III

Il existe en Algérie deux sortes de circonscriptions dénommées communes : les communes de plein exercice et les communes mixtes (1).

(1) Nous négligeons à dessein les communes indigènes du territoire militaire, dont l'organisation se rapproche sensiblement de celle des communes mixtes, et que, pour ne pas compliquer notre exposé, nous1 confondons avec ces dernières. Nous laissons de côté également les territoires du Sud. ïl ne s'agit ici que de l'Algérie du Nord,

L'Algérie a une superficie d'environ j<> millions d'Hectares et uue population de 4.259.000 indigènes. On y compte 271 communes de plein exercice avec 2.500.000 hectares et 1 million 78.000 indigènes. Les communes mixtes occupent 17 millions 227.000 hectares et comptent 3. 121. 000 indigènes.

La loi du 5 avril 1884 forme, à l'heure actuelle, la charte des communes de plein exercice de l'Algérie comme des communes de France., Les communes de plein exercice ont le même régime que les communes de la métropole ; on y trouve les mêmes autorités : maires, adjoints, conseil municipal. Mais la ressemblance n'est qu'apparente et il existe -des différences qu'il importe de signaler.

Dans la métropole, chaque commune, sauf dans les villes importantes, est une agglomération restreinte quant à son étendue, composée de gens ayant les mêmes intérêts, gérée par une assemblée n'ayant à s'occuper que d'objets bien définis et ne sortant pas d'un cercle assez étroit. En Algérie, la commune, exception faite des villes, est une circonscription plus vaste que la moyenne des cantons de France. Elle Se compose le plus souvent d'un noyau d'Européens, auquel on annexe plusieurs groupes exclusivement indigènes et très importants. La proportion entre ces deux éléments atteint parfois le rapport de 1 à 20. Le maire de ces circonscriptions a souvent à exercer la police sur 100 ou 150 kilomètres carrés de pays indigène6; il a à faire tracer des routes, aménager des eaux, construire des bâtiments, faire des canaux de dessèchement ou d'irrigation. Les deux situations ne sont pas comparables et exigeraient, par la force des choses, une réglementation différente (1).

L'autonomie communale a été conférée à des centres de colonisation encore à l'état embryonnaire, trop peu importants pour vivre si on ne leur avait adjoint des territoires indigènes. On a donc englobé dans les communes de plein exercice des douars ou des fractions de douars. C'est aussi par voie d'annexion de territoires indigènes que les communes existantes ont pour-

(1) Paul de Cuttolt, Les particularités de V organisation municipale dans les communes de plein exercice en Algérie (extrait do la Èevue générale d'administration, 1913).

suivi l'extension de leur périmètre. Les communes aux prises avec les difficultés budgétaires demandent qu'on leur adjoigne un ou plusieurs douars, qui leur rapporteront, notamment par le produit de l'octroi de mer, des prestations et des autres taxes municipales, un supplément appréciable de ressources. « La plupart des communes de plein exercice, écrivait en 1886 le ministre de l'Intérieur, convoitent les douars qui les environnent, recherchent dans leur annexion une augmentation de recettes et ne sont nullement préoccupées, au point de vue administratif, des conséquences des agrandissements projetés. » Kn principe, la population musulmane ne devrait être admise au régime municipal de droit commun que dans la mesure de son voisinage immédiat et de son contact économique avec l'élément européen, en un mot dans la mesure où ses propres intérêts se confondent réellement avec ceux de la ville ou du centre européen; comme c'est le cas dans des villes telles qu'Oran, Mostaganem, Tiaret, Guelma, etc. Mais il n'en est pas ainsi et nombre de communes de plein exercice possèdent une population indigène qui dépasse de beaucoup le chiffre de l'élément européen. Bir-Rabalou, par exemple, compte 351 Européens et 6.701 indigènes ; Rovigo, 640 Européens et 9.102 indigènes6; Bizot, 209 Européens et 10.663 indigènes ; Condé-Smendou, 405 Européens et 13.949 indigènes. « Il ne faudrait à aucun prix, disait Burdeau, qu'une idée généreuse servît de prétexte à une sorte d'exploitation de l'indigène et que, sous couleur de l'émanciper, on fît du douar un domaine de rapport pour la commune. »

C'est cependant ce qui s'est produit. « A nos yeux, disaient en 1896 les indigènes de Tablât dans une pétition au Parlement (1), Terreur fondamentale du régime actuel est la confusion de l'administration et des intérêts des indigènes avec l'administration et les intérêts de la population coloniale. Partout cette confusion a été savamment organisée. Dans les communes de plein exercice, nos douars n'ont d'autre rôle à jouer que celui de troupeaux gardés uniquement en vue du produit. Partout, sous prétexte de fusion et de solidarité, on a orga-

m Jnnrnrtl Oifinrl, 7 novettlhfe 1896, n. 1430,

nisé, entre les colons et nous, un ingénieux système de bourse commune, où notre main a pour fonction unique de verser sans relâche, et la leur de puiser librement. »

M. Jonnart, dans son rapport de 1892, avait signalé les mêmes abus : « Dans les conseils municipaux, écrivait-il, la majorité ne tient généralement son mandat que d'une petite minorité de la population qu'elle est censée représenter. Sauf de rares exceptions, les indigènes de communes de plein exercice ne sont ni administrés, ni surveillés. Ils fournissent à bon nombre de budgets communaux le plus clair de leurs ressources et ne reçoivent en retour que de maigres allocations dans la répartition des crédits. »

