I. — Caractères des élections sous le régime plébiscitaire

Les circonstances qui ont accompagné l’établissement des gouvernements qui ont suivi le coup d'Etat de 1851: dictature présidentielle de Louis- Napoléon et Second Empire, révèlent que ces gouvernements sont du type plébiscitaire.

Le conflit entre le Président de la République et l’Assemblée Législative au sujet de la révision de la

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Constitution de 1848 et de l’abrogation de la loi électorale du 31 mai 1850 aboutit au coup d'Etat du & décembre 1851, ou, pour parler juridiquement, au Décret du 2 décembre 1851, q'i prononça la dissolution de la Législative et du Conseil d'Etat, rétablit le suffrage universel, et convoqua les électeurs pour soumettre à leur ratification les bases d’une Constitution indiquées dans la proclamation du même jour.

Ces bases étaient les suivantes : un Chef de l'Etat responsable, élu pour 10 ans ; des ministres nommés par lui et ne dépendant que delui; un Conseil d'Etat préparant les lois et les soutenant devant le Corps législatif ; un Corps législatif nommé par le suffrage universel, sans scrutin de liste, discutant et votant les lois ; « une seconde Assemblée formée de toutes les illustrations du pays, pouvoir pondérateur, gardien du pacte fondamental et des libertés publiques ».

À une énorme majorité, le plébiscite des 20 et 81 décembre 1851 ratifia les faits accomplis et accepta les bases de la nouvelle Constitution, promulguée le 14 janvier 1852. Elle entra en vigueur le 29 mars

Les modifications fondamentales qui furent, par la suite, apportées à cette Constitution, revètirent la forme d’un Sénatus-Consulte suivi d’un plébiscite. C’est par le Sénatus-Consulte du 7 novembre 1852, ratifié par le plébiscite des 21 et 22 novembre 1852, que l'Empire h{réditaire fut rétabli, etc’est par le Sénatus- Consulte du 20 avril 1870, soumis à la ratification populaire le 8 mai 1870, que ce régime se transforma une dernière fois à la veille de sa chute. Le plébiscite de 187) avait une portée plus étendue que les précédents, puisque le Gouvernement impérial sou-

mettait au suffrage universel « les réformes libérales introduites'dans la Constitution depuis 1860 » et lui demandait de les approuver.

Le régime plébiscitaire reconnaît donc au « peuple français » le pouvoir constituant. Si Louis-Napoléon ou Napoléon III l’exercent au nom du peuple, c’est en vertu d’une délégation expresse et spéciale. La volonté nationale, formulée directement et explicitement par le suffrage universel, estla source du mandat en vertu duquel le Chef de l'Etat agit.

Le texte du plébiscite des 20 et 21 décembre 1851 le proclame avec netteté: « Le peuple français veut le maintien de l’autorité de Louis-Napoléon Bonaparte, et lui délèque tous les pouvoirs nécessaires pour faire une Constitution, etc ». Le préambule de la Constitution du 14 janvier 1852 se réfère à ce plébiscite ; 1] s’inspire par conséquent du même principe. Enfin, le plébiscite des 21 et 22 novembre 1852 est ainsi formulé : « Le peuple français veut le rétablissement de la dignité impériale, etc. ». :

La Constitution de 1852!{(art. 3) donne au Président de la République, en matière de gouvernement, les pouvoirs les plus étendus: «le Président de la République gouverne au moyen des ministres, du Conseil d'Etat, du Sénat, du Corps législatif ». Cet article est reproduit dans le Sénatus-Consulte du 20 avril 1870, avec, il est vrai, une modificatiou importante: «| Empereur gouverne avec le'concours des ministres, etc. » (art. 10). On reconnaît ici, avec une clarté parfaite, la doctrine de la délégation dela souveraineté par la nation à qui elle appartient.

Cette théorie, classique en France depuis Rousseau et la Révolution, peut se ramener aux propositions suivantes : 1° la volonté nationale réside dans la

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nation identifiée avec le corps électoral, elle contient en puissance le pouvoir législatif er le pouvoir exécutif, 2° la nation exerce son pouvoir par délégation, au moyen de représentants que les électeurs nomment ;, 3° cette délégation s’analyse par suite en un mandat avec transmission de pouvoirs (1).

