I. — Malgré les affirmations de neutralité

électorale du Gouvernement,

la candidature officielle subsiste.

L'intervention si maladroite, si brutale et si ineficace du gouvervement de Mac-Mahon dans les élections de 1877, ainsi que le.souvenir des pratiques électorales abusives du Second Empire paraissent avoir discrédité à jamais la candidature officielle aux yeux des citoyens français.

Aussi tous les gouvernements qui se sont succédé au pouvoir depuis quarante-cinq ans ont-ils protesté de leur neutralité en matière électorale. Tous se sont déclarés respectueux de l'indépendance des citoyens; tous ont affirmé leur volonté de rester étrangers aux compétitions électorales, d'assurer le libre et sincère exercice du suffrage universel.

Nous pourrions multiplier les citations, sans utilité d’ailleurs, car ces déclarations ministérielles ne diffèrent que par leur forme. Nous n’en reproduirons que deux.

Le 7 avril 1885, Henri Brisson, Président du Conseil, disait à la Chambre (1): « La parole sera bientôt au pays. Nous mettrons tout notre honneur à assurer des élections libres, loyales et sincères Plus cette manifestation sera spontanée et indépendante, plus la République en sera fortifiée et plus puissamment cimentée l’union entreles Républicains. De même qu’à l'extérieur nous ne regardons que le drapeau, nous ne voulons servir, à l'intérieur, que la souveraineté nationale. Nous convions à nous aider dans cette tâche tous les amis de la démocratie et de cette noble forme de gouvernement à laquelle nous avons donné notre vie. »

Non moins nettes et plus explicites étaient les Znstructions données par M. Steeg, Ministre del’Intérieur, aux préfets, avant les élections sénatoriales de janvier 1921 (2). La Circulaire est longue; nous la reproduisons néanmoins, in-extenso car elle peut être considérée comme le modéle achevé de cette

(1) Journal officiel du 8 avril 1885.

(2) Circ. du Min. de l'Int. aux préfets, lue par M. Stecg au Sénat.

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littérature officielle. « A l'occasion des élections sénaioriales, je tiens à vous rappeler les instructions déjà données et les directives essentielles dont s’inspiralient ces instructions.

« Le Gouvernement s’est délibérement placé en dehors et au-dessus des querelles de partis dans la pensée de maintenir aussi intacte que possible l'union de toutes les énergies nationales auxquelles il fait appel pour réaliser l’œuvre de réparation, de reconstitution et de progrés social dont il a présentement la charge etla responsabilité.

« Il ne veut pas connaître d’adversaires, sauf dans les rangs de ceux qui, de dessein prémédité et dans un but de subversion sociale ou constitutionnelle, tendent à entraver ou à contrecarrer l’accomplissement de cette tâche de nécessité vitale à laquelle toutes nos initiatives doivent par conséquent rester subordonnées.

« Il ne doit pas vous échapper que, sous peine de manquer à cette conception maitresse dont il estissu, le Gouvernement ne saurait, directement ou par ses agents, prendre parti entre les compétitions diverses qui marqueront la lutte électorale, dès maintenant engagée dans les départements. Au surplus, la neutralité qu’il entend conserver ne procède pas seulement de considérations tirées des exigences impérieuses de l’état de choses actuel. Elle s'inspire de sa volonté de voir assurée, quelles que soient les circonstances, la liberté du corps électoral.

« Je vous invite à adapter strictement votre ligne de conduite à ces vues de principe.

« Sans vous départir, bien entendu, des traditions de déférence et de courtoisie que comporte votresituation dans le département que vous dirigez, vous

prendrez soin de vous abstenir de toute manifes tation, de toute démarche qui permettraient à des interprétations malveillantes ou passionnées de mettre en cause votre qualité d'agent du gouvernement. À plus forte raison ne témoignerez-vous de préférence, soit publique, soit occulte, à aucune des candidaturés en présence, et vous garderez-vous d’accorder à l’une ou à l’autre nne sorte d’investiture en violation flagrante avec les intentions nettement affirmées du Gouvernement. …

«Vous voudrez bien faire part à vos subordonnés des présentes Instructions en insistant auprès d’eux sur l'intérêt tout particulier que j'attache à leur rigoureuse observation ».