La plupart des abus signalés — et d'ailleurs exagérés — par M. Paul Bourde et par divers publicistes tiennent à des annexions de douars, par lesquelles on a chargé les maires-colons, nullement préparés à cette tâche, d'administrer les populations indigènes dont les intérêts sont non seulement différents des leurs, mais en opposition complète avec les leurs. On a souvent cité les conseillers municipaux de Tizi-Ouzou s'offrant une musique aux frais des Kabyles du voisinage, alors qu'ils refusaient à ces mêmes Kabyles les adductions d'eau potable et les chemins vicinaux les plus essentiels. — « Où sont vos douars ? demandais-je un jour au maire d'une commune de plein exercice. — Là -bas, me répondit-il, quelque part dans la montagne, mais je ne sais pas bien où, je n'y suis jamais allé. » Dans ces conditions, les indigènes, désencadrés, livrés à eux-mêmes, sans autre surveillance que celle d'un garde-champêtre, ont donné libre cours à leurs habitudes de vol et de rapine. C'est merveille- que l'insécurité ne soit pas plus grande. Quant à la bonne administration des populations musulmanes, on ne s'en est guère soucié. Insistons sur ce fait que les coupables sont, non pas les colons, qu'on accuse fort injustement,, mais les idées assimilatrices de la métropole. « Les conseils municipaux, disait M. Jules Cambon fi), sont dans leur ensemble absolument dévoués aux intérêts des po-

(1) Jules Oambon, Le Gouvernement Général dp VAlqrrir CISOI-IW), t^aris, Ctinmp;<^. et Alger, Jourdan, IfïlS. p. 224.

publions qui les nomment. Mais, malheureusement, les populations qui les nomment ne eomprennent pas tous les liabitauts de la commune. Ces conseils municipaux, s'ils étaient placés dans Jes mêmes conditions que ceux de la métropole, seraient véritablement parmi les plus remarquables que j'aie vus.. Mais, à côté de leurs concitoyens, il y a d'autres habitants ; il y a dans la commune d'autres populations que la population électorale et peut-être n'en tiennent-ils pas assez compte. »

La population musulmane englobée dans les communes de plein exercice est, il est vrai, représentée dans les conseils municipaux. Le décret du 7 avril 1884, qui a réglé cette représentation, décide que le nombre des conseillers au titre musulman ne peut jamais dépasser 6 ni excéder le quart de l'effectif total du conseil. Pour qu'il y ait lieu à représentation, il faut que la population musulmane atteigne dans la commune le chiffre de 100 habitants au moins. De 100 à 1.000 habitants, il y a un conseiller municipal de plus par chaque excédent de 1.000 habitants. xAinsi, quel que soit le chiffre de la population indigène, parfois beaucoup plus nombreuse que la population européenne, la majorité des 3/4 appartient toujours à l'élément français. Â Tizi-Ouzou, r.041 Français ont 12 conseillers municipaux ; 173 musulmans de la section chef-lieu en ont 2 ; les 24.000 indigènes des villages en ont 2.

Les mandataires de la population indigène ne jouissent pas d'ailleurs de la plénitude des prérogatives attachées aux fonctions de conseiller municipal. Le droit de participer à l'élection du maire, qui leur était reconnu sous l'empire cle la législation de 1876 et de 1882, leur a été retiré en 1884 (1). Aussi, dès le lendemain du décret, les musulmans du conseil municipal d'Alger protestèrent-ils contre la diminution qu'ils venaient de subir : « Le décret du 7 avril dernier, disaient-ils, a retiré aux musulmans des communes de plein exercice le droit dont nous jouissions depuis fort longtemps de concourir à la nomination des maires et des adjoints. Au moment où

(1) Sur les conditions dans lesquelles a été élaboré le décret du 7 avril 1884, voir M.AR1US Moi'tet, Rapport sur Vaccrssfon rlrs indigènes nur droits civîjis et politiques. (Chamhre des Députés, n° 4383, nnnexe nu pror-èç-verlml rlo ln séance du lpr mars 1918, p. 202-207).

vous allez procède* à ce choix, nous tenons à protester, tant en notre liolli qu'au nom de nos électeurs, contre une mesure... qui nous retire un droit que nous avions et dont nous «n'âvotis jamais mésusé. »

Pouf être électeurs, les indigènes musulmans doivent être âgés de 25 ans, avoir une résidence de deux années consécutives dans la commune et remplir en outre l'une des conditions suivantes : être propriétaire foncier ou fermier d'une propriété rurale, être employé de l'Etat, du département ou de la commune, être décoré ou titulaire d'une pension de retraite. Parmi les situations conférant aux indigènes la capacité électorale, on n'a pas mentionné l'exercice d'une profession assujettie à la patente, de sorte que des commerçants notables, gros contribuables, en relations constantes avec les Européens, ne sont pas électeurs municipaux. Les .titulaires de diplômes universitaires, docteurs en médecine, licenciés en droit, ne le sont pas davantage. C'est écarter de la masse des électeurs la partie là plus éclairée de la population indigène. On a un corps électoral composé surtout de cliaouchs, de gardes-champêtres, de petits employés de l'Etat on de la commune. Le nombre des électeurs musulmans inscrits sur les listes électorales municipales de l'Algérie au 31 mars 1914 est de 28.000 pour le département d'Alger, 14.000 pour celui d'Oran, 15.000 pour celui de Constantine (1). Quant aux élus, ce sont le plus souvent des fonctionnaires. A Tizi-Ouzou, sur 4 conseillers municipaux, 2 sont des adjoints indigènes, un troisième est un interprète judiciaire. Quel peut être, dans ces conditions, le degré de sincérité des élections, quelle est l'influence des conseillers musulmans, à de rares exceptions près, dans l'assemblée municipale ? On s'en doute, sans qu'il soit besoin d'y insister. La représentation municipale des indigènes ainsi comprise est une pure fiction.

