CHAPITRE IX

ORGANISATION FINANCIÈRE : IMPÔTS — TRÉSORERIE NATIONALE ET BUREAU DE COMPTABILITÉ

I. Rôle financier de Condorcet avant et pendant la Révolution de 1776 à 1793 : ses ouvrages ; ses fonctions comme inspecteur général des monnaies, comme secrétaire de l’Académie des sciences, comme membre du comité de Trésorerie, comme dépnté à la Législative el ss à la Couvention. — II. Les impôts : droit budgétaire de la nation; apnalité du budget ; suprématie financière du corps législatif ; contrôle des dépenses ; économie des budgets ; égalité de tous devant l'impôt ; impôt ;proportionnel : dégressif à la base, progressif au sommet avec quelques précautions. — III. Gestion des finances publiques : indépendance du trésor public par rapport à l’Exécutif ; élection des commissaires de la Trésorerie au suffrage universel direct ; fonctions ; rôle du ministre des finances ; bureau de la comp. tabilité. Principes nouveaux et féconds introduits par Condorcet dans la science financière et dans la comptabilité publique.

J. — Le rôle de Condorcet, en matière financière, soit comme Inspecteur des monnaies, soit comme mathématicien et secrétaire de l’Académie des sciences, soit comme membre du comité de la Trésorerie, et comme député de la Législative et à la Convention, a été considérable ; son œuvre a laissé des traces et d'importantes décisions furent prises sur son initiative.

Cette œuvre considérable comporte une partie technique, une parlie économique et une partie constil”lionnelle. Nous traiterons ici de cette dernière seulement. Pour en souligner

l'intérêt et l'utilité, nous retracerons, à larges traits, le rôle marquant de Condorcet en matières d'impôts et de gestion des deniers publics.

Mathématicien consommé, calculateur émérite, Secrétaire de l’Académie des Sciences, Condorcet avait été nommé par Turgot, Inspecteur général des monnaies en 1776. Il occupa ces fonctions jusqu’à leur suppression le 13 août 1790. Pendant cette longue période de 14 ans il se familiarisa avec les problèmes financiers pour lesquels ses grandes qualités de mathématicien lui donnaient, à l’avance, une rare facilité et lui permirent d'acquérir rapidement une haute et précieuse compétence (1).

Avant le mois de mai 11789, sous le second ministère de Necker il trace le Plan d'un emprunt public avec des hypothèques spéciales. Il regarde comme illusoire l’idée d'appuyer le crédit national par celui d’une banque hypothéquée sur ce même crédit ; il regarde aussi toute créalion de papier-monnaie comme injuste envers les citoyens, toute création de billets d'Etat, dont la circulation serait libre, comme injuste envers les créanciers qui seraient forcés de les recevoir. Aussi, dit-il, «j'ai cherché un autre moyen de relever le crédit et de subvenir au besoin pressant de nos finances. » Il propose en effet de vendre une portion déterminée des biens du clergé ou du domaine (il écrit avant le mois de mai 1789!); une fois ces ventes décrétées à des époques tixes, on délivrerait des billets portant hypothèque sur telle partie des biens mis en vente, situés dans telle paroisse. Chaque billet aurait des coupons d'intérêt. Si, à une telle époque, les coupons ne sont pas acquitiés, chaque porteur aura le droit de faire saisir juridiquement le revenu du bien hypothéqué. Si à l’époque fixée le billet n’est pas remboursé, le porteur aura le droit de poursuivre juridiquement la vente et le remboursement (2).

Le 1° février 1790, il répond à l’Adresse aux provinces et justifie l'Assemblée nationale des reproches qui lui ont été adressés. Mais il reconnaît que ses opérations « sur les fi-

(1) Voir ci-dessus, 71 et sq.

(2) XI, 353-356 et eq.

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nances sont celles qui prêtent le plus à la censure (1) ». L’Assemblée n’a pas été préparée à létude des questions financières, parce qu'en matière de finances il faut beaucoup de « connaissances positives », et les idées actuelles sont « vagues », « compliquées », les préjugés y sont « enracinés », « défendus par des gens intéressés aux abus, forts en arguments tirés de la routine, et habitués, depuis deux siècles, à obscurcir les principes, et à compliquer le langage et les opérations (2). »

Il critique les emprunts faits par l’Assemblée, la contribution du quart et le quarantième de la vaisselle (3). Il approuve la vente des domaines et d'une partie des biens ecclésiastiques, mais il critique les moyens de réalisation. Il conseille d’émettre des billets avec hypothèques spéciales sur tels biens déterminés, « parce qu’alors chaque porteur de billets peut veiller sur son gage » et le bien ne pourra être vendu sans que la dette soit acquittée.

