Rapport du bureau fédéral de 1888, p. XLIII

communes était pleine d’inconvénients, à cause du champ trop peu vaste des opérations et les gouvernements firent tous leurs efforts pour créer des sociétés plus grandes. On songea à substituer aux petites sociétés locales des établissements cantonaux d'assurance. Pour arriver à supprimer le sytème d'assurance d’abord suivi, on donna un monopole aux établissements cantonaux et on déclara l’assurance obligatoire.

La création de la grande majorité des établissements cantonaux remonte aux vingt premières années de ce siècle. Sur les dix-neuf établissements actuellement existants en Suisse, on ne peul en citer que six postérieurs à 1812.

63. L'étude de l’organisation du plus ancien de ces établissements, celui d’Argovie, fondé en 1805, est des plus intéressantes, car on y voit le système de l’assurance administrative à l’état embryonnaire, avec tous ses défauts, que certaines réformes ont pu atténuer, mais non supprimer entièrement.

L'organisation de létablissement d’assurance pour le canton d'Argovie était très simple.

L'obligation de l'assurance s’étendait à presque tous les bâtiments de quelque valeur, à l’exclusion de certains risques spécialement dangereux et des bâtiments publics.

On accordait une indemnité dans tous les cas d'incendie, même en cas de guerre, on n'exceplait que les cas d'incendie volontaire, et encore dans ce

dernier cas, les créanciers hypothécaires conservaient un droit au capital assuré, s’ils ne pouvaient se couvrir de leurs créances sur le restant des biens de lincendiaire.

Les autorités communales procédaient avec le concours d'experts, à l'estimation des bâtiments et à celle des pertes. La perte une fois fixée, l'autorité cantonale prescrivait après chaque incendie la perception des contributions nécessaires.

64. Au début, l’organisation des autres établissements cantonaux était tout aussi primitive.

La caisse du canton s'obligeait sans réserve à fournir les avances nécessaires; par contre, la contribution annuelle à payer par les assurés ne pouvait dépasser un certain maximum fixé dans la loi : le maximum le plus élevé était de 5 0/00 dans les cantons de Fribourg et Neuchâtel; il n’était que de 3 1/3, 3, 21/2 0/00, dans les autres cantons. Deux cantons seulement avaient fixé un minimum légal, c'était Glaris 1 0/00 et Saint-Gall 2/3 0/00.

Bien des traits font ressortir le caractère primitif de ces institutions. Au début, on ne songeait nullement à utiliser sous forme de réserves les excédants des bonnes années, on ne connaissait pas non plus d'institution de la réassurance, et celle de la classification des risques (1). Mais un des traits les

1. Deux cantons seulement majoraient un peu le chiffre de la contribution pour les risques spécialement dangereux (Bâle) de 1/4; Saint-Gall de 1/10).

plus caractéristiques est le suivant, car il viole un des principes fondamentaux de l'assurance, à savoir que l'assurance ne peut être une source de bénéfices : la double assurance, c’est-à-dire l'assurance à l'établissement cantonal et à une société privée n’était interdite au commencement que par les cantons de Glaris, Saint-Gall, Neuchâtel, Vaud et Genève. La plupart des cantons imposèrent dès le début l'assurance obligatoire et cette obligation fut introduite dans les autres cantons à des dates variées. Le but principal du passage au système du monopole et de l'obligation fut d'assurer la conservation des établissements cantonaux, surtout lorsque les sociétés privées concurrentes commencèrent à devenir dangereuses par leur classification des risques. La nécessité de protéger les créanciers hypothécaires et la lutte contre la mendicité ont été invoquées plus tard pour motiver l’assurance obligatoire. Telle était l'organisation primitive. Elle ne pouvait donner que des résultats déplorables et, en effet, malgré des règlements de police de plus en plus sévères sur les constructionset l'incendie, malgré tous les efforts des législateurs pour combattre l’insouciance croissante des assurés, les sinistresse multiplièrent d’une façon inquiétante, notamment les incendies par spéculation, on appelait cela « vendre sa maison à l'Etat ». Les prévisions faites à l’aide de renseignements statistiques lors de la création des établissements cantonaux ne se réalisèrent pas et furent même dépassées de beaucoup, malgré le per-

fectionnement des mesures de prévention contre les incendies et celui du service de sûreté. Dans les cantons de Zurich, Berne, Soleure, Argovie, Vaud, le nombre des sinistres doubla. Il quadrupla dans le canton de Lucerne et Thurgovie et sextupla dans celui de Neuchâtel.

On comprit la nécessité d’une intervention du législateur. Or, les lois qui prévoyaient le refus de lindemnité et des peines criminelles dans le cas

‘d’incendies allumésintentionnellement parurent insuffisantes, car dans la plupartdes cas la culpabilité ne pouvait être démontrée.