Qu'elle soit fondée ounon, —et nous ne pensons pas qu'elle le soit parfaitement, — cette doctrine a inspiré la plupart de nosConstitutions depuis 1791, et notamment celle de 1852 (2).

Aux yeux de tous, de 1851 à 1870, en conformité de ce principe, &’était en vertu d’une délégation de pouvoirs, parce qu’il avaitété investi d’un mandat par le peuple souverain, que Louis-Napoléon Bonaparte était Président de la République, que Napoléon III était Empereur.

Mandataire de la nation, le Chef de Etat était responsable devant elle. La Constitution du 14 janvier 1852 affirme très nettement cette responsabilité : « le Président de la République est responsable devantle Peuple français, auquelil a toujours le droitde faire appel » (art. 5). Louis-Napoiéon Bonaparte commentait cet article en ces termes en présentant aux Français la Constitution de 1852: « Dans ce pays, monarchique depuis huit cents ans, le pouvoir central a toujours été en s’augmentant. La Constitution actuelle proclame que le Chef que vous avez élu est

(1) V. Hauriou : La souveraineté nationale. p p. 90 et suiv. et Pujol : La délégation de la souveraineté.

(2) V. les textes suivants : Const. du 3 septembre 1791, titre 3, art 1 à 5; Const. de l’an I, art. 7, 9, 29 ; Const.de l’an III art. 132 ; Sénatus-Consulte du 14 thermidor au X ; Sénatus-Cousulté du 28 floréal an XI! ; Const. du 4 novembre 1848, art. 18, 20, 48.

responsable devant vous, qu’il a toujours le droit de faire appel à votre jugement souverain afin que, dans les circonstances solennelles, vous puissiez lui continuer ou lui retirer votre confiance ».

Cette responsabilité était directe, aucune autre ne la couvrait, puisque la responsabilité ministérielle n’existait pas. La Constitution de 1852 (art. 13) est formelle sur ce point: « les Ministres ne dépendent que du Chef de l'Etat, ilnesontresponsables que chacun en ce qui le concerne, des actes du Gouvernement, il n’y a point de solidarité entre eux ». Ds étaient done, comme le disait Louis-Napoléon dans sa Proclamation, « des auxiliaires honorés et puissants de sa pensée, mais ilsne formaient plus un Conseil responsable, formé de membres solidaires ». Ainsi le Chef de l'Etat se trouvait en rapport et en contact direct avec l’Assemblée et avec le pays (1).

Dans ces conditions, le suffrage universel était, à chaque élection, appelé à se prononcer sur la gestion de son mandataire le plus élevé, le plus. général, Président de la République ou Empereur. Quand, donc, celui-ci ne sollicitait pas directement, par un plébiscite, les suffrages des électeurs, comment auraient-ils pu Île juger, sinon par voie indirecte; comment auraient-ils pu lui renouveler ou lui retirer leur confiance, sinon en donnant leurs voix à un candidat qui avait reçu l’investiture officielle, ou en les lui refusant pour les accorder à son concurrent?

La désignation ostensible et publique de l’ami du gouvernement ainsi que celle de son adversaire, qui est la marque distinctive de la candidature officielle, apparait dans ces conditions comme une conséquence

4) V. opinion d'Emile Olivier. Journ. off. de PEmp. fr. n° du 24 février 1870 p. 361.

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presque nécessaire de la responsabilité du Chef de l'Etat devant le suffrage universel.