Ce procédé, déclare Condorcet, « aurait l'avantage de faire reparaître du numéraire. » Car le numéraire devient rare pour trois raisons principales : d'abord l’existence d'un papier-monnaie, à cours forcé ; l'inquiétude des capitalistes ; enfin celle des prêleurs d'argent qui attendent la hausse de l'intérêt. Ces trois causes disparaîtraient si l’on organisait les « hypothèques spéciales (4). »

Il demande, un des premiers, que l'on mette « la perception des impôts et les opérations relatives à la dette publique, absolument hors de toute influence du pouvoir exécutif »; il ne faut lui laisser « que la disposition des fonds fixes, accordés pour les dépenses (5). »

1 veut qu'en matière financière le pouvoir législatif soit indépendant et tout puissant, il veut une « séparation absolue » des finances publiques et de l'exécutif, afin d'éviter tous les dangers de corruption et le mépris de la souverainelé nationale (6).

(1) IX, 507. Voir ci-dessus, 71-77.

(3) Zbid., 508-513.

(4) Zbid., 513-516.

(9) 1bid., 516.

(6) lbid., 511.

Il critique aussi les opérations de l’Assemblée en matière d'impôts, car, d’après lui, elle n’ont pas eu un caractère suf. fisant « de sagesse, d'unité ». Ainsi, « la réduction de la gabelle à la moitié a été adoptée de confiance, sans examiner les effets de cette réduction, les moyens justes de remplacement, et la nécessité de rétablir l'équilibre entre les provinces. L'opération qui assujettit les privilégiés à lPimpôt, à la décharge des autres contribuables, a été faite d’une manière iso- Ice et arbitraire (4). »

Cette même année 1790, il publia successivement onze études, dont deux lettres, sur les questions financières. Nous allons en extraire rapidement les idées directrices : il demande la création de Caisses d'accumulation (2) qui sont, d’après lui, de véritables caisses d'épargne et de prévoyance. Il s'élève entre la proposition d’acquitter la dette exigible en assignats (3), car il prévoit les abus dans lesquels on va tomber : émissions exagérées, hausse des prix, disette du numéraire. Pour accélérer la vente des biens nationaox, le vrai moyen réside, non dans de nouvelles émissions (il écrit avant l'émission de septembre 1790), mais dans un appel aux capitaux des petits propriétaires et des modestes cultivateurs ; faites sortir cet argent de ses cacheltes, appelez, « au paiement de la dette, des capitaux qui sont resserrés entre les mains des cultivateurs et des petits propriétaires; capitaux très faibles chez chacun d’eux, mais immensés par leur nombre ; il faut par conséquent... exciter cette classe de citoyens à Pachat des biens nationaux et non... les en éloigner (4) ».

Dans de Nouvelles réflexions sur le même sujet, il renouvelle ses critiques en leur donnant une forme très vive : tout papier forcé est une injustice... tout remboursement en papier forcé est une vérilable banqueroute (5). » Dans l'opuscule sur les Causes de la disette du numéraire il explique la

(2) XI, 389. Voir ci-dessne, p. 71, 405, 419. (3) XI, 487.

(4) 1bid., 509.

(5) 1bid., 519, 520 et sq.

Si Le

fuite du numéraire par une application de la loi de Gresham : la mauvaise monnaie, les assignats, met en fuite la bonne, le numéraire (1); il explique aussi l'apparition du double prix, suivant que le paiement se fait en argent ou en assignats, et les moyens d'y remédier (2).

Dans deux opuscules (Des lois constitutionnelles sur l'administration des finances (3), 19 juin 1790 ; Sur la Constitution du pouvoir chargé d'administrer le trésor national) (4) il développe deux idées essentielles : l'exécutif ne doit avoir aucune influence sur les finances publiques, qui relèvent entièrement du législatif c'est-à-dire de la nation ; tous les agents du trésor doivent être responsables devant le législatif. Enfin, il propose un plan complet de réorganisation financière (5) qui passa en partie dans la loi du 17 septembre 1791 et dans la Girondine elle-même où nous le retrouverons.

