Ducrocq, Cours de Droit administratif, t. I, p
aucun budget, aucune affaire, aucun intérêt spécial : qu'a-t-il besoin d'administrateur et de représentants? Lisez les délibérations du conseils d'arrondissement, vous verrez qu'elles portent toutes sur des affaires départementales ou communales, que le conseil général du département et les conseils municipaux pouvaient parfaitement décider sans l'avis d'un conseil d'arrondissement. Il n'y a même aucun lien moral, aucune espèce de cohésion entre les communes qui forment un arrondissement. « On a tracé à l'arrondissement une circonscription arbitraire », dit M. de Tocqueville ; « il forme un corps dont les différentes parties n'ont point entre elles de liens nécessaires, et auquel ne se rattachent ni affection, ni souvenir, ni communauté d'existence », la suppression de l'arrondissement, au point de vue de l'administration générale et de la représentation locale, ne ferait aucun vide, n'exciterait aucun regret.
D'un autre côté, la création d'une représentation cantonale satisferait des intérêts réels. Le canton est le centre naturel des communes voisines. Il y a entre lui et elles, un échange continuel de communications. Si vous êtes né dans une commune rurale, le nom de la ville qui est le chef-lieu de votre canton, s'est gravé de bonne heure et pour toujours dans votre souvenir : à cinq ans vous la connaissiez et l'aimiez, ainsi que la ville chef-lieu de votre département : vous n'avez appris que par la géographie que vous étiez dans un arrondissement, vous ne vous y êtes jamais intéressé; il n'existe que pour les plaideurs. Vous visitiez souvent la ville, le chef-lieu de canton ; c'est là que chacun va vendre, au marché, les produits de son petit domaine, et faire ses emplettes ; c'est là que les habitants de la campagne vont consulter le juge de paix, le notaire, le médecin, ou assister aux offices qui s'y font avec plus de pompe que dans les petits villages. Le canton est un lieu natal, une patrie qui occupe une place considérable dans les souvenirs. Il y a de plus une véritable communauté d'intérêts entre lesdiver-
ses communes d'un canton ; il leur serait très utile de s'entendre, de réunir leurs ressources, pour créer à frais communs des établissements qui dépasseraient les besoins et les forces d'une seule commune, un hospice pour les malades, un, asile pour les vieillards, un autre pour les orphelins, un collège pour l'instruction de la jeunesse, une maison de refuge pour les indigents.
Pour reconnaître ces intérêts et y donner satisfaction, il faut que la loi dispose que le canton sera une personne morale capable de recevoir des dons et legs, de posséder, d'avoir un budget comme le département et les communes. Pour régler tout ce qui concerne la gestion de ses biens, de ses affaires, il aurait une représentation analogue à celle du département et de la commune, un conseil cantonal, dont chaque membre serait nommé par une commune. L'exécution des résolutions du conseil cantonal serait confiée au maire du chef-lieu de canton. Le conseil général répartirait les contributions, non plus par arrondissement, mais par canton, et le conseil cantonal ferait la sous-répartition entre chaque commune ; étant plus près des communes, connaissant mieux leurs ressources et leurs besoins, il serait plus apte que le conseil d'arrondissement à leur répartir l'impôt, à donner son avis sur leurs demandes en réduction de leur contingent et sur leurs autres demandes, et à constater, à apprécier la situation des divers services administratifs dans ce canton. Il n'est rien dans les attributions du conseil d'arrondissement dont le conseil cantonal ne puisse s'acquitter plus facilement et plus utilement.
Les défenseurs de l'arrondissement répondent : Il faut se défier des innovations qui affaiblisssent le prestige de l'autorité et bouleversent l'administration. La mission du sous-préfet n'est point une sinécure ; n'est-ce donc rien que de vérifier les caisses communales, les registres de l'état civil, d'inspecter les établissements communaux, de transmettre les ordres du préfet, de lui signaler tout événement extraordinaire, d'agir en son nom et comme son délégué,
de le suppléer en cas d'urgence imprévue, d'adresser à la commission départementale des rapports sur la situation de l'arrondissement et les améliorations à y introduire, de maintenir l'ordre et la sûrelé des personnes et des biens, de requérir à cet effet la gendarmerie et toute autre force armée du ressort, et même tous les citoyens en état de prêter main -forte ?
N'est-ce rien de décider sur place et rapidement des affaires dont la solution au chef-lieu du département serait éloignée des intéressés et traînerait en longueur?
Si le maintien de l'institution des sous-préfets est utile, celle des conseils d'arrondissement en est le corollaire inévitable.
