CHAPITRE IV L'administration de Tempire

L'évolulion de l'administration byzantine. — Les caracti'jres et les organes de l'administration byzantine. — L'œuvre de l'administration byzantine. — La question financière. — L'unité nationale. — L'assimilation des pays conquis. Bulgarie et Italie du Sud.

L'évolution de radministration byzantine. -^ L'empire byzantin conserva longtemps l'organisation administrative romaine. Au temps de Justinien encore, malgré la place prépondérante qu'occupait déjà l'Orient dans la monarchie, le latin demeurait la langue officielle, celle du gouvernement, celle de la loi, et comme Técrit l'empereur, « la langue nationale » : ce n'est qu'avec une sorte de condescendance — et parce que tout de même elle était en fait intelligible à plus de gens — que le successeur des Césars romains consentait parfois à employer « la langue commune, qui est le grec ». Pareillement, autour du maître, les ministres qui dirigeaient les grands services de l'administration publique portaient les mêmes noms qu'à l'époque proprement romaine, préfet du prétoire et maître de la milice, questeur du palais-sacré et comte des largesses sacrées, comte du domaine privé et comte du patrimoine, maître des

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offices et préfet de la ville. Et surtout, malgré les grandes réformes que Juslinien accomplit pour simplifier les rouages administratifs et renforcer l'autorité publique, l'empire byzantin, héritier de Rome, conservait toujours les circonscriptions territoriales que lui avait léguées l'empire romain et l'antique séparation des pouvoirs civils et des pouvoirs militaires. Dans l'Afrique, dans l'Italie reconquises par ses armes, Justinien n'eut qu'un souci, rendre aux populations l'exacte image de l'administration romaine, du « très pçospère empire romain », tel qu'elles l'avaient autrefois connu.

A mesure que l'empire byzantin s'orientalisa, le gouvernement et l'administration prirent une forme nouvelle. Ce ne fut point sans doute, comme dans les royaumes que l'invasion barbare avait fait naître en Occident, la transformation assez brutale qui, des institutions romaines, fit sortir un ordre nouveau. L'empire byzantin est le seul état au monde — et ce n'est pas son moindre intérêt dans l'histoire — où le passage de la tradition antique à la civilisation du moyen âge se soit accompli sans heurts, par une lente et progressive évolution. Mais le changement n'en fut pas moins profond. Dès le vu* siècle, le grec était devenu la langue officielle, la langue du protocole impérial, la langue des actes publics ; les ministres et les hauts fonctionnaires s'appelaient de noms grecs, logothètes, éparques, stratèges et drongaires. Et surtout un régime administratif nouveau, né des nécessités politiques et de l'obligation d'organiser plus fortement la défense du territoire, avait substitué aux provinces civiles, aux éparchies, entre lesquelles Rome partageait la monarchie, des gouvernements militaires, les thèmes, ainsi nommés d'un mot qui primitivement signifiait corps d'armée et qui désormais s'appliqua à la circonscription occupée par ce corps d'armée. Jusqu'à la fin de l'empire

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byzantin, le régime des thèmes, créé au vu* siècle, généralisé et régularisé au vni% demeura la base du système administratif de l'empire, fondé essentiellement sur la réunion entre les mêmes mains des attributions militaires, civiles et financières.

Mais, malgré ces transformations qui furent profendes, à toutes les époques de son histoire, Byzance imprima un même caractère, assigna une même tâche à l'administration qui régissait le territoire de la monarchie. Ce sont ces traits permanents, qui ont été l'une des principales causes de la durée et de la force de l'empire, qu'il faut essayer de définir et d'expliquer.

Les caractères et les organes de radministration byzantine. — Rarement administration fut plus fortement centralisée, plus savamment organisée que n'était l'administration byzantine.

Le gouvernement central. — Dans la capitale, autour du maître, les ministres, chefs des grands services, dirigent de haut le gouvernement et transmettent à travers toute la monarchie la volonté de l'empereur. C'est le logothète du drome (ce mot, qui strictement signifie la course, désigne les transports et les communications), qui est à la fois grand chancelier de l'empire, ministre de la police et de l'intérieur, et secrétaire d'état des affaires étrangères, un très haut personnage, que plus tard on appellera simplement le grand logothète. C'est le logothète du trésor public, ministre des finances, le logothète du militaire, grand trésorier de l'armée, le logothète des troupeaux, qui administre la fortune privée de l'empereur. C'est le sacellaire, qui est une sorte de contrôleur général ; le questeur, ministre de la justice ;

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le grand domestique, chef suprême de l'armée et le grand drongaire, ministre de la marine. Et c'est encore Véparque, le préfet de Constantinople, un très grand personnage, à qui est remis le soin de maintenir l'ordre et de faire la police de la capitale.

