I. Le pouvoir royal est dans les mains du Roi

IL Le Roi nomme et il destitue le pouvoir

Observations. — La destitution du pouvoir exécutif est la question la plus insoluble , soit dans les républiques , soit dans la monarchie absolue , parce que ces deux formes de gouvernemens n'établissent pas de différences asses positives entre le pouvoir exécutif et le pouvoir suprême ; aussi voyons-nous que , sous le despotisme , il n'y a de moyen de destituer le pouvoir exécutif , qu'un bouleversement » remède souvent plus terrible que le mal ; et bien que les républiques ayent cherché à organiser des moyens plus réguliers , ces moyens ont eu fréquemment le même résultat violent et

Les Cretois avaient inventé une insurrection , en quelque sorte légale , par laquelle on déposait tous les magistrats , et plusieurs publïcistes les en louent ( i ). Une loi d'Athènes permettait

(i) Fïlangieri 1 , 10. Montesquieu. VIII , a*

sa

t chaque citoyen de tuer quiconque , dan» l'exercice d'une magistrature , aurait attenté à li liberté de la république ( i ). La loi de Valérius Publiçola avait k Rome le même but. Les Florentin» ont eu leur ballia , ou conseil extraordinaire , créé sur l'beure , et qui, revêtu de tous les pouvoir» , avait une faculté de destitution universelle (a). Mais, dans toute» ces constitutions , le droit de destituer le pouvoir exécutif flottait, pour ainsi dire , h la merci de quiconque s'en emparait ; et celui qui s'en emparait le saisissait , non pour détruire , mais pour exercer 1* tyrannie.

L autorité qui pourrait destituer le pouvoir exécutif a ce défaut , sous le despotisme , qu'elle est son alliée , et dans les républiques , qu'elle est son ennemie : elle n'est donc pat neutre ou intermédiaire ; et dans les républiques , elle u'est pas non plus permanente , et ne saurait être calme ; car , lorsqu'elle n'est pas permanente , et que la nécessité du moment 1* crée , le parti qui s'en prévaut ne s'arrête plus k ce qui est juste et indispensable; il ne se con* tente plus de déposséder, il frappe, et comme il frappe sans jugement, il assassine.

(i) Petit foUg, Au, III, a.

(a) W&MwA > paiêim.

La ballia de Florence , née de Forage , se ressentait de son origine. Elle condamnait à mort , incarcérait , dépouillait ,' parce qu'elle n'avait pas d autre moyen de priver de l'autorité les hommes qui en étaient dépositaires. Aussi, après avoir agité Florence par l'anarchie, fut-elle l'instrument principal de la puissance des Médicis.

Il faut un pouvoir constitutionnel qui ait toujours ce que la ballia avait d'utile , et qui n'ait jamais ce qu'elle avait de dangereux ; c'est-* " à-dire , qui ne puisse ni condamner, ni incarcérer f ni dépouiller, ni proscrire, mais qui se borne a ôter le pouvoir aux hommes ou aux assemblées qui ne sauraient plus long-temps le posséder sans péril.

La monarchie constitutionnelle résout seule ce grand problème ; et pour mieux fixer les idées , je prie le lecteur de rapprocher mes assertions de la réalité. Cette réalité se trouve dans la monarchie anglaise. Elle crée ce pouvoir neutre et intermédiaire : c'est le pouvoir royal séparé du pouvoir exécutif. Le pouvoir exécutif est destitué sans être poursuivi. Le Roi n'a pas besoin de convaincre ses ministres d'une faute, d'un crime ou d'un projet coupable pour les renvoyer ; il les renvoyé sans les punir : ainsi tout ce qui est nécessaire a lieu , sans rien

de co qui est injuste ; et > comme il arrive tôu* jours y ce moyen , parce qu'il est juste , est en* core utile sous un autre point de vue.

C'est un grand vice dans toute constitution « que de ne laisser d'alternative aux hommes puissans , qu'entre leur puissance et 1 ochafaud.

Il y a , entre les destitution du pouvoir exécutif et son châtiment , la même différence qu'entre la dissolution des assemblées représentatives et la mise en accusation de leurs membres. Si Ton remplaçait la première de ces mesures par la seconde , nul doute que les assemblées menacées , non-seulement dans leur existence politique , mais dans leur existence individuelle , ne devinssent furieuses par le sentiment du péril , et que l'état ne fût exposé aux plus grands maux. Il en est de même du pouvoir executif. Si vous substitue» h la faculté de le destituer sans le punir f celle de le mettre en jugement! vous excite» sa crainte et sa colère ; il défendra son pouvoir pour sa sûreté. La monarchie constitutionnelle provient ce danger. Les représentai après la dissolution de leur assemblée , les ministres , après leur destitution , rentrent dans la classe des autres citoyens , et les résultats do ces deux grands préservatifs contre les (actions et les abus , sont également efficaces et paisible*).

m. La sanction royale est nécessaire pour que les resolutions des assemblées représentatives ayeot force de lois.