Il est inutile de substituer le canton à l'arrondissement, comme siège administratif. Il est un moyen facile de donner satisfaction aux intérêts communs à plusieurs communes ; il suffit que les conseils municipaux de ces communes nomment des délégués pour s'entendre à ce sujet ; c'est ainsi que procèdent légalement les départements voisins pour leurs intérêts communs ; on a jugé inutile de rétablir les provinces pour régler les intérêts communs à plusieurs départements ; l'administration cantonale n'est pas plus nécessaire pour le règlement des intérêts communs à plusieurs communes.
Je me borne à rapporter les raisons alléguées de part et d'autre, sans m'ingérer dans la solution d'une question aussi difficile.
ORGANISATION MUNICIPALE : LES MAIRES, LES ADJOINTS, LES CONSEILS MUNICIPAUX.
D. Donnez-nous une notion exacte de la commune.
R. La commune est la société la plus naturelle, la plus indispensable, la plus solide qu'on puisse concevoir. C'est l'homme, dit M. de Tocqueville, qui fait les républiques et les empires ; la commune est sortie des mains de Dieu. En effet, Dieu a créé l'homme sociable, et gravé dans son
cœur l'impérieux besoin de vivre en société. Or, avec lesquels de ses semblables l'homme devait-il d'abord chercher à vivre, avec lesquels devait-il lier des relations, s'associer lui et sa famille, sinon avec ses voisins? De là la commune. Si la famille est le premier développement de l'instinct de sociabilité, la commune est le deuxième.
C'est, comme le mot l'indique, entre tous les habitants, une communauté d'existence, d'intérêts, de bonheur et de malheur. Les liens les plus chers, les plus sacrés, attachent les citoyens à leur commune et les unissent entre eux; leurs ancêtresdormentensemble danslemèmechamp de repos ; les toits où ils sont nés, où ils ont été bercés sur les genoux de leurs mères et en ont reçu les premiers baisers, où ils espèrent finir leurs jours, se touchent et semblent n'être que divers apparlements d'un même et unique édifice.
Sur la même place, dans les mêmes promenades, enfants et jeunes gens, ils jouent ensemble; hommes, ils s'entretiennent de leurs affaires et de celles de la commune ; ils se réunissent dans le même temple, pour prier Dieu et écouter la parole de vérité et de vie.
Dans le même temple, ils ont été faits chrétiens, dès leur naissance par le baptême; c'est à la même table sainte qu'ils mangent le pain des anges et goûtent les délices qui ont fait dire à un grand homme que le jour de la première communion est le plus beau jour delà vie; c'est au pied du même autel, que la religion, de ses mains divines, a consacré leur amour et l'a fixé à un nœud indissoluble.
C'est dans la même maison d'école qu'ils reçoivent le bienfait de l'instruction. Comme ils s'assemblent à l'église pour accomplir ensemble des actes religieux, ils s'assemblent dans un édifice, si bien nommé maison commune, hôtel de ville, pour exercer leurs droits et s'acquitter de leurs devoirs politiques ou civils. C'est là qu'ils nomment les représentants de la nation, du département et de la commune. C'est là que le conseil municipal délibère, de
là que le maire administre les affaires de la commune ; là se tiennent et se conservent les registres où sont inscrits les actes de la naissance, du mariage, du déc< de tous les membres, de tous les habitants de la commune.
Les avantages qui résultent de la commune, ne profilent pas moins à l'État dont elle fait partie, qu'aux individus qui la composent. Le tout est florissant, lorsque toutes les parties qui le composent sont florissantes et que le lien qui les unit entretient l'harmonie de tout le corps, sans entraver le mouvement des membres.
Les communes sont, en effet, les membres essentiels de l'État. La commune est une circonscription territoriale, comme le département et l'arrondissement; elle est une unité administrative et une personne morale comme le département ; mais le département et l'arrondissement sont de simples créations de la loi, et datent de 1790 : la commune est antérieure à nos lois, à nos institutions modernes, elle se perd dans la nuit des temps ; nos lois ne l'ont pas créée, mais seulement reconnue, consacrée et réglementée.
D. Vous nous avez montré la commune chez les nations étrangères, et en France, sous nos divers régimes ; il ne vous reste plus qu'à nous exposer en quelques mots son organisation actuelle.
R. a Le corps municipal de chaque commune se compose du maire, d'un ou de plusieurs adjoints, et du conseil municipal », aux termes de la loi du o mai 1855.
Le meilleur mode de nomination des maires est un problème dont on cherche en vain la solution depuis longtemps.