Le gouvernement bonapartiste considérait aussi qu’il avait le devoir, en qualité de mandataire de la nation, de révéler à elle-mème la volonté nationale, de rendre explicite cette volonté qui, sans son intervention, serait restée implicite, par conséquentinformulée et impuissante. Cette haute mission, qui consistait à dire à la Nation souveraine, mais en son nom, le sens et la nature de ses désirs comme de ses volontés, tousles défenseurs du régime issu du Coup d'Etat l'ont réclamée pour le gouvernement. Nous rapporterons plusloin leur opinion (Chap. 1*",$ 3) dont l’essentiel, d’ailleurs, setrouve dans la circulaire suivante du Ministre de l’Intérieur datée du 18 février 1852. « Il importe que le gouvernement éclaire les électeurs. Comme c’est évidemment la volonté des électeurs d'achever ce qu’ils ont commencé, il faut que le peuple soit mis en mesure de discerner quels sont les amis et quels sont les ennemis du gouvernement ». Granier de Cassagnac disait dans le mème sens le 24 février 1870 au Corps législatif (1): « devant ce grand jury national (le suffrage universel) le gouvernement est ce qu'est devant la justice le Ministère publie : il invoque la loi, il inroque la justice, il invoque les droits de la Société. Il éclaire le verdict de la justice sans le commander, sans l’imposer ».

Ainsi chaque élection était un plébiscite, tantôt direct comme en décembre 1851, en novembre 1852 ou en mai 1870, tantôt indirect, comme daus les élections au Corps législatif, au Conseil général, au Conseil d'arrondissement, ou même au Conseil muni-

(1) Jour. off: de l'Emp. fr. n° du 28 février 1870, p. 367.

NES cipal. Emile Olivier le disait fort justement le 23 février 1870 (1): « Lors de chaque élection, l'Empereur lui-même était ballotté, discuté, juge dans chaque comice ; c'était lui qui partout était candidat sous des noms divers, et tout échec était son échec personnel. On comprend dèslors quetoute candidature fût affaire d'Etat... »

Par voie de plébiscite direct, Louis-Napoléon demanda et obtint, en décembre 1851, le maintien de son autorité et les pouvoirs nécessaires pour faire une Constitution ; en novembre 1852 il était candidat à la dignité impériale, qui lui fut conférée après consultation du suffrage universel.

Quand, dans les autres élections, le gouvernement portait à la connaissance des électeurs, par affiches blanches, le nom de ses candidats suivi des mots: «candidatde Louis-Napoléon », ou «candidat de l’Empereur »;, quand, pour éviter toute confusion, il précisait, également par affiches blanches, que tout autre candidat, qu’il se prétendit dévoué ou hostile au Chef de Etat, était par lui considéré comme ennemi, ces élections ne devenaient-elles pas des plébiscites indirects ?

Ainsi le gouvernement se trouvait dans la nécessité de procéder lui-même au choix de ses candidats : le Ministre les désignait pour les élections au Corps législatif, le préfet choissait les candidats aux élections cantonales, les sous-préfets et les maires dressaient la liste officielle pour les élections municipales. Il fallait «éclairer les électeurs. »

A) Journ. of}. de l’'Emp. fr. n° du 24 février 1870 py 361.

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II — j'ue d'ensemble sur les élections de 4851 à 1870.

Dans les conditions que nous venons d'indiquer, le gouvernement, cessant d’être juge du camp, devenait lui-même combattant et poursuivait sa propre victoire dans le succès deses candidats. Aussi intervenait-1l dans la lutte avec tous ses moyens d’action, et mettait-1l en œuvrela totalité des ressources que l'administration tenait à son service. La pression officielle ou l'intervention administrative dans les élections devenait ainsi le corollaire naturel, la eonséquence en quelque sorte fatale de la candidature officielle.

De cette intervention gouvernementale et administrative, de sa puissance et de ses abus, Thiers a tracé un tableau-magistral dans son discours au Corps législatif le 14 janvier 1864 {1}. Il a rassemblé en traits saisissants les faits caractéristiques de la candidature officielle telle qu’elle a été pratiquée par le régime plébiscitaire de 1851 à 1870. Nous don- * nerons plus loin (chap. 2"*°) en nous plaçant, pour plus de précision, dans le cadre restreint du département de l'Hérault, et en limitant notre étude à une seule série de consultations électorales, une vue détaillée et précise des élections dans cette période. Mais en voici, dès à présent, un raccourci systématique.

Le grand moyen était l'intervention, dans les élections, des représentants directs du gouvernement les plus haut placés daus la hiérarchie administrative, les préfets et les sous-préfets. Par des proclamations

1) Mon. Univ. de l'Emp. fr. du 15 janvier 1864. 3 — Pucch.