La vie municipale s'est-elle du moins réfugiée dans les douars ? Il , n'en a pas été ainsi, car la jurisprudence a décidé (2) que, depuis la loi de 1884, les djemâas n'ont plus

(1) Martus Moutrt, rapport cite, page<; 52-53.

(2) Arrêt de la Cour Ao Cassation cl 11 24 avril 1903.

d'existence légale dans les douars des communes de plein exercice et n'ont pas qualité pour administrer les biens communaux de ces douars, « l'intention manifeste du législateur ayant été d'affirmer une fois de plus le principe de l'assimilation des communes de plein exercice algériennes aux communes françaises. « Comme le sectionnement électoral n'existe pas en ce qui concerne la désignation des conseillers municipaux au titre musulman, il en résulte que des douars ayant des intérêts distincts considérables et des biens propres étendus ne sont pas représentés au sein de l'assemblée municipale qui a qualité pour gérer leur patrimoine. Or, un indigène, alors même qu'il serait investi du mandat de conseiller municipal par un petit groupe de Maures citadins, n'a ni com-« pétence ni qualité pour représenter une ou plusieurs sections étrangères à la sienne et contre lesquelles il est parfois animé d'une haine séculaire. Dans la pratique, d'ailleurs, les seuls votants exerçant leurs droits sont ceux de la section chef -lieu.

Il est assurément paradoxal que les indigènes des communes de plein exercice, supposés plus évolués que les autres, n'aient même pas autant de garanties que les indigènes des communes mixtes. Cependant, .comme le disait le commandant Rinn en 1895, « la nécessité des djemâas est plus grande encore en commune de plein exercice qu'en commune mixte. L'acte administratif qui décide qu'à l'avenir un groupe d'indigènes déterminé fera partie d'une commune de plein exercice n'a pas pour effet une modification appréciable dans l'état social du groupe annexé. Les groupes musulmans que des raisons topographiques, budgétaires ou autres ont fait englober trop tôt dans les communes de plein exercice, au grand détriment de nos intérêts et des leurs, ne sont ni administrés, ni surveillés, ni en situation de défendre leurs intérêts matériels ou moraux, si souvent en compétition ou en opposition avec ceux des Européens, qui les exploitent et parfois les spolient sous le couvert d'une légalité faite pour d'autres situations et d'autres besoins... Le décret du 7 avril 1884 est considéré dans la métropole comme un instrument de progrès et de libéralisme par ceux qui estiment que la présence des indigènes dans nos assemblée'; municipales est de nature à préparer leur

éducation politique. Cette opinion est très contestable. A côté de cette organisation de parade, faite pour la satisfaction du Français, il faut placer le rouage modeste et effectif qui donnera satisfaction aux besoins réels des indigènes. Cet instrument, partout où il y . a un groupe distinct et séparé d'indigènes non mêlés même matériellement à la vie commune, c'est la djemaa. »

Les communes mixtes, comme on l'a dit plus haut, renferment la grande majorité des indigènes de l'Algérie, environ les trois quarts. Mais les communes mixtes ne sont pas du tout des communes. Ce sont des circonscriptions (i) très vastes, dont l'étendue moyenne est à peu près celle d'un arrondissement de France et égale parfois à celle de certains départements de la métropole (Djebel Nador, 1.049.000 hectares; le Telagh, 549.000 hectares). La population atteint comme chiffre celle de deux ou trois cantons français et même bien davantage (la Soummam, 1 10.000 habitants ; le Guergour, 75.000). Cette population est presque exclusivement indigène : la Soummam, sur 1 10.000 habitants, ne compte que 625 Européens ; dans la commune du Guergour, les Français représentent moins de 3 p. 1.000 de la population ; dans la commune mixte d'Aumale, moins de 2 p. 1.000. La commune n'a pour centre la plupart du temps que le bordj de l'administrateur ; les administrés sont épars au loin dans les douars. L'arrêté du 20 mai 1868 a désigné ces territoires sous le nom de communes mixtes, qui prête à équivoque : le nom de cercle est eu réalité le seul qui leur convient. Si une science, comme on l'a dit, est Hne langue bien faite, l'administration algérienne n'est guère scientifique, car le jargon qu'elle parle prête à tic singulières confusions.

