EXPOSITION DE NOTRE SYSTÈME FINANCIER

les pertes, déchets et manquants, ainsi que les excédants de toutes matières confiées à sa garde.

Chaque comptable forme, d'après ses livres, des relevés résumant toutes ses opérations à charge ou à décharge. Ces relevés, contrôlés sur les lieux, sont adressés par la voie hiérarchique, avec les pièces justificatives, au ministre ordonnateur du service.

D. Les comptables de matières, dites-vous, sont contrôlés sur les lieux. C'est là un point capital ; comment y faudrait-il procéder, et comment y procède-t-on effectivement?

R. Le comptable de matières est, pour la nation, ce qu'est un régisseur, un économe, un intendant pour un riche particulier dont il gère les biens, les affaires. Quand le maître reçoit les comptes de son intendant, il ne doit pas se borner à examiner les chiffres et les pièces justificatives, il doit surtout vérifier les choses. Il refait luimême un inventaire ; il s'assure, de ses propres yeux, que chaque objet existe, de ce qu'il a dû coûter, de son état actuel. S'agit-il d'un bâtiment qu'on a construit dans une de ses fermes? Il ne se contente pas de vérifier s'il a coûté la somme prévue et allouée à cet effet, il ne se borne pas à inspecter les papiers, les pièces justificatives de la dépense, mémoires, factures, quittances données par les diverses personnes auxquelles il a été dû quelque chose, pour cette construction. En effet, c'est en vain que ces pièces, vérifiées par l'architecte, s'accordent entre elles et avec les comptes du régisseur. La question est de savoir si la qualité et la quantité des matériaux et du travail, marquées sur le mémoire de chaque fournisseur, de chaque entrepreneur, ou de chaque maître ouvrier, sont réelles ; car architecte, régisseurs, fournisseurs, entrepreneurs, maîtres ouvriers, ont pu se favoriser mutuellement, au préjudice du propriétaire. Celui-ci n'a qu'un moyen sûr de vérification, c'est, soit seul, soit avec le secours d'un architecte étranger, de visiter, toiser, priser la construction, de constater ainsi, d'estimer, de visu, la qualité

et la quantité des matériaux et du travail de maçonnerie, charpenterie, couverture, menuiserie, serrurerie, vitrerie, dallage, etc., dont il a les mémoires.

D. C'est là une règle élémentaire ; est-ce que vous supposez que l'Etat ne l'applique pas et ne vérifie pas ainsi les choses, les matières, qu'il a confiées à la garde de ses comptables ?

R. Les événements se chargent de vous répondre. Quand la France s'est jetée avec tant de confiance dans la guerre contre la Prusse, se croyait-elle prête, pensait-elle qu'il y avait des canons, des armes, des munitions, des équipements, le tout en quantité suffisante, et en parfait état, dans ses arsenaux et ses forteresses ? Oui, malheureusement. Possédait-elle effectivement toutes ces choses essentielles? Hélas, non! Les inventaires des matières dont la France avait confié l'achat, la fabrication, la transformation, la garde à son gouvernement, étaient donc faux ; la vérification, telle qu'elle était pratiquée jusque-là, était donc défectueuse.

Ce désordre, sous l'empire, n'existait pas seulement dans le département de la guerre et dans celui de la marine ; de grands personnages politiques, des ministres, faisaient sortir les tableaux de nos musées, pour les transporter dans leurs hôtels, dans leurs villas, à l'insu du propriétaire, c'est-à-dire de la nation : le préposé à ces objets les faisait figurer dans ses inventaires comme non sortis, l'inspecteur fermait les yeux par complaisance.

On voit combien il est urgent que l'inspection des matières soit organisée comme celle des deniers. Pour ceuxci, on ne se contente pas de l'inspection que chaque administration exerce sur elle-même ; les inspecteurs des finances vérifient les caisses : il faudrait également des inspecteurs pour vérifier les matières de toutes les administrations.

LA COUR DES COMPTES; COMMENT ELLE JUGE LES COMPTABLES DE DENIERS, ET CONTROLE LES ORDONNATEURS ET LES COMPTABLES DE MATIERES; DÉCLARATIONS DE CONFORMITÉ, RAPPORT AN- NUEL I COMMISSION DE VÉRIFICATION ; RÉFORMES A INTRO- DUIRE.

D. Nous avons vu que les agents des finances sont contrôlés par les inspectées et par le ministre, ou plutôt par le service de comptabilité générale , ne le sont-ils pas aussi par la cour des comptes ?

Dites-nous quelques mots sur cette institution.

R. La cour des comptes, créée en 1807, pour remplacer la commission de comptabilité nationale, institution révolutionnaire, qui avait elle-même remplacé les chambres des comptes, de la monarchie, a une double mission : elle juge et elle contrôle ; dans le premier cas, elle est tribunal administratif; dans le second cas, corps consultatif, destiné à éclairer le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif.