Le maire est tout à la fois le délégué de la commune et celui du pouvoir exécutif. Il représente les intérêts généraux de la société en même temps que les intérêts particuliers de la localité.
11 semble donc juste que les deux mandants, le gouvernement et le municipe, contribuent à la nomination de leur mandataire commun.
Mais comment appliquer ce principe ? Les uns veulent accorder au pouvoir exécutif la nomination directe des maires, sans obligation de les prendre dans les conseils municipaux l. Ce système est favorable à l'administration centrale, défavorable aux franchises locales.
Il faut remarquer, toutefois, que le conseil général ne participe aucunement à la nomination du préfet, qui est, par rapport au département, dans la même situation que le maire à l'égard de la commune, et tout le monde reconnaît que la gestion des intérêts du département par le préfet ne s'en trouve pas plus mal.
Les autres prônent la nomination des maires par le pouvoir exécutif, avec obligation de les choisir dans le sein du conseil municipal. C'est la disposition de la loi du 29 mars 1831 ; elle était alors excellente, parce qu'elle concernait des conseils municipaux bien composés, issus du suffrage restreint, c'est-à-dire élus par les personnes les plus sérieuses, les plus éclairées, les plus intéressées à l'ordre. Mais avec le suffrage universel, qui peut composer les conseils municipaux, dans les grandes villes, exclusivement de révolutionnaires et de radicaux, comme cela est arrivé trop souvent, le gouvernement, réduit à choisir un maire dans le sein du conseil municipal, y trouvera-t-il toujours un citoyen capable et digne de ces hautes fonctions ?
D'autres demandent que les maires soient élus par le suffrage universel, ou, du moins, par les conseillers municipaux, issus du suffrage universel. Système anarchique, qui ferait de nos communes de petits États autonomes, indépendants, dont on pourrait former une fédération peut-être, mais non une république une et indivisible. Qu'on ne dise pas que c'est une anomalie de confier au suffrage universel le soin d'élire les députés et les membres des conseils de département, d'arrondissement et de commune, et de lui refuser la nomination des maires. Le suf-
\. Loi du 20 pluviôse an VIII ; — constitution du 4 janvier 1852, — et loi du 5 mai 1835.
frage universel nomme-t-ii les ministres, les gardes-champêtres et les autres fonctionnaires? L'administration centrale, dont les ramifications doivent pénétrer partout, dépend du pouvoir exéculif, et, comme nous l'avons dit, le maire, pour une grande partie de ses fonctions, appartient à cette administration. La liberté municipale est sauvegardée par le conseil, issu du suffrage universel de la commune, et sans lequel le maire ne peut rien faire en ce qui touche les intérêts locaux de cette commune.
D'après la loi du 13 avril 1871 , le pouvoir exécu'if nommait les maires dans les villes de plus de 20.000 âmes et dans les chefs-lieux de département et d'arrondissement. Les maires étaient nommés par les conseils municipaux dans les autres communes : ce que je réprouve hautement, d'abord parce que le maire, qui est l'agent du gouvernement dans une commune, doit être sinon choisi, au moins agréé par le gouvernement, ensuite parce que les conseils municipaux peuvent être mal composés par le suffrage universel, surtout en nos temps agités par les passions politiques ; en troisième lieu, parce que dans les petites communes plus que dans les grandes, le maire sera sous la dépendance de la coterie qui l'aura nommé, et se verra en butte aux oppositions, aux passions locales.
Voici le système admis par la commission de décentralisation, en 1873 : élection du maire par le conseil municipal, avec adjonction des plus forts imposés, dans toutes les communes où cette adjonction est exigée par la loi pour le vote des emprunts et de certains impôts : nomination par le gouvernement dans toutes les autres communes.
On a proposé aussi de corriger l'élection du maire par le conseil municipal, en disposant que le maire élu, désigné par le conseil municipal, devra recevoir l'institution du gouvernement.
Dans la discussion de la loi du 22 janvier 1874, M. Raudot a proposé le système le meilleur, selon moi, parce qu'il répond au double caractère du maire et fait partici-
per sans inconvénients, à sa nomination, le gouvernement et la commune : ce qui va surprendre les ignorants, c'est que ce système libéral est de l'invention de Louis XIV. Son édit de mai 1765 porte : « Le maire sera nommé dans les villes et bourgs, par le roi, sur une liste de trois candidats désignés par les notables. »
L'amendement de M. Raudot est ainsi conçu : Les maires et adjoints seront nommés par le gouvernement, sur une liste de trois candidats désignés par une assemblée composée des membres du conseil municipal et des plus imposés en nombre égal à celui des conseillers municipaux : néanmoins, si parmi les conseillers élus se trouvent un ou plusieurs des plus imposés, le nombre des plus imposés appelés sera diminué dans la même proportion; les candidats seront choisis par cette assemblée parmi les conseillers les plus imposés.