Il publia deux importants mémoires sur la firation de l'impôt, une étude technique sur l'impôt personnel, et cinq mémoires approfondis sur les monnaies (6).

Il prit la direction des études qui devaient aboutir à décréter l’uniformité des poids et mesures. Il fut chargé par l’Académie des sciences d'entrer en rapport direct avec l’Assemblée nationale où il conduisit une députation (séance du 42 juin 1790). C’est lui enfin que l’Assemblée nationale chargea de rédiger une /nstruclion adressée aux directoires des quatre-vingttrois départements et de centraliser les renseignements recueillis (7).

Après la suppression du poste d'Inspecteur des monnaies (13 août 1790) il fut nommé par Louis XVI commissaire de la Trésorerie dans le comité qui comptait 8 membres. Il y prit aussitôt la première place et contribua puissamment à faire élaborer un plan de réorganisation financière qui aboutit à la loi du 17 septembre 1791. Il avait été auparavant chargé

(1) XI, “As

(2) lFid., 17-038.

(4) X Ha

d. ns Ten CG) XI, 407 ; AA ÿ 58

par ses collègues de rédiger une lettre qui fut présentée le 14 avril 1791 à l'Assemblée. Nous avons vu (Supra, T6) qu'il y formule les théories modernes du droit budgétaire de la nation: les contributions versées par le peuple doivent servir à conserver ou à défendre les droits du peuple. Il déclare à l’Assemblée que ses collègues et lui seront les exécuteurs fidèles de ses décrets, car elle seule est souveraine en matière financière. Ils réclament sa surveillance qu’ils considéreront « comme un encouragement honorable ». Ils rechercheront l’ordre et la clarté, la justice et l'honnêteté. Leur travail sera par instants aride ; qu'importe ! il servira les intérêts publics, car « les gardiens du trésor public sont aussi les soldats de la liberté » (1).

Les principales idées de Condorcet véritable guide financier de la Révolution, passèrent, nous l’avons dit, dans la loi du 17 septembre 1791. L'article 1° dit en effet : « l’Assemblée nationale verra et apurera définitivement par elle-même les comptes de la nation.» Le rapporteur Cochard avait dit, dans la séance du 7 septembre, en s'inspirant des idées &e Condorcet : « il est juste que les représentants de la nation qui peuvent ordonner les recettes et les dépenses, en connaissent la destination et l'emploi. »

Les articles 2, 3, 4 et 5 du titre II de cette loi sont utiles à connaître; ils montrent que Condorcet n’a pas été seulement le guide théorique, mais encore le guide effectif des esprits : «il sera établi un bureau de comptabilité composé de quinze personnes qui seront nommées par le roi. Lesdits commissaires recevront tous les comptes... et prépareront les rapports. Chaque rapport sera signé par trois commissaires, qui demeureront responsables des faits qu'ils auront attestés. Lesdits comptes, après l'examen qui en aura été fait au bureau de comptabilité, seront vus el apurés définitivement par l’Assemblée nationale législative. »

Dorénavant ce n’est plus, comme individu, comme penseur isolé, que Condorcet va traiter les questions financières, mais

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comme membre du Comité de Trésorerie. Ses déclarations revêtent un caractère officiel.

Ainsi l’Assemblée nationale avait autorisé les acquéreurs de domaines nationaux à ne payer comptant qu’une partie du prix, à condition de se libérer du restant par annuités. Il publie aussitôt des tableaux destinés à faciliter cette opération (1).

Il présenta également au Comité des finances de l’Assemblée un important mémoire officiel Sur les effets qui doivent résulter de l'émission de la nouvelle monnaie de cuivre 2). L’or et l'argent, dit-il, ne restant qu’en très petite quantité dans la cireulation, ne seront plus considérés dans le commerce que comme matière (et non comme instrument d'échange). La véritable masse de monnaie circulante sera celle de cuivre; et c'est avec elle ou avec l’assignat échangeable contre elle seule, que se feront toutes les transactions commerciales, que se solderont tous les marchés ; c’est donc sur elle que la livre no-

minale devra se régler (3).

