CHAPITRE I

Le protectionnisme en France, sous la Restauration et la Monarchie de Juillet

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La Restauration. — Dispositions du Gouvernement de la Restauration en 1814. — Exigences des industriels et des agriculteurs. — Loi du 28 avril 1816. — Les lois sur les céréales (loi du 16 juillet 1819 ; loi du 8 mars 1821). — Modifications successives des tarifs douaniers. — Loi du 27 juillet 1822. — Loi du 17 mai 1826. — La marine marchande. — Les colonies. — Conclusion.

« Messieurs, disait le baron Louis en présentant à la Chambre des Députés le tarif des douanes du 12 août 4814, les prohibitions absolues détruisent l’émulation. Le roi ne veut élever les droits qu’autant qu’il est néces-

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saire pour compenser les désavantages actuels de notre industrie et lui assurer les moyens de se maintenir, à la condition expresse de tendre à l’économie et aux procédés les plus simples, et de faire de continuels efforts pour atteindre à des perfectionnements déjà découverts ou à découvrir. Aussi espérons-nous pouvoir, aux sessions prochaines, demander la réduction successive du tarif que nous proposons aujourd’hui (4). »

Ainsi les premières tendances économiques, manifestées par le Gouvernement de la Restauration, indiquaient des dispositions neltement libérales.

La situation politique, au point de vue de la réalisation de ces dispositions, était évidemment des plus favorables. Le Blocus continental venait de disparaître sous les coups de l’Angleterre, flétri de toute l’Europe ; en même temps, nos douanes avaient été expulsées de tous les pays conquis par Napoléon, et nos frontières de terre et de mer se trouvaient ouvertes de toutes parts.

Il était relativement facile à ceux qui venaient de prendre le pouvoir, de donner au pays une nouvelle orientation économique et d'assurer le développement du commerce et de l'industrie conformément aux idées de liberté qui, depuis Adam Smith, se répandaient chaque jour davantage.

« Louis XVII, formé par la réflexion à laquelle un

(1) Pierre CLÉMENT, Histoire du Système protecteur en France, p. 113.

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long exil l’avait condamné, doué d’un esprit sceptique, mais observateur et judicieux, nourri sans doute de la lecture d'Adam Smith et convaincu de la justesse de ses démonstrations, aurait voulu donner à la France une liberté commerciale tempérée (1). »

Malheureusement, aussi bien en économie politique qu’en politique, Louis XVIIT devait être gouverné par les partis et subir leur impulsion, faute de pouvoir faire accepter ses volontés.

Avant les Cent-Jours, il avait ordonné d’étudier et de préparer la refonte générale de nos tarifs de douane, et comme première mesure, une ordonnance du comte d'Artois, alors lieutenant général du royaume, en date du 23 avril 1814, avait substitué des taxes relativement modérées aux droits très élevés qui portaient sur un cerlain nombre de produits, particulièrement sur les denrées coloniales, les cotons et les iaines,

Une nouvelle ordonnance du 12 août 1814 chercha bientôt à remplacer les prohibitions édictées sous le Premier Empire contre d’autres produits, par des droits permettant leur entrée en France. Ces deux ordonnances avaient ainsi été rendues conformément aux vues du Gouvernement et sans que sa liberté d'action eût été aucunement gênée.

Or, dès ce moment, et quelque peutimidement d’abord,

(1) Pierre CLÉMENT, Histoire du Système protecteur en France, p. 113.

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commence à se manifester la coalition des industriels et des grands propriétaires fonciers ; bientôt cette coalition allait devenir de plus en plus puissante.

Avec les guerres de la Révolution et de l'Empire, les prohibitions légales, jointes aux prohibitions de fait, résultant des entraves apportées aux relations commerciales par les belligérants, avaient assuré, pendant une vingtaine d'années, le monopole du marché national aux producteurs français.

Ceux-ci ne se soucièrent point, la paix rétablie, d’entrer en lutte contre l'industrie anglaise, armée d’un outillage mécanique encore peu connu en France, et aussi contre l’industrie importante déjà de la Belgique et des provinces rhénanes que la paix venait de rejeter parmi les pays rivaux.