On s'est demandé si la commune mixte doit être regardée comme une institution transitoire, appelée à disparaître progressivement pour faire place à (a commune de plein exercice ; les populations indigènes, à l'état le plus rudimentaire dans les communes indigènes, seraient considérées comme

(1) Larcher, ouvrage cité, page 660. — Cf. XXX (Yvan Lajpaine), Les communes mixtes et le gouvernement des indigènes en Algérie, Paris, A. Cliallamcl, 1897, in-8° (brochure très remarquable).

avant acquis un certain degré de civilisation lorsque l'autorité administrative les fait passer en territoire de commune mixte, et comme parvenues au plus haut degré de leur perfectionnement lorsqu'elles sont englobées dans les communes de plein exercice. « C'est là^ disait M. Jules Cambon en 1895, une théorie fausse, contre laquelle il importe de réagir sans cesse. Cette idée fausse de l'assimilation, d'après laquelle l'état parfait pour l'indigène est la commune de plein exercice, a conduit les gouvernements à appliquer à l'Algérie la loi municipale du 5 avril 1884 en constituant des communes au moyen de centres européens auxquels cette loi pouvait convenir et de groupes de populations indigènes en contact immédiat avec ces centres. Le résultat auquel on est arrivé ne semble pas répondre aux espérances fondées sur l'application du régime municipal français à des groupes de populations indigènes. »

Un arrêté du 24 décembre 1875 a décidé que le fonctionnaire placé à la tête d'une commune mixte prendrait le nom d'administrateur. Ce fonctionnaire remplit les fonctions de maire ; il est chargé de représenter les administrés de la commune à la tête de laquelle il est placé. A côté (Je l'administrateur, il y a une commission municipale, comparable au conseil municipal qu'on trouve à côté du maire dans la commune de plein exercice ; les musulmans sont représentés dans cette commission municipale par les adjoints indigènes, terme aussi mal choisi que celui de commune mixte ; ce vocable désigne en effet tout simplement les caïds et les cheikhs indigènes ; chacun d'eux représente un douar.

Mais c'est dans les douars dont est formée la commune mixte qu'il faut chercher les embryons de vie communale. « 11 ne faut .pas hésiter, dit M. Larcher (1), à affirmer que, dans les communes mixtes, les douars constituent une véritable unité administrative. Ils sont les véritables centres de la vie locale et le nom de douar-commune, qui leur est souvent donné, est à ce point de vue bien trouvé. On y trouve un agent administratif, l'adjoint indigène, et une assemblée délibérante,

(1) Larcher, ouvrage cité, p. (572.

U djemâa, comprenant les cjièfs de fraction, kebirs ou amins, nommas par le préfet sur la proposition de l'administrateur et l'avis du sous-préfet. »

L'arrêté du gouverneur général du n septembre ' 1S95 lait participer la djemâa, dans les communes mixtes, non seulement à la gestion des biens du douar, mais aussi à des mesures d'administration générale ; elle a à délibérer notamment sur le classement et le déclassement des chemins vieinaux, sur les journées de prestation nécesssaires à l'entretien des chemins ruraux, sur la composition des commissions scolaires. Une de ses principales attributions est la gérance des fonds des sociétés de prévoyance. Elle est donc un véritable petit conseil municipal, mais composé de membres nommés, non élus, de représentants de l'autorité et non de mandataires de la population.

Pénétrons dans les assemblées municipales de la commune mixte et essayons d'en retracer la physionomie.

Voici d'abord une commission municipale, dans une commune mixte de la Kabylie. A côté de l'administrateur, qui préside, est assis le receveur des postes, représentant l'élément européen ; puis une douzaine d'adjoints indigènes, bonnes faces de paysans habyles, qui, pour la circonstance, ont revêtu leur burnous, rouge, sous lequel ils semblent, déguisés. L'administrateur lit les comptes du budget : personne ne dit mot, tout le monde approuve. Il propose une adduction d'eau : les caïds déclarent que le gouvernement béni sait mieux qu'eux ce qu'il a à faire et qu'ils s'en remettent entièrement à lui. C'est tout, la séance est levée. Les paysans berbères dépouillent vivement leurs burnous rouges, comme un prêtre qui a dit sa messe enlève les ornements sacerdotaux : d'abord pour ne pas les salir, puis parce que, dans ce pays démocratique, cet insigne de servitude n'est pas très bien porté ; ils se répandent dans les cafés maures, puis regagnent leurs villages respectifs au petit trot de leur mule.

Et voici maintenant, par contraste, une djemâa de douar, dans le Sud, chez les Rou-Azid, aux environs de Biskra. On distingue la djemâa réelle de la djemâa rostiiia ou djemâa officielle, qui ne comprend que les cheiks. C'est la djemâa réelle

