CHAPITRE PREMIER

1. Spécialité des études administratives. — 2. Nécessité de ces études.

— 3. Motifs de la loi du 30 juin 1838. — 4. Principes fondamentaux. — 5. Direction de l'autorité publique. — 6. Caractère spécial de l'asile d'aliénés.

— 7. Origine de l'unité hospitalière. — 8. Causes de l'absorption de l'unité hospitalière par l'Etat. — 9. Reconstitution de cette unité. — 10. Législation actuelle.

t. Spécialité des études administratives. —

Si l'étude de l'aliénation mentale est devenue une spécialité qui se détache à bon droit dans le cadre des recherches nosologiques, cette spécialité se dessine d'une manière plus précise encore quand on envisage dans son ensemble le traitement collectif des aliénés réunis dans un asile et qu'on arrive à saisir les nombreux rapports existant entre les prescriptions médicales et les moyens d'en assurer l'exécution. P'mel, Fodéré, Esquirol, Ferrus, ont été tous d'accord pour saisir et signaler cette intime corrélation; et lors même que l'opinion de ces maîtres n'aurait pas été aussi formelle à cet égard , l'expérience est là pour démontrer qu'on ne rencontre que désordre là où l'organisation ne répond pas à cette

indication essentielle. Placer le médecin sous l'autorité d'un pouvoir administratif distinct, c'est subordonner celui qui sait plus à celui qui sait moins, c'est déconsidérer la science, c'est paralyser son action. [Donner au médecin l'influence morale sans lui accorder l'autorité qui en est la sanction, c'est faire un non-sens , c'est déplacer les responsabilités , je dirai plus , c'est les détruire. Enfin, rendre les deux autorités parallèles, c'est préparer de nombreux tiraillements qui nuisent autant au traitement des malades qu'à la prospérité des institutions. L'unité de pensée et d'action peut seule assurer un service régulier. Elle seule a pu ramener l'ordre et le maintenir là où le système opposé avait produit l'anarchie , et celle-ci n'a pas tardé à surgir là où s'était établie une organisation nécessairement incertaine dans sa marche, dès que manquent des garanties indispensables de capacité.

£. Nécessité de ces études. — Le médecin est donc l'administrateur né d'un asile d'aliénés ; lui seul peut et doit coordonner tous les éléments d'une organisation qui est le principal moyen de traitement ; lui seul est capable de diriger un personnel qui est son œil et son bras ; c'est à lui seul que la thérapeutique et l'hygiène ont enseigné les besoins généraux du service et les besoins individuels des malades En faisant de la médecine, il fait donc nécessairement de l'administration; il dirige le mouvement dans son ensemble et dans ses détails ; il est donc l'âme et par conséquent le vrai directeur d'une institution essentiellement médicale. Il n'est même véritablement médecin qu'à cette condition : nous n'admettons aucune exception à cet égard. L'étendue d'un asile, le chiffre de sa population, la multiplicité des intérêts qui s'y rattachent , ne sauraient motiver une dérogation à ce principe fondamental; et si aujourd'hui encore il existe quelques exceptions nécessaires , tout porte à croire qu'elles disparaîtront devant les progrès qui se réalisent chaque jour.

Mais il ne faut pas se le dissimuler : compléter les attributions du médecin en mettant dans ses mains tous les moyens d'ac-