Rien ne manque à ce texte: affirmation énergique de la volonté du gouvernement de conserver une neutralité qui est la condition de indépendance du corps électoral ; intention dese placer en dehors et au-dessus des querelles des partis; ordre aux agents de l’administration, à tous les degrés, de n’aecorder à aucune des candidatures en présence: uue sorte d’investiture en témoignant en sa faveur une préférence soit publique, soit occulte... etc.

A l’abri d’Instructions identiques, tous les ministères ont pu répondre à des adversaires qui les accusaient d'interventions abusives dans les élections, que leur attitude avait été parfaitement correcte et neutre. Ils ont pu déclarer que l'action administra-

tive, là où elle était incontestablement signalée, était

l'œuvre personnelle d’agents qui avaient transgressé les ordres formels du gouvernement. Préfets, sous-préfets ou fonctionnaires compromis ont été catégoriquement désavoués, parfois même frappés disciplinairement, tout au moins en apparence et

temporairement. Satisfaction étant ainsi donnée à

la conscience publique, la candidature officielle, tou -

jours désavouée, mais toujours pratiquée, a continué à sévir comme devant.

Il serait, en effet, d’une naïveté excessive d’accepter sans réserves les affirmations de la neutralité gouvernementale en matière d'élections, comme aussi d'admettre que les préfets se croient obligés de se conformer à des Instructions, pourtant impératives en apparence, analogues à celles de M. Steeg, et qu’ils s’attachent à mettre leur attitude en parfait accord avec les injonctions, qui semblent si formelles, du Ministre du jour.

Tout le monde s’accorde à reconnaître que la candidature officielle n’a pas vu clore sa carrière en 1877. Charles Benoist, dans une remarquable série d’études publiée de 1896 à 1900 dans la Revue des Deux mondes (1), n’a pas hésité à déclarer, et il à établi, que si nos gouvernements la répudient publiquement, ils la pratiquent clandestinement. Marcel Perrier écrivait en 1907 :(2) «Quarante années nous séparent des a‘ïiches blanches, et la candidature officielle, ayant la centralisation administrative et la corruption pour instruments, est toujours lélément vicieux qui altèretout notre mécanisme électoral.» — «La candidature officielle n’a perdu que son étiquette; l’abus

(1) V. notamment Nos des 1° Avril 1896, 15 septembre 1898, 15 octobre 1900 (2) Marcel Perrier : La République démocratique pp. 223 et suiv.

12 — Puech.

survit avec toutes ses conséquences », déclarait G. Picot (1) en 1906.

Plus récemment, en 1919, M. Edouard Herriot ne craignait pas d'affirmer : (&) «Notre Ministère de l’Intérieur demeure un organisme de police politique : on y fabrique les élections, on y surveille l’orthodoxie. » Il constatait que l’usage a fait des préfets des «sortes d’intendants électoraux » dont la carrière dépend des caprices de la politique centrale ou dela politique locale. Enfin, le 28-<décembre 1920, un groupe de la Ghatbre important par le nombre de ses adhérents, celui de l’£ntente républicaine, votait l’ordre du jour suivant: «Le groupe décide de porter son activité parlementaire, au cours de la prochaine session sur... 3° la réforme administrative en vue de libérer les individus, les communeset les départe- Iments des ingérences abusives et de désarmer la candidature officielle. » Le lendemain, un des membres les plus en vue de ce groupe, M. Bonnevay, (3) déclarait daus une interview acordée à un rédacteur

d’un des grands journaux parisiens: « Il faut désar-

mer la candidature officielle. À Paris, vous l’ignorez (?), mais en Province, trop de préfets et de sous-

préfets croient que leur principale attribution est de faire les élections. Quand nous étions dans l’opposi-

tion, nous protestions vivement contre des mœurs dont la réforme électorale devait favoriser la dispa-

( G. Picot La liberté électorale (Revue des Deux mondes 1° février 1906)

(2) Edouard Herrioi : Créer, T. I pp. 169 et 180.

(3) Depuis Ministre de la Justice dans le Cabinet Briand (1921).

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riion. Aujourd’hui que nous sommes un parti de gouvernement, nous devons exiger que les préfets ne fassent ni ne préparent les élections. »

S'il paraissait encore nécessaire, après tous ces témoignages d'hommes aux opinions très diverses, d'établir que la candidature officielle n’a pâs cessé, pendant la Troisième République, d’être pratiquée en France, il suffirait de se reporter aux débats relatifs, à ja Chambre des Députés ou au Sénat, aux élections contestées, notamment en 1885, 1889, 1894, 1898, 1902, etc. En 1921, au Sénat, une vive discussion suivit l'élection de deux ministres. MM. Honorat et François Marsal (1). Plusieurs orateurs demandèrent l’annulation de ces élections et prouvèrent qu’elles étaient manifestement entachées d'interventions administratives abusives et de corruption. Elles furent validées cependant.