A côté des ministres, le Sénat, où siègent d'ailleurs la plupart de ces hauts dignitaires, est une sorte de Conseil d'Etat qui assiste l'empereur. Cette assemblée de fonctionnaires, peu nombreuse, n'a plus rien de commun avec l'antique Sénat romain. C'est un organe administratif, auquel la tradition conserve assurément quelques privilèges constitutionnels, plus théoriques d'ailleurs que réels, et qui, en face d'un empereur mineur ou faible, se ressouvient parfois des droits attachés jadis à son nom. En fait, la cuvxXïiToç ^oul-f], comme on l'appelle maintenant en grec, intervient par ses conseils dans le gouvernement des affaires politiques et religieuses ; mais les fonctionnaires qui la composent, serviteurs dociles du maître, se risquent bien rarement à contrecarrer ses volontés.

Dans l'ombre des ministres, enfin, travaillent des bureaux innombrables, qu'on nommait au vi« siècle les scrinia, qu'on appelle plus tard les logothesia ou les sécréta. De même que l'empire romain, jadis, avait gouverné le monde par la forte organisation de sa bureaucratie, ainsi Byzance a dû le ferme gouvernement et la cohésion disciplinée de la monarchie à cette foule de cexpeTtxoi obscurs qui peuplaient les bureaux de la chancellerie impériale et des ministères, qui étudiaient le détail des affaires, préparaient les décisions, faisaient parvenir partout la volonté suprême. Et, à certaines époques, cette bureaucratie a été assez puissante pour diriger la politique générale de la monarchie.

Le gouvernement des provinces. — A la tête de chacune des provinces est placé un gouverneur, le

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stratège, qui est nommé directement par l'empereur et qui correspond directement avec lui. Ce haut fonctionnaire réunit entre ses mains tous les pouvoirs administratifs, le commandement des troupes et le gouvernement du territoire, l'administration de la justice et le soin des finances. Il est, dans l'étendue de sa circonscription, comme un vice-empereur; et plus d'un stratège, par cette concentration du pouvoir entre ses mains, fut tenté — au début surtout, où les thèmes étaient moins nombreux et plus grands — d'abuser de sa toute puissance. C'est pour cela qu'à côté du stratège, et tout en le subordonnant à son autorité, le gouvernement central conserve un représentant des- intérêts civils, le protonotaire et juge du thème, qui lui aussi a le droit de correspondre directement avec l'empereur et qui administre essentiellement la justice et les finances. Pourtant, c'est au chef militaire qu'appartient en dernière analyse le principal de l'autorité, et c'est un fait digne de remarque que, à tous les rangs de cette organisation administrative, les militaires ont, dans la hiérarchie, le pas sur les civils, comme ils ont, dans la réalité, la part prépondérante du pouvoir. Par là, si fort qu'elle procède de la tradition romaine, Byzance est devenue un état du moyen âge.

La centralisation administrative. — Du haut en bas de l'échelle administrative, tout ce personnel dépend étroitement, exclusivement, de l'empereur. C'est lui qui, par décret, nomme les fonctionnaires aux grands emplois du gouvernement; et comme il les nomme et les fait avancer, ainsi il les révoque à sa volonté; et c'est lui aussi qui leur remet les insignes des dignités, dont les titres honorifiques (magistros, proconsul, patrice, protospathaire, spatharocandidat, spathaire, etc.) constituent les classes diverses d'une sorte de noblesse administrative, qui fixe selon une stricte hié-

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rarchie les rangs de la société byzantine. A Byzance, tout fonctionnaire, à côté du titre qui désigne l'emploi effectif dont il est investi, en porte un autre, honorifique, indiquant son grade dans la hiérarchie nobiliaire de l'empire; et entre les fonctions et les degrés successifs de cette sorte de tchin (sur ce point, comme sur tant d'autres, la Russie impériale a calqué sur Byzance son organisation administrative et sociale) il y a une exacte correspondance.