tion , c'est étendre le cercle de ses obligations , de ses devoirs ; c'est lui imposer une grave responsabilité que peut seule sauvegarder la connaissance exacte des lois et règlements qui régissent toute gestion publique. Si dans toute direction on doit tenir un compte sérieux de l'esprit intelligent qui l'anime , il ne faut pas oubber non plus que ses manifestations sont assujetties à certaines formes protectrices qu'on ne saurait éluder impunément. Quelque latitude qu'on doive accorder au médecin chargé d'une mission aussi pénible , ses actes sont tous soumis à un contrôle sérieux, et c'est en se mettant en règle avec la légalité qu'il peut marcher d'un pas sûr dans les nombreuses sinuosités du labyrinthe administratif. Ces notions ne sont pas moins indispensables pour donner à ce contrôle son véritable caractère et en déterminer le programme , que pour mettre d'accord l'action et la surveillance. Ce travail a pour objet de bien préciser la nature et le but d'une tâche qui n'est pas sans difficultés, de mettre un terme à de regrettables malentendus , d'expliquer les causes qui les ont fait naître ou les ont entretenus , d'indiquer les bases sur lesquelles doit reposer la bonne organisation du service , et de vulgariser des principes en général trop peu connus. Les questions traitées dans ce mémoire intéressent , il est vrai , tout asile d'aliénés; mais c'est surtout dans l'intérêt de l'asile de Dijon que je livre à la publicité cette étude qui puise ses données • fondamentales dans la loi du 30 juin 1838 , l'ordonnance du 18 décembre 1839 , les règlements relatifs à la comptabilité et à la gestion financière, l'instruction du 20 novenYbre 1836, celles du 20 juin 1 859 et du 20 mars 1857, dont diverses causes ont pendant longtemps retardé l'application complète dans cet établissement.

3. l?Iotifs rte la loi du 3© juin 1838. — Par suite des principales manifestations de la maladie dont il est atteint, l'aliéné se sépare violemment du milieu qui l'entoure : il y devient nécessairement un corps étranger; il y est presque toujours une cause de danger, et sa sécurité y est très-souvent mise en péril. Les impulsions irrésistibles qui l'animent, l'incohérence

h CONSIDÉRATIONS GÉNÉRALES.

des pensées et des actes , l'inaptitude au travail , la lésion des sentiments affectifs, ont rompu tout lien avec la famille et la société. Aussi tous les aliénistes sont-ils d'accord pour constater qu'à de rares exceptions près, les aliénés ne peuvent être traités eflicacement qu'autant qu'on les soustrait à l'influence de leur milieu habituel. Pour le plus grand nombre , et pour les indigents surtout , l'asile public est le refuge naturel où ils peuvent trouver les soins réclamés par leur situation. Considérés d'abord au point de vue du danger qu'ils faisaient courir à la sécurité publique, ils étaient renfermés le plus souvent dans des prisons, dans des dépôts de mendicité, dans des quartiers d'hospices; et quand d'anciennes traditions avaient par hasard constitué les éléments d'un asile spécial , l'incurie des administrations locales en abandonnait la direction à des entreprises presque toujours au-dessous de leur mission.

Avant même que Fodéré et Esquirol eussent signalé dans leurs ouvrages les nombreux abus- résultant d'une situation aussi déplorable, le gouvernement impérial s'était ému dès 1808 à la vue de tant de misères, et avait ordonné une enquête que les événements politiques rendirent stérile. Ce fut d'abord en vain qu'Esquirol fit entendre d'énergiques réclamations; et si ses enseignements n'aboutirent d'abord qu'à stimuler quelques efforts isolés , ils contribuèrent à préparer la voie et à vulgariser des idées qui devaient plus tard aboutir à une application pratique. Chargé en 1836 d'une nouvelle enquête sur la situation des aliénés , Ferrus parvint à démontrer, non sans peine , que les progrès de la civilisation ne permettaient plus de confondre les aliénés pauvres avec les criminels et les vagabonds , qu'il était non moins inhumain de prolonger leur séjour dans des quartiers d'hospices où ils n'avaient que les restes des autres malades ; qu'enfin la morale réclamait qu'on ne les livrât plus à des entreprises où ils n'étaient que des instruments de spéculation et de fortune. Témoin nous-même de nombreux abus qui existaient à cette époque , nous pourrions en tracer ici le triste tableau ; mais ce serait dépasser les bornes assignées à ce travail , et il

nous suffit d'évoquer ce souvenir pour prouver aux détracteurs de la législation actuelle, qu'en l'adoptant les pouvoirs législatifs de cette époque , loin de s'être laissé entraîner par un engouement philanthropique, n'ont fait que céder à la plus impérieuse des nécessités.