Enfin, des partisans aveugles de la décentralisation veulent qu'on divise les fonctions actuelles du maire. Le maire ne représentera plus à la fois l'Etat et la commune : il y aura deux agents dans chaque commune, deux maires, l'un délégué par l'Etat, l'autre par la commune. Ils ne voient pas qu'ils obtiendront ainsi, non pas la division, mais le conflit, l'antagonisme des pouvoirs. Les deux fonctionnaires, obligés de se rencontrer quotidiennement sur un terrain étroit, se heurteront nécessairement et allumeront dans chaque commune le feu de la discorde, et vous aurez une administration non pas seulement décentralisée, mais décousue, selon la vigoureuse expression de Montaigne.
D. Que dispose la loi des maires du 22 janvier 1874.
R. Elle est ainsi conçue : « Article premier : jusqu'au vote de la loi organique municipale, les inaires et les adjoints, seront nommés par le président de la république, dans les chefs-lieux de département, d'arrondissement et de canton; dans les autres communes, ils seront nommés par le préfet.
» Dès la promulgation de la présente loi, et sans qu'il y
ait lieu de pourvoir aux vacances qui existeraient dans les conseils municipaux, il sera procédé à la nomination des maires et adjoints; ils seront pris soit dans le conseil municipal, soit en dehors; mais, dans ce dernier cas, la nomination sera faite, suivant les distinctions énoncées en l'art 1er, par décret délibéré en conseil des ministres, ou par arrêté du ministre de l'intérieur1.
« Les maires et adjoints devront être âgés de vingt-cinq ans accomplis, membres du conseil municipal ou électeurs de la commune. »
D. La loi organique promise dans l'art. 1er de la loi du 22 janvier 1874, a-t-elle été confectionnée depuis?
R. Elle ne l'a été que dix ans plus tard. Dans l'intervalle, les attributions de nos conseils municipaux étaient réglées par les lois de 1837 et de 1867.
L'électorat municipal a été réglé par la loi du 41 juillet 1874; en voici les dispositions principales .
Sont inscrits sur la liste des électeurs municipaux tous les citoyens âgés de vingt et un ans, jouissant de leurs droits civils et politiques, et n'étant dans aucun cas d'incapacité prévue par la loi :
1. La rédaction n'est pas parfaitement claire; l'article renvoie aux distinctions énoncées en l'art 1er, et il parle de nominations faites par décrets délibérés en conseil des ministres ou par arrêté du ministre de lintérieur. Or, dans l'art. 1er, il n'est en aucune façon question de décrets délibérés en conseil des ministres, ni d'arrêtés du ministre de l'intérieur. Le véritable sens n'est pas douteux, l'article prévoit deux cas, celui où les maires ou adjoints sont pris dans le conseil municipal et celui où ils sont pris en dehors. S'ils sont pris dans le conseil, ils sont nommés, comme le dit l'art. Ie', dans les chefs-lieux de département, d'arrondissement ou de canton par le président de la république, dans les autres communes par les préfets. Dans la seconde hypothèse, c'est-à-dire, s'ils sont pris hors du conseil, ils sont nommés dans les chefs-lieux de département, d'arrondissement ou de canton, par décret du président; dans les autres communes, par arrêté du ministre de l'intérieur. Pris hors du conseil, quelle que soit la commune, les maires ne peuvent être nommés par le préfet.
1° Qui sont nés dans la commune ou y ont satisfait à la loi du recrutemeut, et, s'il n'y ont pas conservé leur résidence, sont venus s'y établir de nouveau depuis six mois au moins;
2° Qui, même n'étant pas nés dans la commune, y auront été inscrits depuis un an, au rôle des quatre contributions directes ou au rôle des prestations en nature, et, s'ils ne résident pas dans la commune, auront déclaré vouloir y exercer leurs droits électoraux. Seront également inscrits, aux termes du présent paragraphe, les membres de la famille des mêmes électeurs compris dans la cote de la prestation en nature, alors même qu'ils n'y sont pas personnellement portés, et les habitants qui, en raison de leur âge ou de leur santé, auront cessé d'être soumis à cet impôt;
3° Qui se sont mariés dans la commune et justifieront qu'ils y résident depuis un an ai; moins;
4° Qui, ne se trouvant pas dans un des cas ci-dessus, demanderont à être inscrits sur la liste électorale et justifieront d'une résidence de deux années consécutives dans la commune. Ils devront déclarer le lieu et la date de leur naissance.
