils sont obligés d’accepter ces fonctions gratuitement pendant trois ans. L’État a le droit de contrôler leur administration (1).

L’assistance provinciale est plus générale. Chaque État est tenu d’organiser ces unions provinciales (Landarmenverbànde) ; il étend ordinairement leur action à la circonscription de plusieurs unions locales, règle leur composition, la nature et la quotité des secours à donner et fixe dans quelle mesure les unions locales doivent être aidées par les unions provinciales.

L’administration des « Landarmenverbànde » est confiée par l’État aux autorités provinciales, cantonales et communales.

(4) Plusieurs grandes villes, notamment Berlin, Hambourg, Cologne, Elberfeld ont organisé leur service de l’assistance publique selon le principe connu sous le nom de système d’Elberfeld. Il consiste à diviser la ville (ainsi qu’il fut fait, à Elberfeld) en un certain nombre de circonscriptions comprenant plusieurs quartiers. A la tête de chaque quartier est placé un curateur (Pfleger) qui visite les indigents, reçoit, instruit et examine leurs demandes et soumet ses conclusions à l’assemblée des curateurs qui statue.

A Berlin, l’Assistance publique est dirigée par une grande commission, 1’ « Armendirektion » , qui se ramifie en sous-commissions, les « Arinenkommissionen » , au nombre de 466. Ces « Armenkommissionen » comprennent 5 86T personnes : 5 731 curateurs et 136 curatrices (*) choisies parmi toutes les classes de la société. Les secours sont donnés surtout sous forme de secours à domicile :

1° Aux indigents assistés d’une façon permanente (Almosen empfanger);

2° Aux enfants assistés chez leurs parents (Pflegekinder) ;

3° Aux indigents secourus temporairement (Extra unterstütze).

(*) Chiffres au 31 mars 1911. Rapport de M. Kalisch, conseiller municipal de Berlin.

Tout Allemand indigent doit être secouru au moins provisoirement par l’union charitable locale dans la circonscription de laquelle il se trouve au moment où commence son indigence; cette union locale doit le secourir, quitte à se faire rembourser les dépenses faites par l’union soit locale, soit provinciale, qui en est légalement tenue.

Ici s’affirme le principe essentiel de la loi allemande que tout nécessiteux allemand, quelle que soit son origine, doit recevoir le secours opportun dans la localité où se produit son indigence sans qu’il y ait lieu de distinguer qui doit payer pour lui, que ce soit une autre commune ou un autre État ou une caisse d’invalidité ou de maladie ou de vieillesse : peu importe... avant tout, le secours doit être fourni au pauvre, on recherche ensuite à quelle caisse cette dépense incombe et ce n’est que plus tard que le règlement de compte s’établit. Ainsi, pour le sujet qui nous occupe, qu’une jeune mère ait besoin pour elle ou pour son nourrisson d’un secours, elle le demande et doit le recevoir dans la commune où elle se trouve, où elle est tombée malade, sans que l’on puisse lui objecter qu’elle ne possède pas son domicile de secours dans la circonscription, qu’elle est « étrangère » , c’est-à-dire qu’elle est originaire d’un autre État de la Confédération germanique.

Nous retrouvons ainsi dans la loi elle-même les principes de la doctrine, à savoir « qu’il n’est pas admissible que dans l’Empire allemand quelqu’un puisse mourir de faim », axiome accompagné des deux corollaires que l’assistance ne doit pas dépasser le salaire de l’ouvrier libre et que les personnes tombées dans la misère doivent être assurées d’une digne existence humaine (Menschenwurdiges dasein) : il ne suffit pas de se contenter de mettre l'indigent simplement à l’abri de la faim par un secours insuffisant (1).

Toutefois, il ne faudrait pas conclure que l’assistance est aveuglément donnée et que l’indigent, la mère, l’enfant soient dans tous les cas secourus par la commune ou par l’État. Tout au contraire, le rôle de l’Assistance publique est strictement délimité, aussi bien par les devoirs étroits qui incombent à l’individu, notamment au père, que par l’obligation imposée par la loi au travailleur de s’assurer contre la vieillesse, la maladie, l’invalidité.

(1) Anweisung betreffend die Verwaltung der offenen Annenpflege der Stadt Berlin , § 50.

Situation juridique

des enfants naturels

En ce qu-i a trait à l’enfant nous voyons le Code civil allemand imposer au père, au « procréateur » — selon l’expression consacrée ■ — le devoir de pourvoir à l’entretien de son enfant.

Ce principe, normal en ce qui concerne la filiation légitime, est appliqué rigoureusement à l’égard des enfants naturels.