4. Principe fondamental. — Le droit à l'assistance dans des institutions spéciales était donc proclamé depuis longtemps, quand l'art. 1er de la loi du 30 juin 1838 est venu le consacrer légalement en prescrivant que « chaque département est tenu d'avoir un établissement public spécialement destiné à recevoir et à soigner les aliénés, ou de traiter, à cet effet, avec un établissement public ou privé soit de ce département, soit d'un autre département. Quoique l'asile de Dijon n'ait été ouvert qu'en 1 843 , le département de la Côte-d'Or peut se rappeler avec orgueil que bieu avant la discussion de la loi , son Conseil général en avait résolu l'application anticipée et jeté les fondations de l'institution dont l'administration nous est confiée en ce moment.

En réservant au gouvernement le droit de valider les traités conclus, la loi a voulu non pas proscrire les asiles privés, qui étaient alors une ressource précieuse ; mais elle investissait l'autorité publique d'un pouvoir qui assurait la surveillance et le contrôle de ces établissements, quel qu'en fût le caractère, permettait de n'admettre que ceux qui étaient régulièrement constitués , et avait surtout pour résultat de protéger les malades contre un esprit de spéculation mercantile auquel les communautés religieuses ne savaient pas alors résister. Mais si les entreprises particulières ont rendu et rendent encore des services réels, nous n'en devons pas moins constater que les asiles publics présentent seuls toutes les garanties légales qu'on peut désirer. I^es progrès qui s'y sont réalisés depuis vingt ans, ont peu à peu dissipé les préjugés qui existaient autrefois contre les établissements publics, et à Dijon, notamment, nous constatons, comme nous avons pu le faire dans d'autres asiles, queles familles comprennent mieux chaque jour la supériorité de l'asile public, dont

le pensionnat s'accroîtra en raison des améliorations qu'on introduira dans son organisation. Le moment est donc venu d'examiner avec détails les conditions d'existence de cette institution, et de développer les principes généraux qui régissent le senne . afin de fixer bien des incertitudes et de préparer de nouveaux progrès pour l'avenir.

5. Direction de l'autorité publique. — En créant l'institution, la loi ne pouvait pas en livrer la marche àl'iniluence exclusive des capricieuses fluctuations de l'esprit local : aussi voyons-nous dans l'art. 2 que les établissements publics consacrés aux aliénés sont placés sous la direction de l'autorité publique. Cette prescription formelle conférait dès lors au gouvernement le droit de régler le mode d'administration et le régime intérieur de ces établissements, non-seulement par des dispositions générales et organiques, mais encore par l'approbation ministérielle donnée, en vertu de l'art. 7, aux règlements intérieurs destinés à coordonner toutes les parties du service. C'est même en exécution de cet article que l'instruction du 20 mars 1857 a déterminé le cadre de ces règlements et en a précisé les principales conditions fondamentales.

Le décret du 25 mars 1852, relatif à la décentralisation, n'a porté aucune atteinte à ces principes tutélaires. Il a créé toutes facilités pour la prompte expédition des affaires, mais il a pris les précautions les plus sages pour protéger le service contre les difficultés qu'on lui a opposées dans bien des localités.

6. Caractère spécial de l'asile d'aliénés. — L'asile d'aliénés étant une institution de création moderne, cette institution étant régie par une législation spéciale, on s'est demandé quel devait être son caractère ? Des discussions très-animées ont été soulevées à cet égard, et, chose triste à dire, elles se sont surtout passionnées contre les intérêts d'un service qui aurait dû, au contraire, attirer toutes les sympathies. La question de propriété de l'immeuble a donné lieu à des débats traduisant une opposition systématique aux améliorations les plus urgentes. Dans tel département on voyait revendiquer ce droit de propriété

pour repousser les nouveaux principes d'organisation administrative. Dans tel autre, c'était un argument pour absorber au profit de la Caisse départementale des bonis prélevés sur les besoins des malades auxquels une inintelligente économie disputait les choses les plus essentielles à la vie. Pour avoir éludé la spéculation privée, on était menacé de tomber dans la spéculation départementale, dont les prétentions auraient été certainement plus nuisibles aux intérêts des malades.