qu'on a convoquée aujourd'hui. Aux personnages officiels (elli ikhedmou service) se sont joints les notables, les aïan ou aïanel-arch. La djemâa est convoquée pour donner son avis sur une pompe élévatoire qu'un Européen, nK^yennant une concession de terre, veut établir sur une saguia. Une dizaine d'indigènes arrivent ; ils n'entrent pas dans la maison et préfèrent s'asseoir dehors, à l'ombre du mur, dans la cour du bordj. L'interprète militaire leur expose l'affaire. Ils la dis-' cutent âprement, avec des cris et des gestes d'une extrême violence, mais avec une compréhension très nette de leurs intérêts. Un partisan de la mesure projetée est rapidement réduit au silence {eskout, tais-toi) ; on lui fait observer que sa fraction n'z aucun intérêt ni aucune culture dans la plaine qu'il s'agit d'irriguer. Tous les autres déclarent qu'ils ne tiennent pas à voir un colon jeter le trouble dans leur région, comme un Européen l'a fait récemment à" Tolga ; quoiqu'ils n'aient pas de griefs contre le demandeur en concession, ils ne veulent pas d'étrangers dans le pays ; ils savent trop que ce serait le dépouillement à brève échéance. Ils préféreraient que la machine fût faite par le gouvernement béni ; ils sont tout prêts à se cotiser pour en faire les frais. Peu à peu, ils se montent : « Vous êtes nos maîtres, que le Gouvernement prenne nos têtes, mais nous ne voulons pas de machine. » Les vieux parlent seuls et font taire les cheikhs, qui, d'ailleurs, sont au fond du même avis que les notables. Trois vieillards de So ans, assis côte à côte, mènent la discussion. Après eux, un plus vieux encore, qui a bien 90 ans, ajoute kelma otoakhda, un seul mot ; ce mot est un refus énergique et net. Tout le monde se lève et on s'en va. C'est un modèle de discussion parlementaire bien conduite, et une démonstration très claire que les indigènes, même en dehors de la Kabylie, sont parfaitement aptes à gérer leurs intérêts locaux.

Si l'on veut vraiment faire l'éducation politique des indigènes, c'est par la vie municipale qu'il faut commencer, cela

est de toute évidence. Aussi, parmi les réformes projetées en ce qui concerne les indigènes (i), la réorganisation municipale fîgure-t-elle au premier rang.

Comment seront choisis les représentants de la population indigène ? Trois systèmes sont possibles : la nomination par l'administration, l'acclamation, l'élection.

Si l'administration algérienne s'y était prise plus tôt — mettons il y a une trentaine d'années — elle aurait pu, comme on le fait au Maroc actuellement, avoir des assemblées indigènes nommées par elle, mais pourvues d'attributions sérieuses, qu'elle aurait elle-même provoquées à cette résistance raisonné c dont parlait M. R. Aynard et à la défense de leurs intérêts propres. Mais elle a toujours traité les indigènes en enfants, et en enfants pas sages, que Ton corrige, mais auxquels on ne demande pas leur avis. Elle leur a fait du bien, beaucoup de bien, il serait souverainement injuste de ne pas le reconnaître. Mais elle considère la police comme sa tâche essentielle, et il semble que l'ombre du duc de Rovigo, qui fut un des premiers gouverneurs de l'Algérie, plane encore sur elle. En tout cas, il est trop tard pour essayer d'assemblées nommées par l'administration ; ni le Parlement français, ni l'opinion indigène ne l'admettraient et les choix officiels seraient toujours suspects de partialité et de parti-pris.

Un autre système est celui de l'acclamation, tel que le préconisait le commandant Rinn, qui connaissait si bien les indigènes. En commentant l'arrêté de 1895 qui confiait aux préfets la nomination des membres des djemâas, M. Rinn écrivait : « Les instructions compléteront cet article, qui laisse toute latitude pour le choix et pour la sincérité de la représentation des indigènes, car, de même que la présentation des membres à nommer sera faite par les commandants supérieurs et les administrateurs, de même on exigera de ceux-ci qu'ils tiennent compte du sentiment des indigènes et qu'ils aillent

(1) Outre le rapport cité plus haut de M. Marins Moutet, voir le Projet de loi sur l'accession des indigènes musulmans aux rfroils politiques, présenté par M. Pams, ministre de l'Intérieur et M. J. Naît., ministre de la Justice. (Chambre des députés, n° 4663, annexp au procès-verbal de la séance du 14 mai 1#18).

le plus souvent eux-mêmes dans le douar consulter directement les intéressés. En effet, il existe presque partout, en pays indigène, un groupe très limité de gens qui sont, du consensus omnium, les membres reconnus ét acceptés de la djemâa. Le rôle de l'autorité locale doit se borner à exclure, pour des motifs d'ordre exclusivement politique ou moral, ceux des gens qui, présentés par les groupes intéressés, seraient un danger ou un obstacle pour notre action politique. »

Il s'agirait, en somme, de donner à la population musulmane des représentants réels au sein des djemâas, par la voie d'un choix résultant d'une consultation populaire libre, mais sans mode de votation déterminé, sans bulletins mis dans l'urne et comptés. C'est le mode d'élection qui convient aux sociétés patriarcales et barbares ; c'est celui, par exemple, qu'on employait dans la chrétienté des premiers âges, notamment dans l'Eglise mérovingienne, pour l'élection des évêques. Qu'on ouvre Grégoire de Tours, on y verra ces scènes d'acclamation, de consensus omnium, qui serait à coup sûr le meilleur mode d'élection dans les douars indigènes. Ce système assurerait aux élections une sincérité que ne leur donnera pas au même degré le système de votation en usage dans nos milieux français, au moyen d'urnes et de bulletins. Il permettrait en outre de placer à la base de l'édifice un suffrage quasi-universel, tempéré par les mœurs et coutumes indigènes.