Comme tribunal administratif, elle rend des arrêts exécutoires, par lesquels elle juge les comptes soumis à sa juridiction. Elle statue en dernier ressort ; elle ne relève du conseil d'état que pour excès de pouvoir, incompétence, violation des formes et de la loi.

Elle ne juge que les comptes de gestion, présentés par les comptables de deniers publics. Les deniers publics sont les deniers de l'Etat, des départements, des communes, des établissements publics et de bienfaisance. Quant aux comptes moraux ou d'administration des ordonnateurs, et aux comptes matières, elle ne les juge pas, elle les contrôle seulement. Le jugement des comptes est précédé d'une vérification.

L arrêt, om jugement, établit que le comptable est quitte ou qu'il est en avance : dans ces deux cas, la chambre des comptes lui donne décharge, sans pouvoir, au cas d'avance, ordonner le remboursement au profit du comptable, parce qu'aux ministres seuls il appartient de constituer l'Etat

débiteur. Ou bien l'arrêt établit que le comptable est en débet, et alors il le condamne à solder son débet dans le délai fixé par la loi.

De même que la- chambre des comptes énonce son jugement par des arrêts, elle énonce son contrôle par des déclarations. Ce contrôle, nous l'avons dit, s'exerce sur les ordonnateurs et sur les comptables des matières. Le conr trôle que la cour exerce sur les ordonnateurs est tout à fait indirect et inactif, et ne porte que sur la forme.

Expliquons ces trois caractères:

La cour des comptes n'examine pas directement les actes des ordonnateurs. Mais elle ne peut juger les comptables, sans examiner si l'ordonnance qu'ils ont réalisée est régulière ; voilà de quelle manière indirecte elle contrôle les ordonnateurs.

Mais elle ne peut ni prévenir, ni réprimer les irrégularités des ordonnateurs; elle ne peut, par exemple, faire défendre aux comptables de payer tel mandat irrégulier, ni juger et punir l'irrégularité, l'illégalité des ordres de paiement ou de recettes données par l'ordonnateur au comptable ; elle se contente de les signaler, dans ses déclarations, au pouvoir exécutif et au pouvoir législatif.

Voici à quelle occasion elle fait ses déclarations :

Nous venons de voir que la cour des comptes examine et juge les comptes individuels de tous les comptables des deniers publics.

La cour des comptes examine aussi :

Les comptes d'administration que chaque ministre lui présente chaque année pour son département.

Et le compte général de l'administration des finances présenté par le ministre des finances.

La cour compare ces trois genres de compte et vérifie s'ils correspondent, s'ils sont conformes entre eux et aux lois et règlements ; elle rend alors des déclarations de conformité.

Ces déclarations sont, par les soins du ministre des finances, imprimées et distribuées aux pouvoirs publics,

afin de les éclairer sur la gestion de la fortune publique, de préparer le contrôle national et de faciliter le vote de la loi des comptes portant règlement du budget du dernier exercice clos.

De plus, la cour des comptes fait un rapport annuel au chef de l'État ; elle y expose ce qui, dans ses vérifications, lui paraît digue de fixer l'attention du gouvernement et indique ses vues de réforme et d'amélioration dans les différentes parties de la comptabilité publique. Ce rapport est aussi imprimé et distribué aux membres du parlement.

C'est dans ses déclarations et dans son rapport annuel que la cour des comptes fait des observations. Ainsi, elle ne prévient, ni ne réprime les abus, mais les signale seulement.

D. Ne disiez-vous pas que le contrôle de la cour des comptes sur les ordonnateurs porte sur la forme et non sur le fond?

R. lin effet, pour juger les comptables, elle examine si l'ordonnance qu'ils ont réalisée est régulière, c'est-àdire si la quantité et l'espèce de la dépense ou de la recette, ordonnancées, sont conformes à la loi des finances et si l'ordonnance a été faite en bonne et due forme, et accompagnée des pièces requises. Mais elle n'a pas le droit de rechercher si l'ordonnateur a fait un mauvais usage des crédits qui lui sont alloués; si, par exemple, sous M. G..., ministre de la guerre, on a acheté des cartouches qui rataient, des souliers à semelles de carton et payé des fusils et des canons le double de leur valeur.

Ainsi tout a été prévu, réglé pour assurer l'exactitude, la régularité de noire comptabilité publique, et rien pour garantir le bon emploi des deniers publics.

D. Quel genre de contrôle la cour des comptes exercet-elle sur les comptables de matières ?

R. Elle statue sur les comptes individuels par voie de déclaration. Une expédition de chaque déclaration est adressée au ministre ordonnateur, qui en donne commu-

nication au comptable. Ensuite, le ministre, sur le vu de cette déclaration et des observations du comptable, arrête définitivement le compte.

Déplus, la cour des comptes prononce chaque année, en audience solennelle, une déclaration générale sur la conformité des résultats des comptes individuels descomptables en matières avec les résultats des comptes généraux publiés par les ministres.

Enfin, la cour consigne, dans son rapport annuel, les observations auxquelles a donné lieu l'exercice de son contrôle, tant sur les comptes individuels que sur les comptes généraux, ainsi que ses vues d'améiioration et de réforme sur la comptabilité en matières.