Peu à peu la lumière s'est faite, et l'on a fini par comprendre que cette question de propriété n'a aucun rapport avec celle du principe d'organisation de l'institution, et que, quelle que soit l'origine d'un asile, on ne saurait y éluder l'exécution des lois et règlements. En créant un asile, on ne construit pas seulement un immeuble, on fonde surtout une institution hospitalière dont le caractère est déterminé par la législation moderne aussi bien que par la législation ancienne. Qu'il doive son existence à un département ou à une commune ; que sa création soit antérieure à la loi du 23 messidor an u, et qu'ifdoive sa reconstitution à celle du 16 vendémiaire an v, l'asile possède toute la virtualité d'une fondation hospitalière parfaitement distincte de toute autre unité morale. Le caractère spécial du service est d'être essentiellement hospitalier , comme l'indique la nature des ressources créées par la loi, qui donne à l'asile le caractère d'un établissement d'utilité publique. C'est par une application rigoureuse de cette loi que l'art. 16 de l'ordonnance du 18 décembre 1839 a nettement défini la constitution de l'asile en portant que les lois et règlements relatifs à l'administration générale des hospices et établissements de bienfaisance, notamment en ce qui concerne l'ordre de leurs services financiers, la surveillance de la gestion du receveur, les formes de la comptabilité, sont applicables aux établissements publics d'aliénés en tout ce qui n'est pas contraire aux dispositions de cette ordonnance.

Du moment donc qu'il est fondé et que le service y est établi, l'asile devient une unité morale ayant une existence propre, sa gestion financière distincte, ses ressources spéciales, en même

temps qu'il est soumis à l'action directe de l'autorité publique. C'est en ce dernier point seulement qu'il diffère des institutions hospitalières ordinaires , sur lesquelles l'autorité gouvernementale n'exerce qu'un droit de contrôle tutélaire.

Tous les actes de la vie civile peuvent donc être accomplis au profit des asiles à l'instar de ce qui se pratique pour les hospices : c'est au même titre que les asiles possèdent et qu'ils peuvent donner à leurs excédants de recettes une destination toute au profit des progrès de l'institution. Cela est si vrai, que les propriétés des asiles supportent l'impôt de mainmorte , qui ne grève pas les propriétés départementales.

Le rôle que jouent les hôpitaux ordinaires dans l'assistance publique démontre suffisamment combien cette donnée est féconde en heureux résultats pour l'avenir. C'est la fondation seule qui pourra atténuer tôt ou tard la dette légale contractée envers les aliénés et exonérer le budget départemental d'une partie de ses charges.

9. Origines de l'unité hospitalière. — Après avoir énoncé des principes féconds en précieux résultats, nous croyons faire une chose utile en indiquant les données légales sur lesquelles ils s'appuient.

Le principe de l'unité hospitalière est le plus ancien dans notre droit public ; il est antérieur à la constitution des communes, et dans des temps où les lois étaient incertaines ou imparfaites sur tant de points, non-seulement il était la base du droit, mais encore il constituait un article de foi. En 549, leConcile d'Orléans, à l'occasion de la fondation d'un, hospice à Lyon, le consacre formellement en disant : « que les revenus de cette » fondation ne soient jamais diminués pour quelque cause que » ce soit, et que celui qui lui enlèverait une partie de ses biens » soit frappé d'anathème comme meurtrier des pauvres. » Les Conciles de Vienne et de Trente consacrent et fortifient la spécialité hospitalière en transportant aux laïques l'administration des hospices pour faire cesser la confusion qui tendait à s'établir entre leurs biens et ceux de l'Eglise.