C'est en général dans les grandes familles, parmi ceux qu'on appelle les cuYxXT^Ttxo'', que l'empire recrute ses hauts fonctionnaires. Mais en outre, pour fournir aux services publics des agents compétents et expérimentés, le gouvernement impérial a pris souci de créer des institutions qui fussent des pépinières de fonctionnaires : telles furent les écoles de droit, instituées par Justinien à Constantinople, à Rome, à Beyrouth; telle fut l'école de droit réorganisée dans la capitale au milieu du xi* siècle. Ainsi se forme un corps d'employés, bien préparé, discipliné, dévoué. Ensuite, au cours de la carrière, le zèle du personnel est incessament entretenu par l'espoir de plus hautes récompenses, par l'attente d'une promotion qui fera monter d'un rang dans l'échelle de la noblesse administrative. Ces promotions dépendent uniquement de la bonne grâce de l'empereur : et s'il y a là assurément, trop souvent, une occasion ouverte à l'intrigue et à la faveur (on cite des cas d'avancements scandaleusement rapides dans le tchin byzantin), c'est pourtant, davantage encore, un encouragement à bien servir. Une exacte surveillance est exercée d'ailleurs par le pouvoir central sur les actes de ses fonctionviaires. Non seulement l'empereur précise fermement, 5£ en termes redoutables, les lourdes responsabilités qu'ils encourront pour les manquements de leur administration; il encourage les sujets à porter sans hésitation au tribunal impérial les plaintes

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contre leurs gouverneurs, il invite les évêques à surveiller leur conduite et à dénoncer leurs fautes, il envoie à travers les provinces des enquêteurs extraordinaires, qui examinent les comptes, accueillent les réclamations, imposent les sanctions. Jamais administration, ce semble, ne fut davantage dans la main du maître.

L'œuvre de Tadministration byzantine. — Il faut voir maintenant quelle tâche le gouvernement prescrit à cette administration.

La question financière. — Ce fut toujours, à toutes les époques de son histoire, un grand problème et un grave souci pour l'empire grec de résoudre la question financière. Les dépenses étaient lourdes : l'entretien de l'armée et les guerres incessantes, les pratiques ruineuses de la diplomatie, la prodigalité du luxe impérial, la magnificence des constructions, tout cela coûtait très cher, et Byzance eut souvent une peine extrême à équilibrer son budget. Aussi les impôts, calqués d'ailleurs pendant longtemps sur le modèle de l'administration romaine, étaient nombreux et lourds, impôt personnel [capitatio], impôt foncier, impôt sur la propriété bâtie, contributions en nature, prestations de toutes sortes, sans parler des impôts indirects : tout un ensemble, d'autant plus lourd et vexatoire que des immunités nombreuses existaient, par exemple pour les biens d'Eglise et les fiefs militaires, et que les contribuables, organisés en groupes cadastraux et fiscaux, étaient soumis à une responsabilité collective, entraînant l'obligation pour les propriétaires de terres cultivées et fertiles de payer pour les terres stériles et abandonnées (Iz'.Soav-) et pour les gens solvables, de payer pour les défaillants

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(allelengijon). Ajoutez à cela le poids des vexations innombrables, soit du fait des agents de l'administration qui, ayant acheté leur charge — la vénalité des charges était la règle — en rattrapaient le montant sur les sujets, soit du fait des riches opprimant les pauvres, et enfin que, pour remplir le trésor toujours à court, sans cesse il fallait inventer des impôts nouveaux : car « sans argent, disait un empereur, la chose publique ne peut être sauvée ». On conçoit qu'un des traits les plus caractéristiques de l'empire byzantin soit le perpétuel besoin d'argent, la disproportion trop grande entre les moyens financiers et les desseins grandioses de la politique.