Le Code civil de 1900 non seulement admet la recherche de la paternité, mais il établit même une présomption de paternité puisque, aux termes de l’article 1717, « est considéré comme père d’un enfant naturel celui qui a cohabité avec la mère pendant la période de conception, à moins ( exceptio pturium ) qu’une autre personne n’ait pendant la même période aussi habité avec elle » .

Le père doit à son enfant naturel, jusqu’à l’âge de seize ans, « l’entretien conforme à la situation sociale de la mère » [art. 1708], cet entretien comprenant non seulement tous les besoins de la vie, mais aussi les frais d’éducation et d’instruction sans que le législateur prenne en considération la fortune du débiteur.

Cette action alimentaire n’appartient pas à la mère, mais au représentant légal de l’enfant, à un tuteur.

Ce tuteur est nommé dans les formes ordinaires de la tutelle (1) par le tribunal des Tutelles, le « Vermundschaftsgericht » , après avis du Conseil des Orphelins, du « Gemeindewaisenrath » , qui veille à ce que les tuteurs remplissent bien leurs fonctions.

Le tribunal des Tutelles doit appeler obligatoirement à la charge de tuteur le grand-père maternel de l’enfant [art. 1776]. A défaut du grand-père, il peut choisir la mère elle-même ou quelqu’un des parents ou des alliés de l’enfant [art. 1789].

Les enfants naiurels placés dans les hospices ou les établissements analogues ont pour tuteur de plein droit le directeur de ces établissements.

L’entretien de l’enfant est fourni par le service d’une pension payée en deniers, d’avance et pat trimestre [art. 1710]; il ne prend pas fin par le décès du père et, situation tout à fait spéciale et anormale, la succession s’en trouve débitrice : l’héritier du père

(1) A. Roux. Thèse De la condition juridique des enfants naturels dans le Code civil allemand , Paris, 1902.

n’ayant le droit d’écarter l’enfant naturel qu’en lui payant le montant de la réserve qu’il aurait eue s’il avait été légitime [art. 1712],

La mère possède une action personnelle contre le père naturel de son enfant; la loi lui accorde une créance en remboursement des trais d’accouchement et des frais d’entretien pendant les six premières semaines après l’accouchement [art. 1715]. Cette créance exi.ste même si l’enfant n’a pas vécu, s’il est mort-né, ou s’il est né après le décès du père. La mère a le droit, même avant la naissance, de demander que, par décision provisoire, ces frais, ainsi que ceux de l’entretien de l’enfant pendant trois mois, soient consignés [art. 1716].

Cette action en indemnité contre le père naturel a un caractère très original, en ce sens qu’elle est accordée à la mère alors qu’elle est inspirée par l’intérêt de l’enfant et dans le but de garantir son existence. Ainsi se révèle la pensée du législateur allemand : il a considéré que l’intérêt public, autant que l’intérêt privé, commandaient cette prescription ; il a redouté, dans cet esprit de crainte de diminution des naissances que l’on rencontre partout, de s’exposer, en ne donnant pas à la mère une situation privilégiée, à faire grandir démesurément la liste des avortements et des infanticides. Il a voulu également diminuer ainsi les charges des caisses publiques et ne pas les mettre dans la nécessité de faire des avances qu’elles risquaient de ne jamais recouvrir.

L’Assistance publique n’intervient donc que dans les cas de nécessité, lorsque les parents sont, par suite d’indigence temporaire ou définitive, provisoirement ou pour toujours hors d’état de remplir leurs devoirs envers leur enfant, ou lorsqu’ils ont été déchus de la puissance paternelle.

Parmi les enfants ainsi privés des soins de leurs parents, l’Assistance publique s’occupe tout d’abord des orphelins et les place soit dans des établissements : orphelinats comme il en existe à Berlin, soit chez des particuliers. Ces enfants se trouvent sous la tutelle du Conseil des Orphelins (Gemeindewaisenrath) et leur surveillance s’exerce par l’entremise d’inspecteurs et de « Pflegerinnen » , d’inspectrices.

Les orphelins sont, au sens strict du mot, les enfants qui ont perdu leurs parents (1), mais l’Assistance publique étend l’institution des orphelins aux enfants dont les parents, par suite d’une absence prolongée, de peines privatives de liberté ou d’infirmités, ne

(1) Amveisung betreffend die Verwaltang der offenen Ai'menpfleqe dev Stadt Berlin , | 87.

peuvent plus s’occuper ; ou bien encore les enfants dont les parents [art. 1666 du Code civil] ont été déchus de la puissance paternelle, lorsque leurs tares morales les rendent inaptes à remplir leurs devoirs; enfin les enfants dont la mère ne peut pas s’occuper pour un motif quelconque.