Elu à la Législative par les électeurs de Paris, il donna sa démission de Commissaire de Trésorerie pour raison d'incompatibiiité prévue par la loi(Supra, p.117). Maisil continua de s’occuper des questions financières. Ses premiers actes à la Législative concernent précisément ces questions. 1] fit nommer dix comraissaires pour la vérification des caisses nationales et donna des explications à l’Assemblée sur l’état du trésor (4) (8 et 9 octobre). Le 13 octobre il fit décréter la sup— pression du comité des finances. Sur sa proposition ce Comité fut remplacé par sept nouveaux Comités (Supra, 126, 130). En novembre il intervient dans la discussion relative à une nouvelle émission d’assignats (5).

Dans la séance du 28 décembre 1791, il veut contraindre les ministres « à présenter au commencement de chaque session, l’aperçu des dépenses de leur département pour l’année sui-

(1) XII, 37-42, Instruction pour Le paiement des annuilés et Leur remboursement.

(2) Ibid, 45.

(3) Zbid., 46 et sq.

(4) Moniteur, réimpr., X, 65, 73.

(5) Ibidem, 240 ‘et 275.

vante ». il réclame des lois de rigueur « présentant le caractère de la défiance et même d’une défiance exagérée » (1).

En janvier 1792 il publie un article Sur la distribution des assignats et sur l'établissement du paiement par registre. Il veut éliminer progressivement, par voie d’extinction, les gros assignats de 2.000 et 1.000 livres, parce qu'ils sont incommodes, et les remplacer par de petits assignats faciles à échanger. En même temps il a l’idée de supprimer même tout instrument d'échange, métal et papier, en organisant, à l'exemple de l'Angleterre et de la Hollande « le paiement par registre », c'est-à-dire par un simple jeu d'écriture (2).

Le 3 février 1792 il prononce un autre discours Sur la nomination et la destitution des commissaires de la Trésorerie nationale et des membres du bureau de comptabilité. Il demande que les commissaires soient élus par la nation, par le suffrage à deux degrés. Mais leur destitution serait prononcée par l’Assemblée. Il propose un décret fort applaudi ; l’impression en est ordonnée, mais la discussion ajournée (3). Ses dispotions principales, nous les retrouverons dans la Girondine.

Le 12 mars on le voit encore à la tribune, chercher, au milieu des applaudissements de ses collègues, le moyen de remédier au désordre financier. Il demande d’arrèêter l'émission du papier-monnaie et de faire rentrer dans des caisses spéciales, où on les brûlerait, les billets en circulation (4). Pour diminuer la disproportion entre le numéraire et la monnaie de papier, il conseille de nouveau de recourir au paiement par registre (à). Il réclame des budgets annuels, clairs et économes (6).

Enfin il conclut par une de ses idées favorites : il faut arracher le trésor public à toute influence de l'exécutif (7).

Le 6 juillet il monte encore à la tribune pour donner son

(1) Œuvres, X, 249. Nous retrouvons toutes ces idées dans le Rapport et dans la Girondine.

(2) Ibid., 301, 312. Cf. la banque anglaise dite Clearing-House. Cf, le fragment inédit cité ci-dessous, liv. IT, chap. 1, $ 5, in fine.

(3) XIT, 61, 64. Moniteur, réimpr., XI, 294.

(4) Œuvres, XII, 69-79.

(5) lbid., 84.

(6) Zbid., 97-88.

(7) 1bid., 99. I] faut lire la page 102-103 que nous avons citée (supra, p. 141, note 1).

opinion sur les mesures générales propres à sauver la patrie des dangers imminents dont elle et mena:ée (1). Parmi ces mesures il demande qu’on défende aux administrateurs publics d'employer les six millions de fonds secrets ; qu'on exige de l’administrateur de la liste civile une production de ses comptes à l’Assemblée; il veut enfin qu’on subordonne les finances au seul pouvoir législatif (2).

Le rôle financier de Condorcet a donc été exceptionnelle ment actif et influent. 11 n’a pas été seulement le théoricien des nouveaux principes introduits par la Révolution Francaise ; il ne s’agit plus seulement ici d'ouvrages, d'études ou de dissertations abstraites et théoriques. On a devant soi un spécialiste, un homme du métier qui a exercé, sur les esprits, avant et pendant la Constituante, et sur ses collègues à la Législative une influence indiscutable. Il a été ici le quide effectif des Assemblées en matière de politique financière. L'influence de Paine et de Williams a été nulle ; ils étaient bons pour construire d’ingénieuses théories, mais quand il s'agissait de « mettre la main à la pâte », iis se retiraient et laissaient faire Condorcet.