Cependant cette solution très sage n'a pas beaucoup de chances d'être adoptée ; il ne reste donc plus que l'élection proprement dite. Il y a certes de graves réserves à faire sur l'introduction de nos procédés électoraux parmi les masses indigènes. Nos systèmes de votation sont peu appropriés à leurs mœurs. Qui dit élection indigène dit corruption, vénalité, et souvent violence. Les indigènes considèrent le mandat électif comme un moyen de servir les intérêts de leur sof et de leur clientèle et surtout de nuire au sof et à la clientèle de leurs adversaires. Ils pourraient nous répondre, il est vrai, que beaucoup de Français, en Algérie, et même dans la métropole, ont une conception qui ne diffère guère de celle-là et que la notion du bien public nous est parfois aussi étrangère qu'à euxmêmes. Résignons-nous donc à ces inconvénients inévitables

de tout système électif dans les pays méditerranéens, puisqu'on n'aperçoit guère d'autres moyens d'émanciper graduellement les indigènes.

Le droit de cité indigène doit être accordé à tous les musulmans qui, par leur situation personnelle, par leur degré d'évolution ou par les services qu'ils ont rendus, sont en mesure de prendre part utilement à la vie publique et de concourir à la gestion des intérêts de la communauté. Ainsi serait constitué un corps électoral indigène d'où sortiraient les élus des assemblées locales. Sans faire des indigènes des citoyens français, ce qui est inadmissible s'ils ne renoncent pas à leur statut personnel et ce qui réserverait à l'Algérie le triste sort des Antilles françaises, il faut donner satisfaction aux désirs d'émancipation de la population musulmane dans la mesure de son évolution actuelle. Au corps électoral vraiment trop restreint qui fonctionne actuellement, on joindrait trois catégories nouvelles : i° les anciens militaires pourvus d'un certificat de bonne conduite ; 2° les commerçants sédentaires inscrits au rôle des patentes ; 30 les lettfés, y compris les titulaires du certificat d'études primaires. Ces catégories sont déjà celles que visaient le décret du 13 janvier 1914 et la loi du 15 juillet 1914 sur le régime de l'indigénat.

Il faudrait, selon nous, abroger la disposition d'après laquelle les citoyens français sont éligibles au titre indigène au conseil municipal. Les indigènes ne peuvent être utilement représentés que par des indigènes et l'intervention de Français dans leurs luttes électorales ne peut que donner de mauvais résultats à .tous égards. Par ailleurs, si l'on veut une représentation sincère et sérieuse, il faudrait rendre inéligibles les fonctionnaires indigènes.

Pour apprécier les réformes à accomplir dans la représentation municipale des indigènes, il nous faut revenir à la distinction entre les communes de plein exercice et les communes mixtes.

Pour les communes de plein exercice, étant donnés les incon-

vénients reconnus des annexions purement factices et fiscales de douars aux centres européens, la mesure la plus simple serait de reconnaître qu'on s'est trompé et de désannexer ces douars. En 1902, à la demande de la Commission des réformes administratives instituée par M. Révoil, la Direction des affaires indigènes avait fait dresser un tableau et une carte des groupes indigènes englobés dans les communes de plein exercice (1). Ce tableau présentait d'une part la population indigène totale de cette commune ; de l'autre, les groupes indigènes qui, ayant été délimités à part avant leur annexion, forment encore des unités territoriales distinctes, ayant des intérêts particuliers et dont la population n'est pas mélangée à la population européenne comme dans les villes ou dans les territoires de colonisation. Ce sont ces groupes qui devraient être distraits des communes de plein exercice. D'après le tableau, sur une superficie de 2.402-000 hectares, les communes de plein exercice renfermaient en 1902 une population de 876.000 indigènes. Pour un peu plus du tiers de cette population, exactement pour 364.000 indigènes, fixés soit dans les villes, soit dans les communes rurales, le mélange avec la population européenne et la communauté des intérêts étaient tels qu'il y avait pour ainsi dire impossibilité matérielle à les détaclier des communes de plein exercice. Les deux autres tiers, soit 512.000 indigènes, occupant une superficie de 1 million 72.000 hectares, étaient au contraire à l'état de groupes distincts, pouvant être replacés sous le régime de la commune mixte.

On ne voit pas quelles objections sérieuses pourraient être' faites à cette mesure ; il serait facile de s'arranger pour que les communes de plein exercice ne perdent rien au point de vue fiscal à la désannexion. Puisque le budget de la plupart de ces communes ne s'équilibre que par un artifice, il importe peu qu'on remplace un artifice par un autre. Une répartition différente de l'octroi de mer donnerait le résultat cherché. Une subvention pure et simple du Gouvernement génê-

(D Note au sujet des territoires indigènes rattachés aux communes de plein exercice, Alger, 1902.

ral aux budgets déficitaires serait d'ailleurs uue formule beaucoup plus loyale et plus nette. En désannexant ces douars, on ferait disparaître la plupart des inconvénients réels ou supposés que présenterait la participation des conseillers indigènes à l'élection des maires dans les communes de plein exercice, puisque, presque partout, ces conseillers seraient beaucoup moins nombreux. Mais le grand malheur des mesures d'assimilation prématurées, c'est qu'elles sont réputées irrévocables. « La politique d'assimilation (r) émanant 'd'un principe, on ne peut la condamner saus porter atteinte à ce principe. Ce serait une faillite morale ; plutôt que d'en faire l'aveu, on préfère continuer indéfiniment à eu subir en silence les inconvénients. » Ce serait, prétend-on, un retour en arrière, une mesure réactionnaire, ou qui, du moins, passerait pour telle aux yeux de ceux qui ne connaissent pas la véritable situation et ne veulent pas se donner la peine de l'étudier.