Observations. — Quand l'autorité chargée de veiller à l'exécution des lois n'a pas le droit de s'opposer à celles qu'elle trouve dangereuses, la division des pouvoirs, qui est d'ordinaire la garantie de la liberté, devient un danger et un fléau. Cette division est excellente, en ce qu'elle rapproche , autant qu'il est possible , l'iutérét des gouvernails de celui des gouvernés. Les hommes chargés de l'exécution des lois ont , par leur autorité même, mille moyens d'échapper à l'action de ces lois. U est donc à redouter que , s'ils les font , elles ne se ressentent d'être fûtes par des hommes qui ne craignent pas qu'elles retombent sur eux. En séparant la confection des lois de leur exécution , vous atteignez ce but , que ceux qui font les lois , s'ils sont gouvernails en principe, sont gouvernés en application , et que ceux qui les exécutent , s'ils sont gouvernans en application , sont gouvernés en principe. Mais si , en divisant ainsi le pouvoir , vous ne mettez point de bornes a l'autorité législative, il arrive qu'une classe d'hommes fait les lois sans s'embarrasser des maux qu'elles occasionent, et qu'une autre classe exécute ces lois, en se croyant innocente

du mal qu'elle fait , parce qu'elle n'a pas contribué aux lois mêmes. La justice et l'humanité se trouvent entre ces deux classes , sans pouvoir parler ni à lune ni à l'autre. Mieux vaudrait alors mille fois que le pouvoir qui exécute les lois fût aussi chargé de les faire. Au moins, apprécierait-il les difficultés et les douleurs de l'exécution.

Lorsque le prince concourt à la formation des lois et que son consentement est nécessaire, leurs vices n'arrivent jamais au même degré que lorsque les corps représentatifs décident sans appel. Le prince et les ministres s'éclairent par l'expérience. Quand ils ne seraient pas ramenés par le sentiment de ce qui se doit , ils le seraient par la connaissance de ce qui se peut. Le pouvoir représentatif, au contraire, ne rencontre jamais l'expérience. L'impossibilité n'existe jamais pour lui. Il ne lui faut que vouloir , une autre autorité exécute. Or vouloir est toujours possible: c'est exécuter qui ne l'est pas.

Un pouvoir obligé de prêter son appui à la loi qu'il désaprouve est bientôt sans force et sans considération. Il est sans force, parce que ses agens lui désobéissent, sûrs de ne pas lui déplaire, en contrariant des ordres qui ne sont passa volonté. 11 se déconsidère, en employant

son autorité pour des mesures condamnées par son jugement ou sa conscience.

Aucun pouvoir n'exécute d'ailleurs avec zèle une loi qu'il désapprouve. Chaque obstacle lui est naturellement un secret triomphe. Il n'est pas dans l'homme de faire des efforts pour vain* cre une résistance qui est en faveur de son opinion. Empêcher les hommes d'agir est déjà trèsdifficile ; les contraindre a l'action est impossible. Cette vérité s'applique aux individus mêmes qui ne sont revêtus d'aucune puissance. A plus forte raison s'applique-t-elle aux dépositaires d'une grande autorité.

D'autres motifs encore rendent la sanction royale ou le droit du veto indispensable.

Les gouvernemensqui admettent des assemblées représentatives sont menacés d'un danger dont savent se préserver les gouverncmens absolus, qui , à la vérité, en courent d'autres en bien plus grand nombre. Ce danger, c'est la multiplicité des lois. On peut dire que la multiplicité des lois est la maladie des états représentatifs, parce que dans ces états tout se fait par les lois , tandis que l'absence des lois est la maladie des monarchies sans limites, parce que dans ces monarchies tout se fait par les hommes.

La multiplicité des lois flatte dans les légis-

latcurs deuxpencharis naturels , le besoin d'agir et le plaisir de se croire nécessaire. Toutes les fois que vous donnez à un homme une vocation spéciale , il aime mieux faire plus que moins. Ceux qui sont chargés d'arrêter les vagabonds sur les grandes routes, sont tentés de chercher querelle à tous les voyageurs. Quand les espions n'ont rien découvert , ils inventent. Il suffit de créer dans un pays un ministère qui surveille les conspirateurs , pour qu'on entende parler sans cesse de conspirations. Les législateurs se partagent l'existence humaine, par droit de conquête , comme les généraux d'Alexandre se partagaient le monde.

