IMPORTANCE DU SUJET

D. Quelle est l'importance de la matière que nous allons traiter?

R. Les finances sont le nerf de la paix aussi bien que de lu guerre : de bonnes finances sont une des principales causes et l'un des principaux signes de la prospérité d'un pays. L'ordre dans les finances indique un gouvernement régulier ; le bon emploi des finances prouve la sagesse des Etats; mais c'est un paradoxe de dire que le montant de leur budget est la preuve de leur puissance ; la nation la plus riche, la plus puissante, n'est pas celle qui paie le plus, mais celle qui peut le plus payer. Il ne faut donc pas considérer comme les plus florissants les Etats qui ont le plus de dettes, mais ceux qui, ayant les plus lourdes dettes, les éteignent le plus facilement. Ainsi, la France, qui a aujourd'hui le budget le plus élevé, ne doit être considérée comme la plus riche nation, que si elle peut équilibrer ce budget avec plus de facilité que les autres nations, et sa richesse ne se maintiendra et n'ira croissant, que si la plus grande partie des dépenses, comprises dans ses budgets, sont utiles et productives : on s'appauvrit par des économies nuisibles ; on s'enrichit par des dépenses bien entendues.

Ainsi la question des finances, qui va nous occuper, est d'une importance capitale et d'une extrême difficulté. Il a été publié de volumineux ouvrages sur cette matière spéciale : nous y renvoyons. Ici, dans notre cadre restreint,

il nous faut être court : toutefois, les données que nous allons fournir au lecteur seront positives, précises, et lui permettront de se former des idées exactes.

APERÇU HISTORIQUE DES FINANCES EN FRANCE, TANT POUR LES PRINCIPES QUE POUR LES FAITS, SOUS LES DIVERS GOUVERNE- MENTS, DEPUIS LE XVIIIe SIÈCLE.

D. Commencez par nous donner, en quelques mots, un aperçu historique des finances françaises, avec un résumé de nos diverses constitutions, en ce qui a trait à ce sujet.

R. Il faut remonter au XIIIe siècle, pour trouver, en France, une gestion quelque peu régulière des revenus publics, une comptabilité passablement tenue et une certaine vérification de cette comptabilité par un tribunal spécial (la chambre des comptes). C'était un usage traditionnel dans le royaume de France, que le roi devait consulter la nation, représentée soit par une assemblée de notables, soit par les états généraux, pour les grandes questions nationales, par exemple pour une cession de territoire, pour l'établissement de nouveaux impôts et pour la réforme des abus. Aussi les états généraux de 1343, sous Philippe de Valois, et ceux de 1355, sous le roi Jean, ont-ils rappelé expressément : qu'aucun impôt ne pouvait être levé sans le consentement de la nation. Malheureusement cet excellent principe fut souvent violé. Le gouvernement promettait aux députés de la nation de satisfaire leurs plaintes ; il s'y engageait formellement ; mais il n'exécutait pas toujours complètement ses promesses et ses engagements. En outre, il assemblait les états généraux le plus rarement possible : il ne s'en tint aucun, entre 1614 et 1789. Le parlement était loin de les suppléer, par le droit, qu'il s'était attribué, de retarder, par ses remontrances, l'enregistrement des édits, lois de finances et autres.

Ainsi, avant 1789,leprince avait le pouvoir de disposer librement des revenus publics ; quoique son devoir l'obli-

geât à n'employer ces deniers qu'aux besoins de l'Etat, c'était à lui seul d'en déterminer l'emploi, et il n'en devait compte à personne. De fait, une grande partie des revenus était consumée par ceux qui les percevaient (fermiers généraux) : parfois, il n'en restait pas assez pour subvenir aux dépenses de l'Etat, lesquelles d'ailleurs n'étaient pas toujours conformes aux besoins de la nation, peu ou point consultée. Les charges publiques ne pesaient pas également sur tous les citoyens à proportion de leurs moyens.

Dès 1560, un aperçu sommaire des recettes et dépenses du royaume fut soumis aux états généraux d'Orléans. Mais Necker est le premier ministre qui ait publié un compte rendu officiel de la situation financière de l'Etat. On y voit que, pour l'année 1783, les dépenses générales de l'Etat s'élevaient à 610 millions de livres. On ne pouvait parvenir à établir l'équilibre entre les recettes et les dépenses ; chaque année l'arriéré s'augmentait.