De toutes parts, des pétitions nombreuses furent adressées aux Chambres, et deux années ne s'étaient pas écoulées depuis l'ordonnance de 1814, que le Gouvernement se trouva dans la nécessité de présenter un nouveau projet de loi. Ce projet, sur lequel porta la discussion de la loi du ?8 avril 1816, fut déposé devant les Chambres par M. de Saint-Cricq, directeur général des douanes.

Les embarras financiers du Gouvernement étaient alors considérables ; aussi le projet présenté avait-il pour but principal une augmentation de recettes, et il signalait, chose à remarquer, l'abondance des ressources que l’on

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pourrait procurer au Trésor en entrant dans un plus large système de transactions internationales.

Les intérêts économiques menacés commencèrent dès lors à manifester leur opposition. La première occasion leur fut offerte par la nouvelle tarification proposée pour les cotons. Les cotons avaient été assujettis, sous l'Empire, à des droits exorbitants ; puis, en 1814, ils n’avaient plus été taxés qu’à un simple droit de balance (1). Or, la nouvelle tarification qui était proposée fixait les droits à 40 et 45 francs les 100 kilos. Les industriels élevèrent aussitôt de vives protestations. Elles s’apaisèrent toutefois devant l'offre que fit alors le Gouvernement de renoncer à Sa proposition, à la seule condition de déclarer les tissus étrangers admissibles en France, moyennant une taxe ad valorem de 15 à 18 p. 0/0; cela eût été bien autrement gênant pour l’industrie |

Il fallait avant tout tenir compte des besoins du Trésor qui étaient impérieux. C’est celle considération qui l’emporta définitivement ; la Chambre se rallia sur presque toutes les questions au projet du Ministère.

Le point essentiel, et qu’il estnécessaire de bien mettre en évidence, est que, prise dans son ensemble, la loi du 28 avril 1816 consacrait avant tout, par son silence, les rigueurs des tarifs antérieurs.

(1) Le droit de balance est un droit de douane, perçu dans le but de couvrir les frais relatifs aux états de commerce qui

sont dressés dans les recettes de douane; états qui servent à établir, en fin d'exercice, la balance du commerce.

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En 1814, on s'était occupé de réformes urgentes. La question des prohibitions ayant été alors réservée, on devait supposer qu'elle recevrait bientôt une solution conforme aux tendances qui avaient été, dès le début, manifestées par le Gouvernement. En 1816, l'Administration ne dissimula point ses dispositions favorables à cet égard. Mais les partisans de la restriction avaient conquis du terrain. Les exigences des manufacturiers grandissaient, prenaient des forces, et le Gouvernement dut céder devant les réclamations. Aussi la nouvelle loi se borna-t-elle simplement à refondre les anciens tarifs.

Or ces tarifs se composaient alors de parties encore en vigueur du tarif de 1791 et de la série des tarifs particuliers édictés sous la République et sous l’Empire. La refonte opérée, les prohibitions et les droits restrictifs des précédents régimes se trouvèrent, en fin de compte, maintenus.

Ainsi s’évanouissaient les espérances libérales qui semblaient, en 1814, devoir aboutir à de meilleurs résultats. Dès ce moment, il paraissait évident que la politique commerciale de la France était pour longtemps encore attachée au système des prohibitions, système que les guerres de la Révolution et de l’Empire avaient déjà trop profondément ancré chez nous.

En effet, à partir de ce moment et jusqu’à la fin de la Restauration, nous nous trouvons en présence d’une période de près de quinze années, durant laquelle les

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mesures prolectionnistes vont toujours se développant de plus en plus.

Les Chambres de Commerce et le Conseil supérieur du Commerce, journellement excités, tantôt par les armateurs, tantôt par les propriétaires fonciers ou par les maaufacturiers, ne cessent de soumettre aux ministres des demandes relatives à leurs intérêts particuliers, et lorsque le Pouvoir veut élever des objections, lorsqu'il hésite entre des réclamations souvent contradictoires. presque toujours fort exagérées, c’est par voie de pétitions qu’on en appelle aux Assemblées législatives.