C'est l'imprudente multiplicité des lois, qui, à de certaines époques , a jeté de la défaveur sur ce qu'il y a de plus noble , sur la liberté , et fait chercher un asile dans ce qu'il y a de plus misérable et de plus bas, dans la servitude.

Le veto est donc nécessaire, et il doit être absolu, tant pour la dignité du Monarque, que pour l'exécution des lois mêmes. Plusieurs lois sont importantes, surtout à l'époque où elles sont faites. C'est alors que l'on sent ou que l'on croit sentir leur nécessité. Le veto suspensif, qui ajourne à un temps éloigné une loi que ses auteurs disent urgente , parait une véritable dérision : la question se dénature , on ne dis*

cute plus la loi , on dispute sur les circonstances.

L'exercice du veto absolu repose sur une assertion raisonnable : la loi est mauvaise , je la repousse. L'exercice du veto suspensif qui se borne à dire : je n'adopte telle Ici quà telle époque éloignée , prend souvent un caractère d'absurdité. Les auteurs de la loi fixent alors l'attention du peuple , non sur la loi sur laquelle ils auraient tort , mais sur l'époque qui semble leur donner raison. Prenons pour exemple un décret fameux et funeste , celui qui atteignit les prêtres en 1792. Si le Roi eût pu lui opposer un veto absolu , la seule question eût été la bonté intrinsèque de la loi ; et certes, il n'eût pas été difficile d'en prouver l'injustice. Mais le Roi n'étant investi que du veto suspensif, on n'examinait plus la loi en elle-même ; ou disait : les prêtres agitent la France aujourd'hui y et le Roi refuse de les réprimer avant deux ans.

IV. Le Roi peut ajourner les assemblées représentatives et dissoudre celle de ces assemblées qui est élue par le peuple.

— Observations. Aucune liberté ne peut exister , dans un grand pays , sans assemblées représentatives, investies de prérogatives légales et fortes. Mais ces assemblées ne sont pas

sans danger; et pour l'intérêt de la liberté même , il faut préparer des moyens infaillibles

de prévenir leurs écarts.

Lorsqu'on n 'impose point de bornes à l'autorité représentative, les représentans du peuple ne sont point des défenseurs de la liberté , mais des candidats de tyrannie ; or, quand la tyrannie est constituée , elle est peut-être d autant plus affreuse que les tyrans sont plus nombreux. Sous une constitution dont la réprésentation nationale fait partie , la nation n'est libre que lorsque ses députés ont un frein.

Une assemblée qui ne peut être réprimée ni contenue , est de toutes les puissances la plus aveugle dans ses mouvemens , la plus incalculable dans ses résultats , pour les membres mêmes qui la composent. Elle se précipite dans des excès qui , au premier coup-d'œil , sembleraient s'exclure. Une activité indiscrète sur tous les objets , une multiplicité de lois sans mesure; le désir de plaire à la partie passionnée du peuple, en s'abandonnant à son impulsion, ou même en la devançant ; le dépit que lui inspire la résistance qu'elle rencontre , ou la censure qu'elle soupçonne ; alors l'opposition au sens national, et l'obstination dans l'erreur; tantôt l'esprit de parti , qui ne laisse de choix qu'entre les extrétaes, tantôt l'esprit de corps,

qui ne donne de forces que pour usurper? tour à tour la témérité ou l'indécision , la violence ou la fatigue , la complaisance pour un seul , ou la défiance contre tous ; l'entraînement par des sensations purement physiques , comme l'enthousiasme ou ia terreur ; l'absence de toute responsabilité morale , la certitude d'échapper par le nombre à la honte de la lâcheté , ou au péril de l'audace : tels sont les vices des assemblées , lorsqu'elles ne sont pas renfermées dans des limites qu'elles ne puissent franchir.

Une assemblée dont la puissance est illimitée ( et nous prouverons tout à l'heure qu'il n'y a de limite que dans la faculté de dissolution , attribuée à une autorité hors de l'assemblée) , est plus dangereuse que le peuple. Les hommes réunis en grand nombre ont des mouvemens généreux. Ils sont presque toujours vaincus par la pitié ou ramenés par la justice ; mais c'est qu'ils stipulent en leur propre nom. La foule peut sacrifier ses intérêts à ses émotions ; mais les représentai d'un peuple ne sont pas autorisés à lui imposer un tel sacrifice. La nature de leur mission les arrête. La violence d'un rassemblement populaire se combiue en eux avec l'impassibilité d'un tribunal , et cette combinaison ne permet d'excès que celui de la rigueur. Ceux qu'on appelle traîtres dans une

assemblée, sont d'ordinaire ceux qui réclament en faveur des mesures indulgentes. Les hommes implacables , si quelquefois ils sont blâmés , ne sont jamais suspects.