Ses idées ont triomphé dans le Comité et nous les retrouvons intactes dans le Rapport introductif et dans la Girondine. Nous étudierons successivement les théories constitutionnelles de Condorcet relatives 1° aux impôts ; 2° à la gestion des deniers publics.

IT. — Occupons-nous des impôts, au seul point de vue constutionnel (3). Condorcet consacre dans le Titre XII de la Girondine les 7 principes qu'il a dégagés progressivement de 1776 à 1793 : droit budgétaire de la nation (recettes); annalité du budget, économie des dépenses et suppression des privilégiés, dégrèvement de l’indigent et expérience de l'impôt progressif, suprématie du Corps législatif, contrôle et apurement publics des comptes (dépenses).

On peut dire que le Droit budgétaire de la nation était la

(3) Pour le surplus voir liv. II, chap. 1, S 4.

base latente de notre droit publie. L'idée que tout impôt doit être consenti par la nation dérivait de ce principe féodal que l'octroi des subsides à un suzerain doit être au préalable consenti par les vassaux. Seulement le principe fut toujours proclamé et ne fut jamais appliqué dans nos anciens Etats Généraux.

in 1789 tous les cahiers des sénéchaussées et bailliages déclarèrent à l’envi que, aucun impôt ne peut être levé sans l'autorisation de la nation. En 1787 (1) et en 1789 (2), Condorcet se fit l'écho autorisé de ces idées qui avaient également été traditionnelles en Angleterre et proclamées en 1776 par les Etats-Unis (3). Elles passèrent dans le décret du 17 juin 1789 ( « le droit de voter l'impôt est exclusivement attribué aux représentants de la nation » ) et dans les articles 13 et 14 de la Déclaration des droits.

Rappelons aussi la lettre du 15 avril 1791 (ci-dessus p- 26-717) où il affirme avec tant d'énergie et de loyauté les droits du peuple : « le don du peuple » déposé dans la caisse commune n’a pas cessé de lui appartenir ; (il) ne doit être employé que pour lui et par le vœu de ses représentants, seuls juges de ses besoins, seuls interprètes de sa volonté » (XII, 31-32).

Nous avons vu que Condorcet a affirmé le droit de la nation non seulement en matière de recettes mais encore en ma” tière de dépenses. Et c’est sous son influence, comme commissaire de la Trésorerie, que la Constituante vota le décret du 17 septembre 1791 que nous avons cité (p. 75 et 643) et qui fait plus qu’affirmer le droit de la nation et de l’Assemblée, il l’organise.

Voici comment Condorcet, à son tour, réalise ces deux idées principales, si importantes dans la législation financière de tout pays : vote des recettes, contrôle des dépenses.

Le peuple seul, dit l’article IL (Titre XI) a le droit, soit par lui-même, soit par ses représentants, de consentir les

COPA ENITE (2) 1bid., 198-199.

(3) Déclaration de Droits de Virginie, art. 7, Pensylvanie, art. 8.

contributions publiques, d’en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée.

En suivre l’emploi! ceci était difficile à une assemblée. «Il est évident, avait dit Camus dans la séance du 8 septembre 1791, que si vous chargez l'Assemblée d'apurer, en une session, 1.800 comptes particuliers, il n’y en aura pas un seul d’examiné ! »

L'annalité du budget réclamée en termes explicites par Condorcet dès l’année 1790 (1) est posée dans l’article 3 : les contributions publiques seront délibérées et fixées chaque année, par le corps législatif, et ne pourront subsister au-delà de ces termes, si elles n’ont pas été expressément renvuvelées.

La suprématie du corps législatif s'impose même aux administrations locales : les administrateurs des départements et des communes ne pourront, ni établir aucune contribution publique, ni faire aucune répartition au-delà des sommes fixées par le corps législatif, ni délibérer ou permettre sans y être autorisés par lui, aucun emprunt local à la charge de citoyens du département et de la commune (art. 7).

Quant aux dépenses, Condorcet organise un contrôle sévère conformément aux principes qu'il a posés antérieurement (2): les comptes détaillés de la dépense des départements ministériels, signés et certifiés par les ministres, seront rendus publics, chaque année, au commencement de chaque législature. Il en sera de même des états de recette des diverses contributions et de tous les revenus publics (art. 8 et 9). Pour introduire plus de clarté encore dans les finances publiques, il décide que les états des dépenses et des recettes seront distingués, suivant leur nature, et exprimeront les sommes touchées et dépensées, année par année, dans chaque département (art. 10).