Les enfants qui se trouvent auprès de leurs parents sont exclus de l’admission dans l’Assistance des orphelins. Mais les parents indigents et surtout la veuve et la mère abandonnée par son mari reçoivent un secours (Plegegeld) calculé d’après l’état de santé, la capacité de travail de la mère comme aussi d’après l’âge, le nombre et la santé des enfants (1).

Lorsque la mère a été abandonnée par son mari, le secours n’est donné que pour trois mois et renouvelable pour un délai de même durée s’il est prouvé que les démarches faites pour ramener le mari au foyer n’ont pas abouti (2).

Les municipalités des grandes villes, notamment la ville de Berlin, ont organisé des crèches, des garderies, et ont institué des consultations de nourrissons où les mères et les femmes à qui ont été confiés des nourrissons reçoivent gratuitement les avis et les conseils relatifs aux soins et à la nourriture des jeunes enfants (3).

Si une mère se trouve dans l’impossibilité de garder son enfant avec elle et qu’elle se trouve dans un état d’indigence constaté, son enfant est considéré comme orphelin.

S’agit-il d’un enfant naturel ? l’union charitable locale, 1’ « Armendirection » , si c’est à Berlin, adresse la mère au père de l’enfant en lui délivrant un certificat d’indigence pour faire valoir sa réclamation. Si cette recherche de paternité n’aboutit pas, si le père est indigent lui-même, malade ou décédé, la mère se trouvant ellemême dans l’impossibilité d’assurer l’entretien de l’enfant, celui-ci sera traité comme un orphelin et placé dans un orphelinat (Waisenhaus), ou plus généralement chez des particuliers, à moins que l’Assistance publique ne fasse bénéficier la mère et le nouveau-né d’une hospitalisation temporaire dans un établissement privé : hospitalisation qui a un double avantage, celui d’assurer à l’enfant l’allaitement maternel et celui de moraliser la mère en développant chez elle la notion de ses devoirs maternels.

L’Allemagne a renoncé aux hospices d’enfants trouvés, les

(1) Anweisung betreffend die Verwaltung der offenen Armenpflecje der Stadt Berlin , | 57.

(2) Ibidem , § 59.

(3) Ibidem.

enfants abandonnés sont confiés par l'Assistance publique à des particuliers ainsi que les orphelins.

Ce placement est régi par une législation particulière à chaque État, notamment en Bavière, en Wurtemberg, en Saxe, dans le grand-duché de Bade. Mais dans tons ces États une prescription se retrouve partout, c’est celle qui enjoint aux personnes qui ont reçu un enfant en garde de faire à la police la déclaration de l’entrée et de la sortie du nourrisson, qu’il ait été placé avec ou sans indemnité ; tout manquement à cette règle étant puni d’amende.

En Prusse, la loi du 2 juillet 1900 règle cette question dans le même sens et permet, lorsqu’il est de l’intérêt public de protéger l’enfant, pour quelque motif que ce soit, de l’enlever à sa famille dès l’âge le plus tendre. La loi étend ainsi considérablement le droit d’intervention de l’État en matière d’éducation, substituant au principe de la correction qui formait la base de la loi de 1878 celui de la préservation. Chaque enfant envoyé dans une famille reçoit un protecteur, un « Fürsorger (1) » .

(1) Il n’existe pas en Allemagne de statistique générale faisant connaître le nombre des indigents secourus dans l’Empire; il n’est donc pas possible de se rendre un compte exact, pas plus en ce qui concerne les enfants que les adultes, du mouvement de paupérisme dans l’ensemble du pays, et il faut s’en référer aux statistiques et aux rapports des grandes villes ou de certains États notamment de la Bavière (article de M. Dugué de Bernonville, dans le Journal de la Société de statistique de Paris , n° 7, juillet 1912).

Pour Berlin, le rapport d’administration du Conseil municipal concernant l’assistance publique pour l’année 1910, nous apprend que l’assistance aux Orphelins a dépensé une somme de 2 589 865 marks et l’assistance aux Enfants abandonnés 1 026 380 marks.

En ce qui concerne les Enfants assistés (Pflegekinder), le rapport établit dans ce tableau le montant des secours accordés, chaque mois, au 31 mars 1911.

Jusqu’à 6 marks

De 6 marks à 7,50

De 7,50 à 9 marks

Au-dessus de 9 marks

Total des enfants assistés

Le nombre des mères assistées a été en 1910 de 7 629.

Lois d'assurances ouvrières