D. Je sais que la réforme des finances fut une de celles pour lesquelles Louis XVI convoqua les états généraux de 1789. Que renferment sur ce point les instructions données aux députés, sous le nom de cahiers, par les électeurs?

R. On y trouve une exacte exposition des abus, avec l'indication de sages réformes.

Les cahiers divisent ainsi les droits : à la nation et au roi le droit de faire les lois ; au roi seul le pouvoir exécutif ; à la nation seule le droit de voter l'impôt.

Chaque année, le roi exposera les dépenses à faire pour l'année qui commence, et il justifiera les dépenses faites pour l'année qui vient de s'écouler. 11 faut que la nation sache ce qu'on lui demande et pourquoi on le lui demande ; ce qu'on fera des fonds alloués par elle et ce qu'on a fait de ceux précédemment accordés.

Qui paie l'impôt? la nation; à quoi est-il destiné? à l'intérêt général, c'est-à-dire à celui de la nation. Elle seule a donc le droit de voter l'impôt, par l'organe de ses députés, de fixer à quel chiffre il s'élèvera, de quoi il pro-

viendra, à quoi il sera employé. De là la nécessité d'un budget annuel, où figureront les ressources dont la création est approuvée par les représentants de la nation, et les dépenses qu'ils autorisent, en d'autres termes, des crédits qu'ils accordent. Ces crédits devront être divisés en ministères, en chapitres, en articles, pour éviter toute confusion dans les services, dans les comptes, dans la responsabilité. On dira donc qu'un crédit total de... est affecté à tel ministère, puis on décomposera ce crédit total en ses diverses parties, on désignera les sommes allouées pour chacun des divers services ressortissant à ce ministère.

Le budget détaillé sera publié, afin que chaque citoyen puisse vérifier lui-même l'emploi de l'argent donné par lui à l'Etat.

Les ministres rendront leurs comptes, et seront responsables, vis-à-vis de la nation, dont ils dépensent l'argent, bien quïls soient nommés par le roi et reçoivent ses ordres.

En résumé, sans consentement national, point d'impôt; sans publicité du budget, point de contrôle, rendant l'arbitraire impossible ; sans garantie ministérielle et sans reddition de comptes, point de garantie pour la nation.

Voilà le nouvel ordre de choses que demandaient, d'un accord unanime, l'excellent roi Louis XVI, dans sa déclaretion du 24 janvier 1789, et les trois ordres, clergé, noblesse, tiers-état, en leurs Cahiers. Voilà l'heureuse réforme, l'immense progrès, que le roi et son peuple auraient accompli, sincèrement, tranquillement, solidement, sans les révolutionnaires, qui assassinèrent le roi, exterminèrent plusieurs millions de Français, ameutèrent toutes les nations contre nous, et plongèrent le pays dans l'abîme de la plus scandaleuse banqueroute.

D. Calmez, je vous prie, votre indignation politique : il faut rester froid pour discuter sur une chose aussi positive que les finances. Continuez avec impartialité.

R. L'assemblée nationale de 1791 adopta et même pré-

b CHAPITRE DIXIEME. FINANCES

cisa, dans sa constitution, les réformes demandées dans les Cahiers. Elle proclama le principe du vote annuel des contributions publiques par le corps législatif, et déclara que les comptes détaillés des dépenses, ainsi que les états des recettes des diverses contributions et de tous les revenus publics devaient être, chaque année, publiés par la voie de l'impression.

De 1791 à 1798, la révolution donna la mesure de son savoir-faire, en finances, comme en tout le reste. On n'a pas oublié comment elle gaspilla ce qu'elle appelait sa dot, à savoir : les biens du clergé, les terres de la couronne, les propriétés des émigrés, déclarés biens nationaux ; quel abus elle fit des assignats, devenus si vils, par suite de leur quantité monstrueuse (il y en avait pour plus de 45 milliards), et de l'anéantissement du crédit national, que les appointements mensuels de la plupart des fonctionnaires, payés en ce papier-monnaie, leur suffisaient à peine peur un modeste repas ; 3.200 francs en assignats équivalaient à peine à un louis d'or.