C'est bien la procédure qu’il avait conseillée en 1790, avec toute sa compétence de spécialiste : « les ministres rendraient chaque année à la législature un compte, débattu devant le comité, de l'emploi des fonds qui leur ont été confiés: ce compte serait divisé en deux parties, pour chaque classe de

(1) X1,543.544 (voir ci-dessus, p. 74).

(@) X, 249,494. Voir la Girondine, tit. V, sect. 1, art. 18-20 (XII, 449).

dépenses. L’une renfermerait ce qui peut être appuyé de pièces justificatives ; l’autre ce ne qui peut l’être encore que par l’exhibition des ordres donnés, des lettres de correspondance, de quittance à compte, etc... Chaque ministre serait responsable de l’emploi des fonds de son département, etc (1) »

L'art. 11 étend les mêmes règles à toutes les autres dépenses publiques : sont rendus publics les comptes des dépenses particulières aux départements, et relatives aux tribunaux, aux administrateurs et généralement à tous les établissements publics.

Condorcet exige en mème temps, ce qui n’était que trop naturel, l'économie des budgets et l’égalité de tous les citoyens devant l'impôt :les contributions publiques, dit Part. 1°, doivent jamais excéder les besoins de l'Etat. Et l’art. 4: les contributions doivent être également réparties entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés. Car, ainsi que le dit l’article 22 de la Déclaration des droits, nulle contribution ne peut être établie que pour l'utilité générale, et pour subvenir aux besoins publics.

Quoique proportionnel, l'impôt doit être dégressif par la base : la portion du produit de l’industrie et du travail, qui sera reconnue nécessaire à chaque citoyen pour sa subsistance, ne peut être assujettie à aucune contribution (art. 5).

Est-il progressif par le sommet ? Le commentateur de la Girondine répond par la négative, et il s'appuie sur l’article 6 ainsi conçu : il ne pourra être établi aucune contribution qui, par sa nature ou par son mode, nuirait à la libre disposition des propriétés, aux progrès de l’industrie et du commerce, à la circulation des capitaux, ou entrainerait la violation des droits reconnus et déclarés par la Constitution.

Cet article, dit le commentateur, exclut les contributions indirectes ; il exclut l'enregistrement (2) qui nuit à la disposition des propriétés et les patentes qui nuisent au progrès de industrie.

(4) XI, 567. Cf. le décret de la Constituante : « L'Assemblée nationale verra et apurera défiuitivement par elle-même les comptes de la nation » (17 sept. 1791, art. 1).

(2) Cf. les Mémoires de Turgot sur les Impôts, Œuvres, édit., Daire, Guillaumin, 1, 392, 409.

Il rend ainsi fidèlement une partie de la pensée de Condorcet qui, à l'exemple des physiocrates, ne veut pas d'impôts indirects (1) qu’il déclare vexatoires, oppressifs, d’un recouvrement dispendieux, d'un rendement incertain et variable. Ils sont exagérés et abusifs : les comptes en sont obscurs et favorisent les exactions. Il interprète la vraie pensée de Condorcet en demandant un impôt direct unique sur les terres, régulièrement assis et réparti d’après un cadastre exact.

Mais exprime-t-il avec exactitude toute sa pensée, quand, les impôts indirects exclus et condamnés, et l'impôt direct unique admis, il prétend que l’article 6 condamne particulièrement l'impôt progressif ?

Avant dele rechercher, faisons connaître son interprétation elle-même, nousl'apprécieronsensuite : «avec quelqueemphase qu'on annonce l'impôt progressif au peuple, dit le commentateur faisant une allusion évidente à Robespierre (2), quelque séduisante que paraisse cette contribution qui semble dépouiller le riche au profit du pauvre, elle est évidemment destructive. »

« Si c’est sur les terres qu’on établit cet impôt, il nuit à la culture, il arrache des mains des propriétaires les fonds destinés aux avances pour l'amélioration et les défrichements et dégoùte même le riche de la possession des terres, il diminue la reproduction, il tarit la source des subsistances, il conduit le peuple à la disette, ii prépare à vos enfants la famine et la misère.