La force des choses le voulait ainsi. Du moment que le Gouvernement avait été amené, uniquement dans le but de favoriser certaines classes de producteurs, à accepter comme faits les actes prohibitifs de la Convention et de l’Empire, que la guerre avait inspirés, toutes les autres classes de producteurs plus ou moins atteintes par là même dans les prix de leurs consommations ou de leurs instruments de travail devaient, l’une après l’autre, solliciter avec ardeur une part des avantages que pouvait procurer la protection.

Aussi dans toutes les mesures votées à ce moment-là sur les questions économiques, retrouve-t-on les témoignages de la pression exercée tour à tour par les intérêts agricoles et manufacturiers constamment ligués pour obtenir une protection plus grande.

Les lois qui apparaissent comme embrassant un en-

semble de modifications importantes des tarifs douaniers sous la Restauration sont au nombre de quatre. — Ce sont, tout d’abord, les deux lois sur les céréales de 1819 et de 1821, puis les lois du 27 juillet 1822 et du 17 mai 1826. î j

Les lois sur les céréales qui furent votées pendant le règne de Louis XVIIT sont particulièrement intéres-

La dernière partie du XVII siècle et les années de l'Empire avaient été signalées par une période de hausse des prix pour les céréales.

L’Ancien Régime, anxieux avant tout d'assurer l’approvisionnement national à une époque où la difficulté des communications rendait cette tâche très délicate, s'était borné à réglementer l'exportation des blés, laissant toute liberté à limportation. La Révolution, puis l’Empire, avaient suivi les mêmes errements. La Restauration ellemême, à ses débuts, s'était montrée fidèle au régime traditionnel.

Ainsi donc, en 1814, le régime des grains à la sortie en interdisait le transport à l’étranger. Mais aucune restriction n'existait à l’entrée.

Brusquement, vers 1818-1819, une baisse se manifesta sur le prix des céréales. Surpris par ce phénomène inattendu, les agriculteurs en dénoncèrent la cause immédiate dans la concurrence faite à la production nationale par les pays étrangers.

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En fait, la mauvaise récolte de 1816 avait nécessité l'importation de blés étrangers, et il y avait eu, à ce moment là, des arrivages importants de blés russes dans le Midi de la France.

La disette finie, ces blés continuèrent à entrer dans notre pays. Très rapidement les agriculteurs se plaignirent de la situation qui leur était faite ; toutefois, ils ne purent obtenir aucune mesure contre les arrivages de blés étrangers jusqu’en 1819. Mais à ce moment, le parti gouvernemental cherchait alors son point d'appui parmi les propriétaires du sol, et il devait fatalement se montrer favorable à tout ce qui touchait au développement ou à la prépondérance des intérêts agricoles.

Pour satisfaire ces intérêts, la loi du 46 juillet 1819 vint changer complètement l'économie séculaire de notre législation des grains, en établissant pour l’entrée un système de droits et de prohibitions, analogue à celui qui n'avait été mis en usage jusque-là qu’à la sortie seulement. Cette loi introduisit en France le système connu sous le nom de « Système de l’Echelle mobile » qui devait subsister avec quelques interruptions dans son application jusqu’en 1861. On avait pris modèle sur l’Angleterre où ce système avait été inauguré dès la fin du XVII siècle.

La nouvelle loi établissait un droit d'importation qui variait suivant le prix du blé. Ce droit, destiné à maintenir les prix au chitfre que l’on jugeait nécessaire

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pour assurer une rémunération déterminée aux cultivateurs, était d'autant plus élevé que le cours intérieur de cette denrée était plus bas,

Quand ce cours descendait au-dessous d’un minimum fixé, l'importation des blés étrangers était prohibée.

