LOIS DE FINANCES
R. Établir, augmenter, diminuer ou modifier des impôts, décréter des emprunts, autoriser et fixer des dépenses, sont autant d'actes qui ne peuvent se faire que par des lois : c'est ce qu'on appelle lois de finances.
Chaque année, il doit y avoir la loi portant fixation du budget général des dépenses et des recettes du prochain exercice, et la loi portant règlement définitif du budget du dernier exercice clos. Cette dernière s'appelle loi des comptes^ et a pour objet la reddition, l'apurement, le règlement des comptes ; nous en avons parlé amplement, nous avons dit après quels contrôles et vérifications des comptes publics elle a lieu.
D. 11 vous reste à nous parler des lois du budget.
R. Les chambres peuvent voter et le gouvernement sanctionner les dépenses et les recettes séparément : il peut donc y avoir une loi du budget des recettes et une autre du budget des dépenses ; il peut même y avoir plusieurs lois distinctes pour telles ou telles recettes et pour telles ou telles dépenses.
On sait que le budget des recettes est un projet où sont présumées, prévues les recettes; et le budget des dépenses un projet où sont prévues les dépenses, le tout approximativement.
Le budget général comprend à la fois toutes les recettes .et toutes les dépenses prévues : il devient loi, comme tous les autres projets, quand il a été accepté par les chambres, sanctionné et promulgué par le chef de l'Etat; telle est la loi du 30 mars 1888, portant fixation du budget général des dépenses et des recettes de l'exercice 1888.
D. Qu'est-ce qu'un exercice?
R. L'exercice est la période de temps pour laquelle est voté le budget ; le décret du 'M mai 1862 le définit ainsi : « L'exercice est la période d'exécution des services d'un budget... » Et il ajoute: « Sont seuls considérés comme appartenant à un exercice les services faits et les droits acquis du 1er janvier au 31 décembre de l'année qui lui donne son nom. »
Ainsi la durée de l'exercice est d'une année en France, de même qu'en Angleterre, en Autriche, en Belgique, en Italie, en Hollande, en Prusse.
Elle est de trois ans en Suède : dans les Etats secondairesde l'Allemagne, elle est de deux ans pour la Bavière, pour Bade et Saxe-Cobourg; de quatre ans pour le duché d'Allenbourg, la Saxe, le Wurtemberg, les grands duchés de liesse et de Saxe- Weimar ; de trois ans dans les duchés de Brunswick et de Meiningen.
Le commencement de la période n'est pas le même partout : habituellement on la fait concorder avec l'année ordinaire, comme en France ; dans certains Etats, elle est distincte; en Angleterre et en Danemark, elle commence le 1er avril ; en Portugal et aux Etats-Unis, le 1er juillet.
Les crédits ouverts pour les dépenses de chaque exercice ne peuvent être employés à l'acquittement des dépenses d'un autre exercice.
BUDGET DES DÉPENSES OU DES CRÉDITS; VOTE PAR CHAPITRES J CRÉDITS SUPPLÉMENTA1RI S ET EXTRAORDINAIRES ; GRANDES DIVISIONS DU BUDGET DES DÉPENSES, AVEC LES CD.IFFRES POUR 1888.
D. Fournissez-nous quelques notions sur le budget des dépenses.
R. La loi du budget, dans sa première partie, qui est le budget des dépenses, fixe les dépenses, en ouvrant des crédits correspondant à ces dépenses. On appelle donc crédit la somme allouée pour une dépense.
Les ministres ne peuvent, sous leur responsabilité, dépenser au-delà des crédits alloués à chacun d'eux, et le ministre des finances ne peut autoriser des paiements qui excèdent les crédits ouverts à chaque ministère.
D. Gomment le budget est-il soumis à l'examen de la chambre et voté par elle ? en bloc ou par parties ? Par quelles parties? par départements ministériels, ou par chapitres?
BUDGET DES DÉPENSES OU DES CRÉDITS 23
R. Yoter le budget en bloc, ce serait laisser le gouvernement libre de faire des deniers publics tel usage que bon lui semblerait, de les répartir comme il l'entendrait entre les divers ministères ; voter le budget par ministères, ce serait laisser à chaque ministre la libre disposition du crédit total qui lui est ouvert, et la faculté de pourvoir arbitrairement aux besoins, aux frais des différents services qui composent son département.