Aristide disaitaux Athéniens rassemblés sur la place publique , que leur salut même serait trop chèrement acheté par une résolution injuste ou perfide. En professant cette doctrine , une as* semblée craindrait que ses commettons , qui n'auraient reçu ni du raisonnement l'explication nécessaire , ni de l'éloquence l'impulsion généreuse , ne l'accusassent d'immoler l'intérêt public à l'intérêt privé.

Vainement cofnpterait-on sur la force d'une majorité raisonnable , si cette majorité n'avait pas de garantie dans un pouvoir constitutionnel hors de l'assemblée. Une minorité bien unie , qui a l'avantage de l'attaque , qui effraye ou séduit } argumente ou menace tour à tour , domine tôt ou tard la majorité. La violence réunit les hommes , parce qu'elle les aveugle sur tout ce qui n'est pas leur but général. La modération les divise , parce qu'elle laisse leur esprit ouvert à toutes les considérations partielles.

L'assemblée constituante était composée des hommes les plus estimés , les plus éclairés de la France. Que de fois elle décréta des lois que sa

propre raison réprouvait ! Il n'existait pas dans l'assemblée législative cent hommes qui voulussent renverser le trône. Elle fut néanmoins , d'an bout k l'autre de sa triste et courte carrière , entraînée dans une direction inverse de ses volontés ou de ses désirs. Les trois quarts de la convention avaient en horreur les crimes qui avaient souillé les premiers jours de la république ; et les auteurs de ces crimes , bien qu'en petit nombre dans son sein , ne tardèrent pas à la subjuguer.

Quiconque a parcouru les actes authentiques du parlement d'Angleterre , depuis 1640 jus* qu'à sa dispersion par le colonel Pride , avant la mort de Charles Y* ., doit être convaincu que les deux tiers de ses membres désiraient ardemment la paix que leurs votes repoussaient sans cesse , et regardaient comme funeste une guerre dont ils proclamaient chaque jour unanimement la nécessité*

Condnra-t-on de ces exemples , qu'il ne faut pas d'assemblées représentatives ? Mais alors le peuple n'aura plus d'organes , le gouvernement plus d'appui , le crédit public plus de garantie. La nation s'isolera de son chef; les individus s'isoleront delà nation , dont rien ne constatera l'existence. Ce sont les assemblées représentatives qui seules introduisent la tu

dam le corps politique. Cette vie a sans doute ses dangers, et nous n'en avons pas affaibli l'image. Mais lorsque , pour s'en affranchir , . les gouvernement* veulent étouffer l'esprit national , et y suppléer par du mécanisme , ils apprennent à leurs dépens qu'il y a d'autres dangers contre lesquels l'esprit national est seul une défense , et que le mécanisme le mieux combiné ne peut conjurer.

Il faut donc que les assemblées représentatives subsistent libres, imposantes , animées; mais il faut que leurs écarts puissent être réprimés. Or la force répressive doit être placée au dehors. Les règles qu'une assemblée s'impose par sa volonté propre sont illusoires et impuissantes. La même majorité qui contenta s'enchainer par des formes , brise à son gré ces formes et reprend le pouvoir après l'avoir abdiqué.

Le veto royal , nécessaire pour les lois de détail , est insuffisant contre la tendance gêné* raie. 11 irrite l'assemblée hostile sans la désarmer. La dissolution de cette assemblée est le remède unique.

Cette dissolution n'est point , comme on l'a dit 9 un outrage aux droits du peuple ; c'est au contraire , quand les élections sont libres , un appel fait à ses droits en faveur de ses iutérêtt.

Je dis, quand les élections sont libres ; car, quand elles ne sont pas libres f il n y a point de système représentatif.

Entre une assemblée qui s'obstinerait à ne faire aucune loi, à ne pourvoir à aucun besoin , et un gouvernement qui n'aurait pas le droit de la dissoudre , quel moyen d'administration resterait-il ? Or , quand un tel moyen ne se trouve pas dans l'organisation politique , les événemens le placent dans la force. La force vient toujours à l'appui de la nécessité. Sans la faculté de dissoudre les assemblées représentatives , leur inviolabilité sera toujours une chimère. Elles seront frappées dans leur existence, fente d'une possibilité de renouveler leurs

élémens.