Charlemagne confirme ces principes en plaçant les hospices sous la tutelle du gouvernement, en se réservant la nomination de leurs administrateurs, et en subordonnant à l'autorisation du Prince les acquisitions, les échanges et les aliénations. Ces dernières même sont presque interdites. La fondation d'un hospice entraine dès lors sa dotation immobilière; et ce principe fécond entre tellement dans le droit public, qu'il reste hors de l'atteinte des luttes si fréquentes et si acharnées dans ces temps de barbarie. Tous les gouvernements, quels qu'ils fussent depuis lors, n'ont cessé de maintenir et de fortifier ce principe constitutionnel de l'unité hospitalière, qui n'est pas même mis en question quand l'Etat et l'Eglise se disputent la tutelle de ces institutions, dont la fondation, depuis saint Louis, doit être autorisée par des lettres patentes émanées du souverain. Les édits de 1651, 1666 et 1749 ont fixé sur ce point la jurisprudence, que l'avis du Conseil d'Etat du 17 janvier 1806 a déclarée toujours en vigueur malgré la révolution profonde qui s'était opérée dans la législation générale. Tl est surtout à remarquer que, pendant cette longue période, l'unité hospitalière n'a eu à se défendre que contre les empiétements des corporations religieuses qui tendaient à transformer la desserte én possession , dès que la vigilance de l'Etat venait à sommeiller. Mais, malgré l'imperfection du rouage administratif de ces temps reculés , malgré les malentendus résultant des entreprises à forfait, malgré la confusion qui s'établissait quelquefois entre l'institution hospitalière et la corporation religieuse, nous constatons alors un fait remarquable : c'est l'accroissement des biens deshospicespardes libéralités particulières cimentant cette solidarité charitable qui rattache le riche heureux au pauvre qui souffre. La donation, perpétuant le souvenirdu fondateur, ne pourvoyait pas seulement au soulagement des misères présentes, elle amortissait encore telle ou telle partie des misères à venir; et si l'extension progressive de ces biens de mainmorte, par leur union trop intime avec ceux des corporations religieuses, pouvait au premier abord soulever des objections qui, en réalité, ne s'adressaient qu'à l'empiétement des commu-

nautés, il n'est pas moins vrai que, considérés au point de v ue de leur essence hospistalière, ils augmentaient la richesse publique en rendant inutiles ces véritables taxes des pauvres qui, sous des formes variées, encombrent aujourd'hui les budgets modernes. Ce qu'il fallait blâmer à cette époque, c'était, non pas l'existence et la constitution de ces biens, mais leur mauvaise administration, l'absence de contrôle sur leur gestion et l'oubli des règles tutélaires établies depuis longtemps pour prévenir des abus contre lesquels devait un jour se manifester une énergique réaction.

8. Causes de l'absorption «le l'unité hospitalière clans l'Etat. — L'administration des biens de mainmorte par les mains des corporations devait, d'après les principes de 1789, paraître un privilège qu'il fallait effacer de la constitution sociale. Ce fut donc parce qu'on lui attribua le caractère clérical que la dotation des pauvres vint un jour se fondre dans le domaine de l'Etat. Cette interprétation ressort évidemment de l'examen des lois rendues pendant cette période critique , qui rangèrent les biens du clergé et des corporations religieuses parmi les biens nationaux , et qui exceptèrent formellement de cette dénomination les hôpitaux, maisons de charité et autres établissements de bienfaisance. En effet, au moment même où se préparent les éléments d'une centralisation excessive, on veut moins la suppression du principe de l'unité hospitalière que la concentration entre les mains de l'Etat de toutes les ressources de l'assistance publique, dont la nation prend à sa charge toute la dette. Tel est le sens de la loi du 19 mars 1793, qui aux fondations spéciales substituait une fondation générale, et remplaçait l'individualité locale par le principe d'une solidarité commune. Cette conception ne manquait pas de grandeur; mais les difficultés d'exécution étaient presque insurmontables. Cependant, après des hésitations qui ralentissaient la marche de la révolution sans l'arrêter, la ruine de l'unité hospitalière fut consommée au moment même où elle paraissait réservée par la nouvelle organisation. La loi du

23 messidor an n prononce la transformation des institutions hospitalières, dont l'Etat absorbe l'actif et le passif pour en opérer la liquidation et former un fonds commun dont il devient le dispensateur et l'administrateur.