Si l’on considère le cours des blés durant les années antérieures, on voit qu'après s’être maintenu de 1800 à 181% au taux moyen de 21 fr. 34 l’hectolitre, il s’était élevé à 24 fr. 65 en 1818. Il n’y avait donc là rien d’alarmant pour le producteur. Mais les propriétaires, au lieu de considérer des moyennes, auraient voulu conserver le prix de quelques années exceptionnelles. Leur blé s'était vendu 26 fr. 13 en 1811, — 34 fr. 34 en 1812, — 28 fr. 31 en 1816, — 36 fr. 16 en 1817 |! Leurs réclamations pour obtenir une protection de tarifs, derrière laquelle tant d’autres industries cherchaient à s’abriter, furent si vives, qu’il devint nécessaire de leur donner satisfaction.

Le Gouvernement, préparé par l’exemple de la Grande- Bretagne, et aussi entraîné par les mesures que la Sardaigne, l'Espagne, le Portugal prenaient contre l’importation étrangère, fit établir un régime qui, pour la première fois en France, devait étendre aux grains le sysième protecteur.

Le projet fut déposé à la Chambre le 31 mai 1819, par Decazes, ministre de l'Intérieur. Le territoire était divisé en trois classes ; l'importation était prohibée, lors-

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que les prix descendraient à 20 francs dans la première classe, à 18 fr. dans la deuxième classe et à 16 fr. dans la troisième. |

C'est en vain que Voyer d’Argenson prolesta contre une lelle mesure, le projet fut adopté à la majorité de 134 voix contre 18.

On ne devait pas encore s’en tenir là. La loi du « double vote », rendue en 4820 sous le coup des émotions prodaites par l'assassinat du duc de Berry, avait accru la prépondérance de la propriété territoriale. Des pétitions aux Chambres amenèrent le Gouvernement à présenter un nouveau projet de loi. La Commission de la Chambre des Députés trouva le projet insuffisant et elle proposa à la Chambre un nouveau projet qui rendait l’importation des blés impossible par les ports de la Provence avant que les blés indigènes eussent atteint le prix de 28 fr.

La discussion du projet souleva d’énergiques protestations. Benjamin Constant, interrompu et ne pouvant s'expliquer, s’écria : « Je me bornerai à vous dire qu'il est fâcheux de voir que vous faites renchérir les denrées que vos terres produisent et dont vos greniers sont remplis. » (1)

Le projet de la Commission n’en fut pas moins voté et bientôt sanctionné par la Chambre des Pairs. Ce fut la loi du 8 mars 1821.

(1) AMÉ, Étude sur les Tarifs de douane, p. 116.

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La loi du 15 avril 1832 devait atténuer quelque peu ces dispositions en substituant à la prohibition absolue une échelle continue de droits gradués.

En fait, l'échelle mobile ne réussit pas à relever le cours du blé ainsi que l’avaient espéré ses défenseurs, elle ne réussit guère qu’à entraver la baisse ; mais ce bien relatif fut chèrement payé par les perturbations constantes des cours, causées par son application.

Loi du 27 juillet 1822. — La première industrie qui réclama, à la suite de ces mesures, un supplément de protection, fut l'industrie métallurgique. En 1814 une loi avait déjà élevé le droit d'entrée sur les fers, à un taux qui représentait 50 pour cent de leur valeur. A l'abri de ce tarif, notre fabrication pour les fers et les aciers avait fait d’étonnants progrès. Il semblait naturel de conclure que la protection accordée à nos aciéries était suffisante. Mais si on avait pu éloigner les fers au bois de Suède et de Russie, il n’en avait pas été de même pour les fers anglais fabriqués depuis plusieurs années déjà par le procédé beaucoup plus économique de la houille et du laminoir, et les droits établis en 1814 ne les empêchaient pas de concurrencer les fers français.

Au lieu de suivre la voie de progrès qui leur était indiquée, en transformant leur outillage, les fabricants français trouvèrent plus simple de demander un supplé-

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ment de protection, et le Gouvernement, entraîné par les concessions déjà faites à l’agriculture, porta les droits sur l'acier forgé de 49 fr. 50 à 66 francs et sur l'acier fondu de 49 fr. 50 à 110 francs. Ainsi la loi de 1822 élevait les droits d'entrée sur les fers à 120 pour cent de leur valeur.