Le législateur usa d’un moyen qui atteignit à la fois les innocents et les coupables. Il déclara qu’il serait fait dans chaque cas une réduction sur le montant de l’indemnité à payer. On obligeait par conséquent le propriétaire à prendre dans tous les cas une partie du dommage à sa charge.

Ce fut de nouveau le canton d’Argovie, qui donna l’exemple (1834) en décidant que lorsque des réparations seraient jugées urgentes, un bâtiment ne pourrait plus être admis à l'assurance que pour la moitié de sa valeur, Jusqu'à ce que les réparations soient faites.

La loi argovienne de 1849 alla plus loin en prescrivant qu'un bâtiment ne pourrait plus être assuré que pour les 4/8, 5/8 où 6/8 de sa valeur suivant les cas et le mobilier pour les 2/3 de sa valeur ; que toute diminution de mobilier devrait être déclarée,

sous peine derésiliation de l'assurance et d’une forte amende (1). |

On songea également à établir une classification des risques. Avant 1861, dix cantons adoptèrent une classification, mais deux d’entre eux ÿ renoncèrent bientôt. Ces classifications étaient d’ailleurs très imparfaites. Elles tenaient compte uniquement des facteurs provenant des différences des matériaux de construction.

Les errements du passé étaient d’ailleurs maintenus sur biens des points. Ainsi avec le système du prélèvement des contributions suivant les besoins, les établissements cantonaux n'avaient pas de réserves, sauf ceux qui avaient fixé une limite minimum pour la contribution et encore sur les quatre cantons de cette catégorie, Glaris et Appenzel Rh. Ext. élaient-ils les seuls possédant un fonds de réserve de quelque importance.

65. Le terrible incendie qui détruisit la petite ville de Glaris, dans la nuit du 10 au 11 mai 1861, fit voir d'un coup les lacunes du système suisse. Glaris qui possédait un fonds de réserve, dont les intérèts eussent suffi pour payer la réassurance, si cette opération avait été permise par la loi, subit une

1. Les auires cantons prirent des mesures analogues : Glaris (1835) n’admet que l’assurance des 3/4; Appenzel Rh. Ext. (181) n’admit que celle des 7/8; Zurich (1840) (9/10) ; Berne (1852) 4/5 ; Fribourg (4854) 8/10, 7/10 ou 6/10.

perte à peu près égale au quintuple de son fonds de réserve, qui était de 544.795 fr. |

Le dommage en bâtiments à la charge de l’établissement cantonal, qui s’éleva à 2.653.426 fr. ne représenta pas la perte totale en bâtiments détruits par l’incendie, qui fut évaluée à 4.590.989 fr. D'où provenait cette différence ? Du système de l’assurance partielle. L'établissement cantonal n’assurait que les 3/4 de la valeur estimée, alors que l’estimation était déjà faible.

Le canton de Glaris dut recourir à l'emprunt. On emprunta 2.402.100 fr. amortissables en 20 ans au moyen d'un amortissement annuel en capital et intérêts de 130.000 fr. Les assurés eurent à payer annuellement en moyenne sur cette somme environ 45.000 fr. et les contribuables le reste. Ce procédé eut l'inconvénient de faire supporter à l’ensemble des contribuables pour le service des intérêts et de l'amortissement une charge, qui en bonne justice eût dû incomber aux propriétaires de maisons seuls.

Bien mieux, ce que paya l'établissement d’assurances ne permit pas aux assurés, dont l’immeuble détruit constituait toute la fortune de reconstruire leur habitation. Il fallut faire appel à la générosité publique. Sur le produit de la grandiose collecte organisée à cette occasion, qui produisit 2.680.821 francs en espèces et un demi-million de dons en nature, on dut prélever 742.651 fr. et on versa aux

sinistrés suivant leur condition de fortune 60 à 95 0/0 de la valeur des bâtiments.

Au contraire, l'assurance privée, qui garantissait le mobilier, indemnisa promptement et totalement

ses clients.

66. L’incendie de Glaris fat, en Suisse, le signal d’une véritable révolution dans le domaine des assurances. Chacun eut conscience que les autres établissements cantonaux d'assurance pouvaient avoir le même sort. On réclama la liberté de l’assurance. Trois sociétés privées se fondèrent : l'Helvétia (1861), la Bâloise-Incendie (1863) et la société suisse de réassurance (1864). Mais seul le canton de Genève renonça à l’assurance officielle par la loi du 5 novembre 1864.

L’Helvétia et la Bâloise eurent comme champ d’exploitation l'assurance du mobilier dans les cantons où l’assurance immobilière était obligatoire et les deux formes d'assurance, dans les cantons où l’assurance officielle était inconnue : Genève, Valais, Tessin, Grisons, Rhodes intérieures, Appenzel et trois petits Etats de la Suisse centrale.