Voici comment la révolution de 1793 liquida sa situation en 1798. Une loi de finance disposa que toute rente perpétuelle ou viagère, ainsi que toutes les autres de l'État liquidées ou à liquider, seraient remboursées de la manière suivante, à savoir ; que deux tiers seraient remboursés en bons au porteur, libellés dette publique mobilisée, lesquels bons ne devaient être changeables qu'en biens nationaux ; que le troisième tiers, conservé comme valeur numérique, serait inscrit sur le grand livre et porterait un intérêt de 5 pour 100 payable par semestre. Ce dernier tiers, auquel on donna le nom de tiers consolidé, devint le point de départ de la dette publique actuelle.

Mais les bons dits des deux tiers étaient solides comme les brouillards de la Seine, ou comme le gouvernement d'alors, et ce nouveau papier valait l'ancien dit assignats. Le jour même de son émission, il perdait 70 à 80 pour 100 de sa valeur nominale !

La dette publique fut réduite, par cette opération révo-

lutionnaire, de 175 millions à 42 millions, parce qu'on avait préalablement annulé les rentes des émigrés et des établissements mainmortables.

Parlons sans ambages; c'était une banqueroute de 25 à 30 milliards l

L'État français avait déjà précédemment manqué, en partie, six fois, à ses engagements. Une fois sous Henri IV, deux fois sous Louis XIV, au commencement de l'administration de M. Colbert et pendant le ministère de Desmarets ; sous la régence, du tempsde Law ; sous Louis XV, pendant le ministère de l'abbé Terray.

Mais ces petites infractions aux lois de la justice, de la probité et de la loyauté n'étaient rien auprès de l'immense et épouvantable banqueroute, phénomène unique, en ce genre, dans l'histoire de l'humanité, par lequel les révolutionnaires inaugurèrent leur ère de régénération et de progrès.

Napoléon Ier sut mettre immédiatement l'ordre dans le budget, comme dans tout le reste; mais aussi, pour le budget, comme pour le reste, il n'arracha la France à X esclavage de ï anarchie, que pour la soumettre à l'esclavage du despotisme. Jamais souverain n'a mieux géré et tenu ses finances : c'étaient, en effet, les finances de Napoléon, plutôt que celles de la France ; le consentement et le contrôle de la nation, pour la perception et l'emploi des impôts, ainsi que la publicité du budget, n'étaient que fictifs.

On peut voir dans l'histoire du Consulat et de l'Empire, par M. Thiers, les autres institutions qui, sous Napoléon Ior, signalèrent l'administration du ministre Mollien, qui eut si longtemps la direction des finances : établissement du cadastre, création de la caisse d'amortissement, de la banque de France, etc. Le système des impôts fut régularisé, la propriété foncière considérablement dégrevée, la régie des droits réunis (contributions indirectes) rétablie, ainsi que l'impôt sur le sel. La cour des comptes, créée en 1807, exerça sur les opérations financières, au

point de vue de leur régularité, un contrôle sérieux et permanent.

C'est de 1814 à 1848 que nous eûmes les meilleures finances, avec la meilleure politique.

La charte de 1814 porte :

« La chambre des députés reçoit toutes les propositions d'impôt; ce n'est qu'après que ces propositions ont été admises qu'elles peuvent être portées à la chambre des pairs.

» Aucun impôt ne peut être établi ni perçu, s'il n'a été consenti par les deux chambres et sanctionné par le roi.

» L'impôt foncier n'est consenti que pour un an, les impositions indirectes peuvent l'être pour plusieurs années.

» La liste civile est fixée, pour toute la durée du règne, par la première législature assemblée, depuis l'avènement du roi. »

Ces principes furent loyalement appliqués.

De plus, une réforme importante fut introduite, sous la Restauration. Auparavant il y avait deux ministres des finances, l'un pour les recettes, l'autre pour les dépenses, le premier s'appelait ministre des finances, et le deuxième ministre du Trésor public : c'était séparer la prévoyance de l'action. Sous la Restauration, ces deux départements ministériels furent réunis en un seul, ce qui mit plus d'unité dans l'administration et rendit le contrôle plus facile.

Sous la monarchie de Juillet, le fonctionnement financier fut tout aussi régulier, mais, vers la fin, les dépenses augmentèrent singulièrement : elles augmentèrent bien davantage sous la deuxième république et surtout sous l'empire.