Le recouvrement des impôts était donc le premier devoir que l'empereur prescrivait à l'administration. « Augmenter les revenus du fisc, mettre tout leur souci à défendre ses intérêts », c'était la règle de conduite essentielle que Justinien proposait à ses fonctionnaires. Pourtant les empereurs n'entendaient point que ce fût au détriment des sujets. Tous ont eu la préoccupation de les protéger contre les vexations inutiles, le désir de concilier leurs intérêts particuliers avec leurs obligations publiques, de leur épargner « toute charge et tout ennui, à l'exception du cens dû à l'Etat et de l'impôt juste et légitime », Aussi une phrase revient-elle sans cesse dans les instructions que le gouvernement donne à ses agents : on veut qu'ils soient scrupuleusement honnêtes, qu'ils aient « les mains pures » — Justinien parle ainsi, aussi bien que Basile l", — qu'ils mettent leur sollicitude, comme ils en prêtent le serment, à gouverner « sans dol et sans fraude », protégeant les sujets contre les vexations des employés subalternes aussi bien que contre les usurpations et les violences des soldats et des riches, maintenant dans les provinces l'ordre, la sécurité et la paix. A cet effet, et pour ôter à cette administration tout prétexte d'exploiter les contribuables, des

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traitements élevés étaient alloués aux fonctionnaires, et ils furent souvent considérablement accrus. A cet effet, on faisait un choix attentif des personnes employées dans l'administration, et une surveillance constante était exercée sur elles par l'empereur, de telle sorte que, comme l'écrit Constantin VII dans la Vie de Basile I*"", « les pauvres, autrefois écrasés, pussent reprendre vie, chacun cultivant son champ €t recueillant les fruits de sa vigne, sans que personne tentât de lui ravir l'olivier et le figuier qui lui venaient de ses pères : et chacun se reposait dans l'ombre coutumière des arbres qui formaient son héritage ».

Il est à peine besoin de dire que cet idéal fut rarement atteint. Quand il fallait de l'argent,vle gouvernement fermait volontiers les yeux sur les moyens qui servaient à l'obtenir; et pourvu que l'Etat trouvât les ressources nécessaires, il se montrait indulgent aux exactions et à la corruption des fonctionnaires, et s'inquiétait peu de la dureté avec laquelle les plus honnêtes même percevaient Timpôt. Cela est vrai du VI' siècle aussi bien que du x' ou du xn® ; et les historiens sont pleins du récit des misères qu'infligeaient aux populations les rigueurs des gens du fisc, à ce point, dit un écrivain du vi« siècle, que « l'empereur semblait plus redoutable que les barbares ». Mais si la perception des impôts fut toujours le grand souci de l'administration byzantine, il faut accorder, pour être juste, que ses elTorts furent souvent couronnés de succès — toute réserve faite sur les moyens employés. Au commencement duxi« siècle, l'ensemble des revenus de l'empire s'élevait à environ 650 millions, qui équivaudraient aujourd'hui à plus de trois milliards. A la mort de Basile II, il y avait en caisse un excédent de 220 millions, plus d'un milliard de notre monnaie. Malgré le poids des dépenses, les ressources de l'empire étaient donc réelles, et la

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savante organisation de l'administration donnait, malgré sa dureté et ses défauts, des résultats incontestables,

L unité nationale. — Une autre tâche, bien autrement importante, était proposée à l'administration byzantine.

L'empire byzantin, à le bien considérer, n'avait ni unité de race, ni unité de langue. C'était, comme on l'a justement remarqué, « une création tout artificielle, gouvernant vingt nationalités différentes et les réunissant dans cette formule : un seul maître, une seule foi 1 ». Assurément, depuis que les événements avaient fait perdre à l'empire — et c'avait été en un sens une bonne fortune pour lui — la Syrie et l'Egypte, toujours réfractaires à l'hellénisme et sans cesse agitées de velléités séparatistes, depuis qu'un peu plus tard presque tout l'Occident latin s'était pareillement détaché de la monarchie, les populations de langue grecque avaient pris dans l'empire plus ramassé une place prépondérante : en Asie Mineure, à Constantinople, en Thrace et sur tout le pourtour de l'Archipel, un noyau puissant et homogène existait, de race et de culture helléniques. Mais, à cet élément dominant, se mêlaient bien d'autres éléments ethniques, que les invasions, les immigrations, les transportations de peuples avaient successivement introduits dans l'empire. Dans la partie européenne de la monarchie, on rencontrait des Mardaïtes, d origine syrienne, qu'un empereur du vn^ siècle avait établis le long de la mer Ionienne et dans le Péioponèse ; on trouvait des Turcs cantonnés sur le Vardar, des Syriens et des Arméniens en Thrace et à Constantinople, des Valaques dans le Balkan et le Pinde, et partout des Slaves, dont les établissements, les Sclavinies, comme on les