Cette question des fers et des aciers tint une place relativement très importante dans la discussion de la loi de 1822, mais il faut ajouter qu’elle embrassait en outre d’autres modifications considérables relatives soit aux laines, soit aux lins, soit aux bestiaux.

Il est à noter que la Commission de la Chambre des Députés ne se borna pas à aggraver le projet qui avait été présenté par le Gouvernement dans toutes ses dispositions, sur les fers, les laines, les lins, les bestiaux, les sucres, etc., etc., elle prit encore souvent, et toujours avec succès, l’iniliative de fréquentes modifications restriclives.

On a pu dire que les débats de la loi de 4822 offrirent le triste spectacle « d’un pêle-mèêle d'intérêts privés en ébullition ».(1) C’est ainsi, par exemple, que l’on vit surgir un antagonisme profond entre les fabricants de drap et les éleveurs, lorsque vint la discussion sur les laines. Les premiers auraient voulu voir maintenir les droits élevés et même la prohibition à la sortie du bétail ; par

(4) AMÉ, Ætude sur les Tarifs de douane, p. 156.

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éontre, ils sollicitaient l'admission en franchise des laines étrangères. Les éleveurs, de leur côté, luttèrent vigoureusement contre des mesures qui eussent été très préjudiciables à leurs intérêts. Ce furent eux, d’ailleurs, qui l’emportèrent. | :

Les arguments produits de part et d’autre à la tribune se ressentirent beaucoup trop des préoccupations exclusives de chacun.

Les droits d'entrée qui pesaient alors sur les laines ne dépassaient pas, en moyenne, 5 pour cent de la valeur. La Commission, pour satisfaire aux demandes intéressées, éleva le droit des laines fines et doubla celui des laines communes qui faisaient presque exclusivement l’objet de nos importations.

Les droits sur les bœufs furent portés à 50 francs alors que le ministre proposait 30 francs ; et la Commission ne jugeant pas encore la protection assez eflicace, déclarait par la bouche de son rapporteur, M. de Bourienne, qu’elle avait seulement indiqué la route à suivre.

La Commission demanda la prohibition des extraits de bois de teinture, afin de rendre à notre marine le fret qu'elle perdait en ne transportant plus, au lieu des bois eux-mêmes, que des extraits réduits à deux outrois pour cent du poids de la matière première, etc., etc.

Ne devait-on pas proposer plus tard d'obliger nos colons à nous expédier, au lieu de sucre, les cannes en nature ?

Plus on avance, plus on voit s’élargir la voie dans laquelle s'était engagé le Gouvernement de la Restauration sous la pression de circonstances accidentelles : on croyait fortifier les assises du pouvoir en secondant les prétentions des « Grandes existences industrielles ou territoriales du pays ».

Loi du 17 mai 1826. — L'organisation du système protecteur de la Restauration fut complétée par la loi du 17 mai 1826. C'est avec elle que le protectionnisme, durant cette période, atteint son apogée.

Déjà diverses ordonnances rendues depuis 1822 avaient établi la plupart des dispositions que la loi de 1826 était destinée à consacrer. Ces ordonnances avaient été soumises aux Chambres, et elles avaient été l’objet, en 1824 eten 1825, de deux exposés de motifs et de aeux rapports de commissions. Le temps seul avait manqué pour la discussion publique.

Le projet que présenta le Gouvernement était le fruit de ces travaux successifs. Il portait principalement à nouveau sur les laines, les bestiaux, les toiles et les aciers. Pour satisfaire aux réclamations de l’agriculture qui ne cessait pas de se considérer comme sacrifiée à l’industrie manufacturière, on lui accordait encore d'importantes concessions en ce qui concernait les laines et les bestiaux.

Déjà, en 1822, on avait doublé la taxe sur les laines