Passons donc condamnation sur les annexions de douars et admettons, bien que ce ne soit pas notre sentiment, que la mesure est irrévocable. Tout au moins fallait-il rendre une représentation aux douars-communes du territoire de plein exercice qui ont des intérêts distincts. C'est ce qu'a décidé (2), conformément à la proposition de MM. Etienne Flandin et Jonnart, la loi du icr Août 1916, votée par le Sénat, dans sa séance du 22 Février 1918 et par la Chambre des Députés le 22 Juillet dernier. Dorénavant, dans les communes de plein exercice, toutes les questions affectant les intérêts des douars rattachés à la commune devront être, préalablement à la délibération du conseil municipal, soumis à l'avis d'une djemâa.

Un décret en préparation statuera sur l'organisation, le fonctionnement et les attributions des djemâas de douars des communes de plein exercice. En dehors du pouvoir de gestion . de leurs biens, elles seront appelées désormais à donner leur avis sur tout ce qui concerne l'administration des douars, en particulier sur l'emploi des fonds spéciaux leur revenant.

(1) De Saussure, Psychologie de la colonisation française, Paris, 1899, in-18, p. 238.

/ (2) Journal Officiel, 3 août 1918, p. 6718.

Dans tous les groupes de populations indigènes régulièrement pourvus d'une djemâa, les prestations fournies en argent ou en nature par les habitants du douar pour les chemins vicinaux et ruraux et les revenus des biens communaux appartenant aux douars seront exclusivement affectés aux travaux de viabilité, d'aménagement des sources et des puits, ou autres travaux d'utilité publique intéressant la population de ce douar. Nulle réforme n'était plus impatiemment attendue dans le monde indigène.

Ainsi disparaîtra un des abus les plus choquants de l'organisation municipale algérienne. Par ailleurs, les membres indigènes appelés à siéger dans les conseils municipaux doivent y siéger au même titre et avec les mêmes droits que les citoyens français et participer à l'élection des maires et des adjoints. Leur situation est déjà rendue difficile par leur connaissance imparfaite de la langue française ; il ne faut point les humilier et faire d'eux des élus de seconde catégorie. L'objection qu'on a faite à cette mesure et qui consiste à dire que les maires et les adjoints, exerçant au nom du pouvoir central une part de la souveraineté nationale, ne peuvent être investis que par des citoyens français, perd de son importance si l'on considère que la loi du 5 avril 1864 fait exclusion du caractère de représentant du pouvoir central dans la personne du maire pour ne retenir que celui de représentant des intérêts de la commune, désigné par les conseillers municipaux. Or, dans ce dernier rôle, il représente les intérêts des indigènes comme ceux des Français, et il est juste que les premiers participent comme les seconds à sa désignation, sous peine de voir leurs intérêts méconnus ou compromis. 0 En réalité, dit M. Moutet (1), si la lutte est vive sur ce terrain de l'élection des maires, c'est parce au/il est difficile d'obtenir l'abandon du pouvoir de ceux qui le détiennent... Nous estimons que cette disposition de la loi sera le critérium de son libéralisme. Il n'y aura pas de loi utile et produisant l'effet politique que nous en attendons si nous ne faisons pas cesser cette infériorité des élus municipaux indigènes. »

(1) Mabitts Moutet, rapport cité, page 198.

Nous partageons entièrement, sur ce point, l'avis de M. xVloutet.

Enfin, le nombre des conseillers municipaux indigènes doit être augmenté. On propose de le fixer comme suit : 4 conseillers de 100 à j.ooo. habitants ; au-dessus de ce chiffre, il y aurait un conseiller indigène de plus pour chaque excédent de 1.000 habitants musulmans, sans que le nombre des conseillers puisse jamais dépasser le tiers de l' effectif du conseil, ni excéder le nombre de 12. En somme, la proportion des indigènes dans les conseils municipaux serait portée du quart au tiers. Il y aura davantage à prévoir des sections électorales pour les élections des membres indigènes du conseil municipal. C'est le seul moyen d'éviter que les habitants de certains douars soient privés de toute représentation au conseil.

Si, de la commune de plein exercice, nous passons ji la commune mixte, nous constatons qu'on peut aussi y faire pénétrer la vie municipale et associer plus qu'on ne l'a fait jusqu'ici les indigènes à la gestion de leurs propres affaires. Les djemâas existent dans les douars de communes mixtes; les produits des biens de douars constituent un fonds spécial, appartenant en propre aux douars propriétaires. On n'impute sur ce fonds que des dépenses intéressant exclusivement la collectivité indigène, telles que plantations d'arbres, aménagement de sources, fontaines ou puits, établissement de pistes dans le douar, œuvres de bienfaisance musulmanes.

Outre la gestion des biens de douars, qui est leur fonction essentielle, on pourrait aller plus loin et créer des budgets spéciaux à chaque douar, administrés en recettes et dépenses par ces assemblées sous le contrôle des administrateurs, et leur imposer en échange certaines dépenses obligatoires, telles que le traitement des adjoints indigènes et des gardes-champêtres; qui incombent jusqu'ici au budget général de la commune. Il y aurait, il est vrai, quelques inconvénients à dissocier ainsi le budget de la commune mixte, qui pourrait plus difficilement entreprendre des travaux d'ensemble suivant un programme général. Mais il n'est pas impossible de trouver une solution et de résoudre cette difficulté.