Cette administration devait nécessairement échouer, et on ne tarda pas à s'apercevoir que le but avait été dépassé sans être atteint. Au lieu de réformer, on avait détruit ; au lieu d'accroître les ressources, on en avait diminué la valeur et l'efficacité, et les faits avaient démontré que, si on peut réglementer de loin, c'est seulement de près qu'on peut administrer. Un retour vers des idées pratiques était imminent aussitôt qu'on entrevoyait L'abîme où conduisait l'exagération théorique, et ce fut alors qu'une réaction prudente et progressive amena peu à peu la reconstitution de l'unité hospitalière.

O. Reconstitution de cette unité. — La loi du 2 brumaire an iv suspend d'abord l'exécution de la loi du 23 messidor an n. Les administrations locales se reconstituent et reprennent la gestion des biens restants. Puis l'œuvre réparatrice fut enfin consommée par la loi du 16 vendémiaire an v, qui, abrogeant définitivement la loi du 23 messidor, rend aux hôpitaux la possession de leurs biens, et décide que leurs biens vendus seront remplacés à ces établissements en biens nationaux du même produit. Leur individualité était reconnue, leur jnode d'administration était institué sous la surveillance et le contrôle de l'Etat, par la loi du 1 6 messidor an v, qui est pour ainsi dire la base de la législation hospitalière actuelle. Nous devons remarquer à cette occasion que, si la législation nouvelle a pour fondement les principes essentiels qui , sous l'empire de l'ancienne législation, constituaient l'unité hospitalière distincte de toute autre unité , elle a aussi ajouté à la sanction de ces principes des dispositions protectrices contre tout empiétement, contre toute absorption. Si l'être hospitalier jouit d'une existence propre, c'est à la condition de remplir les obligations de la fondation, de constituer un intérêt public, de ne se fondre dans aucune corporation , et d'être soumis au contrôle, souvent

même à l'action dirigeante du gouvernement. 11 est à remarquer qu'à dix siècles d'intervalle, c'est encore l'unité hospitalière qui surgit la première dans l'organisation sociale que la Constitution de l'an vm doit reconstituer plus tard, en préparant les bases de l'existence civile des trois unités politiques, l'Etat, le département, la commune.

ÎO. législation actuelle. — En revenant aux traditions anciennes pour les institutions existantes alors , on a tout naturellement stipulé pour les fondations à venir; et pour qu'il n'y ait aucun doute à cet égard , le Conseil d'Etat , dans son avis du 17 janvier 1806, constate que l'édit de 1749 a conservé force de loi et doit régir toute fondation ultérieure. Ces principes généraux sont applicables à toutes les institutions hospitalières, quels que soient leur but, leur origine et le mode de leur fondation. La charité volontaire et privée ayant aujourd'hui une virtualité moins puissante, c'est le plus souvent à l'impôt qu'il faut demander les ressources de l'assistance. Mais l'essence elle-même de la fondation ne saurait en être modifiée. Que d'unités distinctes ont été créées par l'action de l'Etat et sont même soutenues par ses subventions ! Les fondations faites parles départements doivent être nécessairement soumises à la règle commune, et les asiles d'aliénés ne sauraient constituer une regrettable exception. C'est ce qui a été parfaitement établi dans une circulaire ministérielle du 19 novembre 1835, d'où nous extrayons le passage suivant : « Dès que l'hospice est » définitivement fondé, il devient un établissement particulier; « il est soumis, pour son régime administratif et financier, aux » lois, ordonnances et règlements qui régissent tous les éta- » blissements de charité. Les allocations ne doivent plus alors » figurer aux budgets départementaux qu'à titre de subvention » à verser dans les caisses de ces établissements. La surveillance » administrative et l'ordonnancement des dépenses rentrant, » dans ce cas, dans le domaine d'une commission administrative » et d'un receveur responsable, à l'instar de ce qui se pratique » pour tous les hospices communaux. » Les lois du t8 juillet

ASILES D'ALIÈKÊS. 13

1837 et 10 mai 1838 ont maintenu ce principe de distinction essentielle entre l'unité hospitalière et l'unité politique. Enlin la loi du 30 juin 1838 et l'ordonnance du 18 décembre 1839 en ont en outre confirmé l'application d'une manière formelle, comme nous aurons l'occasion de le voir dans le cours de ce travail.

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