L'arbitraire, sous l'empire, envahit le budget; le gouvernement était à peu près libre de dépenser ce qu'il voulait. Le sénatus-consulte du 26 décembre 1852 décida que le budget serait voté par ministères, et non plus par chapitres spéciaux, comme cela doit être, comme cela

avait eu lieu précédemment. Ainsi les représentants de la nation ne pouvaient plus déterminer d'une manière précise l'emploi des deniers publics.

De plus les amendements, proposés par les députés à la loi de finances, ne pouvaient être soumis à la délibération du corps législatif qu'autant qu'ils auraient été préalablement adoptés par la commission chargée de l'examen du budget et par le conseil d'État (art. 40, constitution de 1852). L'empereur, de 1852 à 1861, eut, comme tous les chefs d'État, la faculté d'ouvrir des crédits supplémentaires ou extraordinaires en l'absence des chambres; cette faculté fut, en 1862, remplacée par le droit de virement. Les virements furent pratiqués sur une vaste échelle sous l'empire. Ils consistaient en ce que le gouvernement employait à une chose les fonds que la chambre avait alloués à une autre chose; c'était dépouiller saint Pierre pour habiller saint Paul, qu'il fallait bien réhabiller; c'était dépenser sans le consentement de la nation.

D. Pourriez-vous produire quelques chiffres à l'appui de vos assertions ?

R. De 1819 inclus à 1824 inclus, à l'exception de l'année 1823, le total des dépenses ordinaires et extraordinaires ne dépassait jamais, par an, 987 millions ; en 1828, 1829, 1830, il fut d'un milliard. Le gouvernement de la Restauration a donc été de beaucoup le plus économe, celui qui a dépensé le moins, quoiqu'il eût à relever la France de ses ruines, qu'il ait délivré la Grèce et conquis l'Algérie.

Le gouvernement de Juillet, à partir de 1841, a toujours dépensé chaque année plus de 1 milliard 400 millions; en 1846, 1 milliard 500 millions; en 1847, 1 milliard 600 millions. Mais il faut reconnaître que la plus grande partie de cet argent fut employée en travaux utiles.

De 1848 à 1853, le total des dépenses fut à peu près, en moyenne, le même que sous la monarchie de Juillet : 1848, 1 milliard 700 millions; 1850, 1 milliard 472 millions.

Mais, à partir de 1854, l'empire prit l'habitude de dépenser deux milliards, et généralement beaucoup plus ; ainsi, en 1855, 2 milliards 399 millions ; en 1863, 2 milliards 287 millions. Il faut remarquer que dans les budgets on a confondu jusqu'aujourd'hui avec les fonds de Y Etat, les fonds départementaux et communaux, ce qui est un désordre. Lorsqu'on consulte les budgets, si l'on veut connaître séparément les dépenses et les recettes de l'État, il faut en défalquer les fonds départementaux et communaux, qui furent, en 1830, de 81 millions; en 1846, de 128 millions ; en 1845, de 131 millions ; en 1848. de 138 millions; en 1850, de 139 millions; en 1855, de 159 millions ; en 1863, de 202 millions.

Depuis les fautes et les malheurs de 1870, notre budget a dû augmenter dans une proportion effrayante.

Ainsi le total des dépenses, en 1888, est de 2.975.914.777 francs.

Et il ne s'agit ici que des fonds d' Etat. Dans le chiffre du budget des dépenses de 1888 ne sont pas compris les fonds départementaux et communaux, qui s'élèvent à 473 millions, ni les sommes afférentes aux services rattachés au budget pour ordre (à cause du droit de surveillance de l'État) qui s'élèvent pour 1888, à 84 millions.

Si l'on réunissait ces trois sortes de fonds, notre budget des dépenses approcherait de 4 milliards.

EXPOSITION DE NOTRE SYSTÈME FINANCIER ; MINISTÈRE DES FI- NANCES ; INSPECTION EXERCÉE SUR LES COMPTABLES DE DE- NIERS ET SUR LES COMPTABLES DE MATIÈRES

D. Vous plairait-il de nous exposer brièvement le mécanisme et le fonctionnement de notre système financier, tel qu'il existe aujourd'hui?

R. Gomme nous l'avons déjà remarqué, la gestion de la fortune publique se concentre tout entière entre les mains du ministre des finances, qui dirige à la fois les paiements et les recettes ; toutefois, pour les dépenses, les