De leur côté, les cantons assureurs songèrent à profiter des exemples donnés par les compagnies. Comme on avait reconnu que l’agglomération d’un grand nombre de risques exposés à être détruits par un même incendie était le défaut capital du système en vogue, on recourut à la réassurance.

Pour tous les établissements cantonaux, à lex-

ception de ceux de Zug, Zurich, Appenzell Rh, Ext. Vaud, Schaffhouse et Saint-Gall, et des deux établissements cantonaux d'assurance du mobilier, la réassurance est prévue soit par la loi d'assurance, soit par un décret de l'autorité législative. On en ferait même un usage plus fréquent, si l’insuffisance ou même le manque de classification des risques dans quelques cantons ne s’y opposait pas.

Les statistiques donnent une idée de l'importance des opérations deréassurances, grâce auxquelles les établissements cantonaux ont pu donner de la sécurité à leur gestion. Sur un total de valeurs de 9.493.134.203 fr., assurées par les établissements cantonaux suisses en 1896, 778.775.729 fr., étaient réassurés auprès de sociétés privées et huit établissements cependant sur dix-neuf n'ont’ pas admis l'usage de la réassurance.

La constitution de fonds de réserve est un autre important élément de prospérité pour l’assurance. On fait ainsi profiter les mauvaises années des bénéfices réalisés pendant les bonnes années. Les établissements cantonaux, qui jusqu’à l'incendie de Glaris, avaient négligé de constituer des réserves, se mirent à en former d'importantes.

La catastrophe de Glaris avait également démontré les dangers du système de l'assurance partielle. Avec cette assurance tronquée, l'assuré fortement endetté, assurait les risques de ses créanciers, mais non les siens propres. Aussi les cantons offrirent-

ils l’assurance complète à l'exception des cantons Déroulède 18

de Fribourg et d’Appenzel. Rb. Ext. où les anciennes limites furent maintenues et du canton de Glaris, où la proportion assurable sur le bâtiment fut portée à 9710 de la valeur d'estimation.

Telle est la situation actuelle de l’assurance administrative en Suisse. Si on considère les réformes introduites dans l’organisation des établissements cantonaux, on constate des progrès, mais on ne doit pas oublier qu’au point de vue des garanties et de la justice dans la fixation des charges et des prestations réciproques, l'assurance officielle est très imparfaite. On peut mème dire que seul le concours de l’assurance privée permet à ce système de vivre. |

Si le système de l'assurance publique conserve des partisans en Suisse, c’est que cette organisation a habitué les propriétaires de maisons recouvertes en chaume ou en bois, et, en général, Les propriétaires de risque dangereux, à payer des contributions inférieures aux tarifs des sociétés d'assurance par ‘ actions ou même aux tarifs des mutuelles. Ces deux dernières catégories d’assurances, en effet, n’ayant pas le droit d’obliger les citoyens à s’assurer et n'ayant pas de monopole ne peuvent comme les sociétés publiques faire supporter les frais d’assurance des habitations des campagnes et des mauvais risques, en général, par les meilleurs risques.

Nous ne donnerons pas davantage de détails sur l'organisation des assurances en Suisse, ayant signalé au cours de ce travail plusieurs autres incon-

vénients de lassurance officielle. Il nous reste cependant à citer un jugement d'ensemble porté sur établissements cantonaux par le bureau fédéral suisse des assurances.

67. « Maintenant qu'un quart de siècle s’est écoulé depuis l'incendie de Glaris et que nous avons eu le temps dé modifier les conditions défavorables dans lesquelles opéraient les institutions cantonaies, les réformes apportées ont-elles abouti à un résultat satisfaisant ? A-t-on garanti à l'assuré un dédommagement certain et complet sans avoir à accabler d'impôts le canton et sans devoir faire appel à la charité publique ? Pouvons-nous encourager les autres cantons à créer des institutions semblables ? Enfin pouvons-nous conseiller aux cantons de joindre l'assurance du mobilier à celle des bâtiments?

« Notre aperçu rétrospectif sur l'histoire de l’assurance Cantonale nous apprend qu’aussi longtemps que ces monopoles existeront, l’assurance privée contre l'incendie sera une nécessité dans toute la Suisse. L’assurance privée des bâtiments est nécessaire pour les cantons qui ne possèdent pas d'institution publique et qui n'en peuvent pas créer sans menacer d’une manière sérieuse les fonds publics cantonaux ; elle est nécessaire dans les autres cantons, où les risques dangereux sont exclus de l’assurance obligatoire et où Îles sociétés cantonales sont tenues de par la loi de

« réassurer leurs risques dangereux auprès des so- « ciétés privées. Et si pour l'assurance de nos bâti- « ments déjà la coopération des sociétés privées est « une nécessité, elle le sera avec encore plus de raison « pour l’assurance de nos valeurs mobilières contre

« l'incendie » (1).