En résumé, la cour des comptes ne juge pas plus les comptables de matières que les ordonnateurs; sa mission consiste à signaler l'inexactitude, l'irrégularité, l'illégalité des comptes, au ministre, par ses déclarations individuelles, au pouvoir exécutif, au parlement et au public, par ses déclarations générales, et par son rapport annuel.

Notez, enfin, que ses observations portent sur les comptes et non sur les matières, sur les chiffres et non sur les choses.

Ainsi, la nation n'a aucun moyen de vérifier si chaque administration emploie bien les fonds qui lui sont alloués, et garde fidèlement les choses qui lui sont confiées: elle doit s'en rapporter aux affirmations de cette administration. Le corps législatif a voté des centaines de millions pour acheter ou fabriquer ou transformer une chose; il ne vérifie pas si, par les soins du ministre ordonnateur, cet argent a été bien employé, si la qualité et la quantitéde la chose achetée, fabriquée, transformée, est équivalente à la somme allouée, et répond aux vues du législateur, aux besoins de la nation.

Les représentants de la nation, ni aucun autre pouvoir institué à cet effet, ne vérifie non plus si l'inventaire des matières dressé par une administration, est exact en réalité. On se contente de confronter l'inventaire avec les

pièces justificatives, mais non avec les choses inventoriées,

D. Vous parliez pourtant de contrôle national, vous disiez que les déclarations de la cour des comptes avaient pour objet de préparer le contrôle national. En quoi consiste ce contrôle?

R. L'art. 7 de l'ordonnance royale du 18 décembre 4823 a institué une cormnission de vérification, composée de membres de l'assemblée nationale, du conseil d'État et delà cour des comptes, au nombre de neul.

Cette commission, au 31 décembre de chaque année, arrête ne varielur le journal général et le grand livre de la comptabilité générale des finances, ainsi que les livres et les registres tenus à la direction de la dette inscrite pour l'inscription des rentes, pensions et cautionnements. De plus, elle exerce un dernier contrôle, une dernière vérificalion des comptes de l'exercice clos, dont le règlement définitif sera soumis à la sanction législative.

Mais ce contrôle se borne, lui aussi, à constater les divers comptes généraux, à eu certifier l'exactitude, à vérifier si les comptes sur lesquels a opéré la cour des comptes et dont elle a fait l'objet de ses déclarations et de son rapport annuel, sont l'exacte reproduction des écritures tenues à l'administration centrale des finances ou dans les ministères.

C'est une vérification de chiffres, non de choses. Les représentants de la nation, avant d'approuver les comptes du gouvernement, ne vérifient pas s'il a bien employé les deniers publics, et conservé en bon état les choses publiques; si, par exemple, le ministre de la guerre a fait de bons achats de chevaux, de fourrages; si nos arsenaux contiennent les quantités et les espèces de matières portées sur les inventaires.

D. Dans chaque branche de service, les agents se contrôlent les uns les autres, tous le sont par leur supérieurs : les comptes publics sont livrés à la publicité ; les ministres sont responsables, la chambre des députés peut les accuser, et la chambre haute les juger ; de plus, le parlement

a la faculté de faire des enquêtes : les graves désordres que vous redoutez ne pourront guère se produire en temps ordinaire, avec un gouvernement régulier. Ceux que vous citez appartiennent au deuxième empire et à la république du 4 septembre; on n'a jamais imputé rien de pareil ni à la monarchie de 1814 ni à celle de 1830. Néanmoins, si vous avez des vues de réforme, pour plus de garantie, veuillez nous les exposer.

R. Voici, sans m'arrêter à la forme de la rédaction, les dispositions que je voudrais voir adopter :

Les inspecteurs des finances vérifieront la caisse, le portefeuille, les comptes des comptables de l'armée et de la marine, comme ceux de toutes les autres administration. Outre l'inspection qui peut exister dans chaque service, il y aura des inspecteurs pour visiter inopinément les comptables en madères de tous les services, de toutes les administrations, sans excepter celles de l'armée et de la marine, et vérifier les comptes et les matières.

La cour des comptes, dans ses déclarations générales et dans son rapport annuel, exprimera les observations qui lui auront été inspirées par l'examen des procès-verbaux de ces inspections.

Elle indiquera également si les ordonnateurs lui ont paru avoir fait hon emploi des crédits qui leur étaient ouverts.

La commission de vérification pourra faire toutes les enquêtes et inspections qu'elle jugera nécessaires, pour constater, non pas seulement l'exactitude et la conformité des écritures de la comptabilité publique et la légalité des opérations des ordonnateurs, mais encore le bon emploi des crédits ouverts et la situation des matières, comme quantités, espèces, état de conservation, etc.

lois de finances; budget général des dépenses et des recettes; l'exercice, sa duhée.

D. Avant d'attaquer la question du budget, dites-nous d'abord ce qu'on appelle lois des finances.