« Si c’est sur les fonds en capitaux qu'on prétend asseoir l'impôt progressif, il devient tyrannique et arbitraire, car comment évaluer la fortune d’un homme ‘qui peut la cacher dans son portefeuille, ou bien qui en a jeté la plus grande partie dans une entreprise incertaine. Un tel impôt anéantit tout commerce, toute industrie, par conséquent toute prospérité. C’est au pauvre à faire taire les insensés (sic) qui proposent de pareilles extravagances, car c'est sur lui qu’elles retombent le plus pesamment (3) ».

Sans anticiper sur le chapitre I du livre III où nous étudie- (1) C£. V, 85, Cf. VII, 40, 268, 281, 286 ; IX, 436; X], 436.

(2) Voir supra, p. 269.

(3) La Feuille villageoise, n° du 13 juin 1793, p. 253-254.

rons Condorcet économiste, il est utile de dire ici que le commentateur de la Girondine s’est trompé. Condorcet est partisan de l'impôt proportionnel, direct, unique, sur les terres ; et il suit en cela son maître et ami Turgot, ainsi que les physiocrates. Mais il n’a pas condamné explicitement l'impôt progressif, bien que Robespierre le lui ait reproché. I le combine avec l'impôt proportionnel (4).

Condorcet à résumé sa vraie pensée dans un article paru le 4° juin 1793 dans le Journal d'instruction sociale et qui contredit formellement le commentaire de la Feuille villageorse paru dans le n° du 13 juin, treize jours après l’article de Condorcet.

Celui-ci reconnait que l'impôt progressif pourrait. être dangereux, mais quand on sait le régler, il est juste et utile. Les grandes fortunes dit-il, sont nuisibles, car elles nous éloignent de l'égalité ; elles ne sont pas nécessaires à l’activité économique d'une nation. Mais il serait dangereux de les supprimer brusquement et d’un seul coup par un impôt progressif mal réglé. « IL est donc nécessaire à la prospérité commune de régler l'impôt progressif de manière à ne rendre pas inutile, pour un individu, l’acquisition d’une nouvelle portion de terre, le placement d’un nouveau capital, à ne point l’obliger de chercher dans les fonds étrangers, dans l’agiotage, l’'emploi de ses fonds, à ne pas lui donner la tentation de cacher sa fortune par de fausses ventes. »

L'impôt progressif présente des inconvénients, mais ils. sont faciles à supporter, quand l'impôt est établi avec prudence. « Qu’arriverait-il à l’homme riche qui, en achetant un bien, paierait un impôt additionnel d’un dixième ? Rien, sinon d’être obligé ou d’attendre une occasion plus favorable, s’il veut placer au taux commun, ou de se contenter d’un intérêt un peu moindre. On fait de plus grands sacrifices à la convenance. »

Craint-on les dissimulations ? mais « quel avantage trouverait un homme à changer sa manière de vivre, s’il ne perdait, en faisant connaître sa fortune, qu'une petite portion de ses jouissances, et par conséquent que celle où il tiendräit le moins ?»

(1) Cf. supra, p. 265. Cf. infra, 1. IT, chap. 1, S 4.

Et il conclut: « avec ces précautions, l'impôt progressif non seulement est juste, mais il est utile, parce qu’il soulage le pauvre dont il diminue les charges. (1) »

Le commentateur est mieux inspiré quand, à l'exemple de Condorcet (2) et de tous les hommes de la Révolution, il s’écrie ; l'impôt doit être perçu sans inquisilion ni vexation ; « Join du républicain ces armées de recors, ces barrières, ces recherches odieuses, ces visites indécentes, tout ce tyrannique attirail de l’ancienne finance. Je ne veux pas que les officiers publics ressemblent à des voleurs qui détroussent les passans (3) ».

IT. — La gestion des finances publiques comporte une double organisation: la Trésorerie nationale, le Bureau de comptabilité (Tit. VI) (4).

Condorcet applique icile principe qu'il a si souvent défendu, dans tous ses ouvrages et discours, de l’indépendance du Trésor public par rapport à l’exécutif. Nous rappelons, pour ne citer que ce passage, les trois articles (18-20) du TitreV sect. Joü cette séparation est catégoriquement affirmée.