Il convient en tout cas de substituer en commune mixte le

système de l'élection au système de la nomination par l'administration. La djemâa élira son président, qui sera membre de droit de la commission municipale de la commune mixte. Il faudra néanmoins maintenir les caïds ou adjoints indigènes nommés par l'administration, aussi bien dans les douars des communes de plein exercice que dans ceux des communes mixtes, sous peine de désarmer tout à fait l'autorité. Il conviendra d'améliorer la situation de ces caïds, de leur attribuer un traitement fixe et suffisant pour qu'ils puissent vivre sans trop piller leurs administrés.

Il paraît utile que les adjoints indigènes assistent comme représentants de l'administration à toutes les délibérations de la djemâa. Il nous semble beaucoup moins nécessaire qu'ils continuent à siéger à la commission municipale de la commune mixte. En contact perpétuel avec l'administrateur, ils ont d'autres moyens de lui faire connaître l'opinion de l'autorité sur telle ou telle mesure intéressant leur douar et les délibérations de la commission municipale représenteront plus complètement les libres opinions des populations si elles se déroulent hors de la présence des chefs indigènes.

Nous n'abordons point ici la question de la représentation des indigènes dans les conseils généraux, aux Délégations financières, au Conseil supérieur, et au Comité consultatif de l'Algérie siégeant à Paris dont la création est projetée. Qu'il suffise de dire que ces questions peuvent et doivent être résolues dans le même esprit : assurer davantage la participation des indigènes à la gestion des affaires locales ; pour cela, étendre le corps électoral, vraiment trop restreint ; en même temps, renforcer numériquement la représentation indigène, bans qu'elle puisse cependant jamais dépasser le tiers du chiffre des membres français de ces assemblées.

C'est au problème municipal que nous avons entendu nous borner. Il est à nos yeux primordial, et d'ailleurs, on a pu en juger, assez complexe pour nécessiter à lui seul une étude. Sans méconnaître l'intérêt des autres réformes, nous attachons à la reconstitution des djemâas une importance considérable, car elle touche aux intérêts immédiats et fondamentaux des collectivités d'indigènes.

Il ite faut pâs se dissimuler que la réforme que l'on vt tenter est des plus graves. Nous ne croyons pas qu'elle soit de nature à faire courir aucun péril à la prépondérance française. Les inconvénients qui peuvent en résulter atteindraient plutôt la société indigène elle-même, par la résurrection des querelles de sofs, par la diminution qui en résultera dans l'autorité déjà bien amoindrie des chefs indigènes. Mais ces inconvénients, auxquels il est d'ailleurs possible de parer dans une certaine mesure, ne peuvent être évités, du moment que nous voulons introduire dans les masses indigènes des principes de liberté et préparer leur éducation politique.

Cette éducation politique, c'est surtout dans les assemblées ou ils délibèrent entre eux et non dans celles où ils siègent à côté des Européens qu'ils pourront la faire utilement : « La formule à laquelle il faut tendre, écrivait le général Lyautey (i), est celle d'assemblées distinctes pour les Européens et pour les indigènes (ou peut-être de sections distinctes siégeant séparément dans une même assemblée). Cette formule seule, à l'heure actuelle, peut nous assurer une représentation sincère des indigènes et une indépendance complète de leur* avis . Je ne sais s'il est encore possible en Algérie d'arriver à une telle formule dans la législation communale; tout au moins devons-nous en retenir l'esprit. »

En rendant la vie à la djemâa, cellule organique de la société indigène depuis les temps les plus anciens, nous remédierons à quelques-uns des effets les plus fâcheux de la loi municipale de 1884. Un pas décisif sera fait vers l'émancipation sociale dete populations indigènes. Comme le déclarait (Burdeau en 1892, si l'on veut former les indigènes à l'exercice de quelques libertés, on doit restituer au douar son existence propre et rendre aux djemâas le droit d'être consultées dans les questions strictement locales. « Notre politique indigène, déclare à son tour M. Flandrin (2) doit être fondée non sur le principe plus ou moins factice de l'assimilation mal comprise des indigènes, mais sur le principe de l'association. »

(1) Général Lyautey. Rapport sur la situation du protectorat du Maroc au 31 janvier 1914.

(2) Journal Officiel, 22 février 1918, page 121.

Ainsi nous aurons chance de faire œuvre utile et vraiment etncace, parce que nous nous inspirerons du passé de nos indigènes et non de nos propres conceptions, des données de l'expérience et non de théories pures. Comme l'écrivait M. Jonnart en 1S92, « les races diverses qui forment les populations algériennes doivent être gouvernées avec des idées propres à chacune d'elles et avec des nuances particulières, mais suivant l'intérêt dominant de la patrie française ».

Las musulmans, tout en restant musulmans, doivent devenir de plus en plus nos associés fidèles et nos collaborateurs dévoués pour la grandeur et la prospérité de l'Algérie, colonie splendide, qui, malgré bien des fautes et des erreurs, fait tant d'honneur à la France et sera pour elle, après la guerre, le gage le plus précieux d'un magnifique avenir mondial.

TTP. A- DA.VY.