Avons-nous dès lors le droit de les discuter ? Les élections dont il s’agit ayant été validées doivent en effet être cousidérées comme parfaites: c’est le point de vue juridique. Cependant, parce qu’une majorité s’est trouvée, non pour nier Pexistence des faits incriminés, ni pourles approuver, mais pour voter qu'ils n'étaient pas de nature à modifier les résultats de l'élection, ces faits n’en sont pas moins réels, et seuls, ils nous importent. Les décisions d’une Chambre en matière de vérification de pouvoirs, sielles sont souveraines, n’ontpas, d’ailleurs, l'autorité de la chose jugée : elles ne valent que pour Pexercice de la fonction législative, et les tribunaux n’ont pas à en teuir compte, en matière de droit privé ou

(1) Journal officiel du 28 janvier 1921, pp. 69 et suiv.

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de droit pénal étrangère à la fonction législative. De même nous ne pensons pas que l'opinion publique doive, parce qu’une Chambre a validé une élection, considérer comme de nulle valeur les griefs qui ont été élevés contre elle, s’il est prouvé par ailleurs qu’ils sont fondés. |

Le scepticisme indufgent dont fit preuve le Sénat en validant les élections de M. Honorat èt de M. François Marsal, s’il n'est.pas louable, est cependant compréhensible et bien symptomatique. La candidature officielle est passée dans nos mœurs politiques, et l’on sait qu’un mal devenu habituel, par le fait même de l’accoutumance, ne provoque plus la révolte que de rares consciences.

Toutefois, en principe et ouvertement, tous ceux qui s'intéressent à la vie publique protestent contre la candidature officielle. Mais, viennent des élections, ‘nombreux sont ceux qui s’ingénient à en être les bénéficiaires, sauf, au lendemain de leur victoire, à attribuer leur succès à leurs seuls mérites, ou, s'ils sont plus modestes, à Ja valeur de leur programme‘ou à la discipline de leurs électeurs. Car la candidature officielle est tellement discréditée en France que personne n'ose plus reconnaître qu’il lui doitson succès. On s’en sert quand on le peut. On ne l’avoue jamais.

De son côté, si le gouvernement prescrit, souvent avec éclat, la neutralité aux fonctionnaires qui le représentent dans les départements, tout le monde sait. qu'il exige d'eux des élections favorables à sa politique, qu'il les rend responsables des «mauvais » scrutins. Préfels et sous-préfets ignorent moins que personne que leur dossier administratif est constitué principalement par des notes relatives à leur action électorale. Aussi la préoccupation politique est-elle au

centre de toute leur œuvre administrative. Ils n’oublient jamais qu’ils sont, suivant le mot d’'Herriot, « des intendants électoraux. »

IT. -- Les pratiques actuelles de la candidature officielle

Avec des gouvernements qui prétendent s’abstenir . de toute ingérence électorale, on conçoit que les procédés de l'Empire et du ministère de Broglie-Fortou ne soient plus ouvertement mis en œuvre. Aucun ministre n’a plus osé prétendre, après Fortou, que l'affiche blanche est le moyen «le plus simple, Je plus loyal et le plus correct» pour désigner aux électeurs le candidat du gouvernement. Les affiches blanches n’ont pas reparu sur nos murs depuis 1877.

Mais ce moyen est-il le seul qui permette de donner à un candidat l'investiture officielle? Nombre d’autres procédés, plus discrets où plus voilés, mais aussi efficaces, ont été imaginés dans les quarante dernières années.

Une pratique de plus en plus suivie, excellente d’ailleurs à certains égards, est celle du discoursprogramme (1). À la veille d’une élection générale, un Ministre, le Président du Conseille plus souvent, profitant d’un débat au Parlement, d’une inauguration, d’un banquet, ou de toute autre occasion qu’au besoin il fait naître, formule publiquement l'opinion du gouvernement sur les questions majeures du moment ettrace les grandes lignes du plan dont la réalisation doitêtre immédiatement poursuivie.Ce diseoursprogramme, véritable plate forme électorale, suivantla

{) V. le discours de M. Clémenceau à Strasbourg, avant les élections législatives du 16 novembre 1919.