La loi du 27 mars 1817 enleva aux ministres ce pouvoir exorbitant, en établissant la spécialité ministérielle, qui consiste à spécialise?* les dépenses de chaque ministère, à répartir le crédit ouvert à chaque ministre en chapitres. Mais cette répartition, au lieu d'être faite par une loi de finances, l'était par ordonnance du roi. On sentit bientôt le besoin de substituer à la spécialité ministérielle, la spécialité législative, por laquelle la loi de finances spécialise les emplois du crédit ouvert à chaque ministre, et divise ce crédit en spécialités. Dans ce cas, le gouvernement demande tant pour tel service de tel ministère, et s'engage par là à faire ce service et à y consacrer le somme allouée. Les chambres, pesant les raisons exposées par le gouvernement, allouent une somme de... pour ce service et non pour un autre. Il en résulte un engagement réciproque, un contrat.
Il ne faudrait pas pourtant que le budget fût voté par fractions trop petites et par là trop nombreuses : il y aurait alors empiétement du pouvoir législatif sur le domaine du pouvoir exécutif: les chambres, en réglant tous les détails de l'administration, administreraient, en quelque sorte, ce qui est le pire des désordres, comme on l'a vu en 1793.
La spécialité législative fut établie par la loi du 29 janvier 183 1 . Aux termes de cette loi, le budget de chaque ministère doit être divisé en chapitres spéciaux, contenant chacun des services corrélatifs ou de même nature: la même division doit être suivie dans la loi des comptes, portant règlement définitif de ce budget: enfin, la somme af-
24 CHAPITRE DIXIÈME. — FINANCKS
fectée parla loi à un chapitre ne peut être appliquée à un autre chapitre ; le virement est interdit.
Nous avons déjà dit que, sous le deuxième empire, l'impôt fut voté par ministères, et, à partir de 1861, par sections ; ce ne fut qu'en 1869 que le vote par chapitres fut rétabli.
D. Qu'entend-on par crédits supplémentaires et extraordinaires ?
R. Si le budget est voté par chapitres, s'il est interdit aux ministres de transporter un crédit, d'un ministère à un autre, d'un chapitre à un autre, que fera le gouvernement, si le crédit ouvert pour les besoins prévus se trouve insuffisant, ou s'il se produit des besoins imprévus? Dans le premier cas, il lui faut un crédit supplémentaire, pour pourvoir à l'insuffisance du crédit primitivement alloué, et, dans le second cas. un crédit extraordinaire, pour couvrir une dépense extraordinaire et urgente, qui n'a pu être prévue au budget.
Il s'agit de savoir qui ouvrira ces crédits.
Si les chambres sont assemblées, il est clair que les crédits supplémentaires et les crédits extraordinaires ne doivent être ouverts que par une loi de finances.
Mais, en l'absence des deux chambres, le gouvernement ne peut rester privé des ressources dont la nécessité, l'urgence sont palpables. Le cas a été prévu par nos lois: quand les chambres ne sont pas assemblées, les crédits extraordinaires peuvent être ouverts par une ordonnance du roi (loi du 25 mars 1817), pourvu qu'il s'agisse de services qui ne pouvaient être réglés et prévus par le budget (loi du 27 mai 1834). Lorsque le service a été prévu et que l'insuffisance en est justifiée, il est permis également d'ouvrir par ordonnance un crédit supplémentaire, pourvu que le service soit compris parmi les dépenses de nature variable énumérées par la loi.
Les ordonnances qui ouvrent des crédits à un titre quelconque, ne sont exécutoires pour le ministre des finances que sur l'avis du conseil des ministres (loi du 24 avril
BUDGET DES DÉPENSES OU DES CRÉDITS 25
1833). Les ordonnances sont insérées au Bulletin, puis réunies en un seul projet de loi, pour être soumises, par le ministre des finances, à la sanction des chambres, dans leur plus prochaine session (même loi). C'est ce qu'on appelle, en style anglais, demander un bill d'indemnité. On ne pouvait réglementer plus sagement cette matière délicate.
Ces principes, méconnus sous l'empire, ont repris de nos jours, toute leur vigueur, aux termes de la loi de finances du 16 septembre 1871, qui y ajoute que, vu le cas de prorogation de l'assemblée nationale, les crédits supplémentaires et extraordinaires ne pourront être ouverts que par des décrets rendus en conseil a" Etat, après avoir été (hlibèrés, et approuvés en conseil des ministres, et que les décrets devront être soumis à la sanction de l'assemblée nationale dans la première quinzaine de la plus prochaine réunion.
D. Quelles sont les grandes divisions du budget des dépenses ?
R. Prenons pour exemple le budget de 1888 ; le budget des dépenses autorisées ou crédits accordés est divisé en cinq parties:
A. Dette publique 1.290.835.416
B. Pouvoirs publics. 13.345.083