Tout électeur inscrit sur la liste électorale pourra réclamer la radiation ou l'inscription d'un individu omis ou indûment inscrit;
5° Qui, en vertu de l'art. 2 du traité de paix du 10 août 1871, ont opté pour la nationalité française et déclaré fixer leur résidence dans la commune, conformément à la loi du 19 juin 1871 ;
6° Qui sont assujettis à une résidence obligatoire dans la commune, en qualité soit de ministres des cultes reconnus par l'Etat, soit de fonctionnaires publics.
Seront également inscrits les citoyens qui ne remplissant pas les conditions d'âge et de résidence ci-dessus indiquées, lors de la formation des listes, les rempliront avant la clôture définitive.
L'absence de la commune résultant du service militaire
ne portera aucune atteinte aux règles ci-dessus édictées pour l'inscription sur les listes électorales.
Enfin, la loi organique municipale prévue par la loi précédente a été promulguée le 5 avril 1884 :
Titre Ier. — Des Communes.
Art. 1er. Le corps municipal de chaque commune se compose du conseil municipal, du maire et d'un ou plusieurs adjoints.
2. Le changement de nom d'une commune est décidé par décret du Président de la République, sur la demande du conseil municipal, le conseil général consulté et le conseil d'Etat entendu.
3. Toutes les fois qu'il s'agit de transférer le chef-lieu d"mio commune, de réunir plusieurs communes en une seule, ou de distraire une section d'une commune, soit, pour la réunir à une autre, soit pour l'ériger en commune séparée, le préfet prescrit dans les communes intéressées une enquête sur le projet en lui-même et sur ses conditions.
Le préfet devra ordonner cette enquête lorsqu'il aura été saisi d'une demande à cet etfet, soit par le conseil municipal de l'une des communes intéressées, soit par le tiers des électeurs inscrits de la commune ou de la section en question. Il pourra aussi l'ordonner d'office.
Après cette enquête, les conseils municipaux et les conseils d'arrondissement donnent leur avis, et la proposition est soumise au conseil général.
4. Si le projet concerne une section de commune, un arrêté du préfet décidera la création d'une commission syndicale pour cette section, ou pour la section du chef-lieu, si les représentants de la première sont en majorité dans le conseil municipal, et déterminera le nombre des membres de cette commission.
Ils seront élus par les électeurs domiciliés dans la section. La commission nomme son président. Elle donne son avis sur le projet.
5. Il ne peut être procédé à l'érection d'une commune nouvelle qu'en vertu d'une loi, après avis du conseil général et le conseil d'Etat entendu.
6. Les autres modifications à la circonscription territoriale des communes, les suppressions et les réunions de deux ou de plusieurs communes, la désignation des nouveaux chefs-lieux, sont réglées de la manière suivante :
Si les changements proposés modifient la circonscription du département, d'un arrondissement ou d'un canton, il est statué par une loi, les conseils généraux et le conseil d'État entendus.
Dans tous les autres cas, il est statué par un décret rendu en conseil d'État, les conseils généraux entendus.
Néanmoins, le conseil général statue définitivement s'il approuve le projet, lorsque les communes ou sections sont situées dans le même canton et que la modification projetée réunit, quant au fond et quant aux conditions de la réalisation, l'adhésion des conseils municipaux et des commissions syndicales intéressés.
7. La commune réunie à une autre commune conserve la propriété des biens qui lui appartenaient.
Les habitants de cette commune conservent la jouissance de ceux de ces mêmes biens dont les fruits sont perçus en nature.
lien est de même de la section réunie à une autre commune pour les biens qui lui appartenaient exclusivement.
Les édifices et autres immeubles servant à un usage public et situés sur le territoire de la commune ou de la section de commune réunie à une autre commune, ou de la section érigée en commune séparée, deviennent la propriété de la commune à laquelle est faite la réunion ou de la nouvelle commune.
Les actes qui prononcent des réunions ou des distractions de communes en déterminent expressément toutes les autres conditions.
En cas de division, la commune ou la section de commune réunie à une autre commune ou érigée en commune séparée reprend la pleine propriété de tous les biens qu'elle avait apportés.
8. Les dénominations nouvelles qui résultent soit d'un changement de chef-lieu, soit de la création d'une commune nouvelle, sont fixées par les autorités compétentes pour prendre ces décisions.
9. Dans tous les cas de réunion ou de fractionnement de communes, les conseils municipaux sont dissous de plein droit. Il est procédé immédiatement à des élections nouvelles.
Titre II. — Des Conseils municipaux.