Il la justifie dans le Rapport introductif en excellents termes : « nous avons rendu, dit-il, la direction du trésor public absolument indépendante du conseil exécutif. Une longue et funeste expérience a prouvé que l'or, exigé des nations pour la défense de leur liberté, a trop souvent été employé pour les asservir ;.. quela facilité d’abuser du trésor public... a été la cause dela corruption la plus active et la plus constante, et que jamais enfin, ni les lois pénales, ni la nécessité de rendre ces comptes. n’ont pu ni réprimer ni contenir l’avidité ou l’ambition des chefs du gouvernement (5) ».

(1) XI, 632-633.— Nous dirons ailleurs (L. II, chap. 1, $ 4) que l’impôt, chez Condorcet, est dégressif à la base, il veut « délivrer les citoyens pauvres de tout impôt direct » (XII, 317) cf. Supra, 186.

(2) XI, 474 « l'inconvénient de l'impôt personnel est d'être arbitraire, et de soumettre les fortunes à une sorte d'inquisition. »

(3) La Feuille villageoise, n° du 13 juin 1793, p. 255.

(D) ENITSEET 2)

Comment donc prévenir ces abus ? en rendant les dépositaires des fonds publics indépendants des ministres qui en disposent immédiatement pour le service de l'Etat (Tit. V, sect. !, art. 18-20). Quels sont les avantages de cette indépendance ? le ministre « qui aurait employé l'argent du peuple à des usages qui n'auraient pas été déterminés par la loi, n’aurail plus la facilité de couvrir sa témérité par des opérations financières, n'aurait plus la ressource de se servir de l’excédent d'une dépense décrétée, pour payer celle qui n’a point été ordonnée (1). »

Le seul moyer d'assurer cette indépendance c’est de recruter les commissaires de la trésorerie au suffrage universel direct (2), dans une élection générale ; il y aura trois commissaires de la trésorerie nationale, élus comme les membres du conseil exécutif de la République, ef en même temps, mais par un scrutin séparé (Tit. VI, art. 1). Les deux candidats qui auront obtenu le plus de suffrages après celui qui a été élu seront ses suppléants (art.3). Les fonctions de ce petit comité durent trois ans, et il se renouvelle par tiers tous les ans (art.2).

Cette organisation met « à toute connivence (entre les ministres et les commissaires) un obstacle vraiment invincible » parcequeles unsetles autres sont éluset fréquemment renouvelés.« C'est par ces motifs, ajoute Condorcet, que nous avons mis les commissaires de la trésorerie au nombre des fonctionpaires nationaux placés dans la dépendance immédiate exclusive du corps législatif, et que nous les avons soumis aux mêmes lois que les membres du conseil (3) ».

Leurs fonctions sont déterminées par les articles 4, 5 et 6. Ils sont chargés de surveiller la recette de tous les deniers nationaux, d'ordonner le payement de toutes les dépenses publiques, de tenir un compte ouvert de dépense et de recette, avec tous les receveurs et payeurs qui doivent compter avec la trésorerie nationale, et d'entretenir avec les trésoriers des départements et les administrations, la correspondance né-

(4) XL, 372.373. (2) XI, 543 et sq.

cessaire pour assurer la rentrée exacte et régulière des fonds. Ils ne peuvent rien payer,sous peine de forfaiture : 4° qu’en vertu d’un décret du corps législatif, et jusqu’à concurrence des fonds décrétés par lui sur chaque objet ; 2° d’après une décision du conseil exécutif ; 3° sur la signature du ministre de chaque département. Leur responsabilité est également mise eu jeu si l’ordre de dépense, signé par le ministre compétent, n'énonce pas la date de la décision du conseil exécutifet des décrets du corps législatif qui ont ordonné le payement.

On se demandera peut être quel est le rôle du ministre des finances en tout ceci ? or, ce rôle est, pour ainsi dire, presque nul, exactement comme celui du ministre de la Justice dans le fonctionnement de la Justice. La trésorerie est intentionnellement séparée du ministère des finances et n’appartient à aucun ministère (décret du 30 mars 17914) afin que l'exécution du budget demeure entièrement dans les mains du pouvoir législatif. Cependant le ministre des finances dresse les statistiques, recueille les renseignements, « rassemble d’a-

vance les matériaux » dont le corps législatif peut avoir besoin (XI, 575-576).

Le commentateur de la Girondine approuve fort cette nouvelle organisation : la trésorerie nationale et son organisation, dit-il, font partie des lois constitutionnelles pour des raisons très importantes : ce qui constitue principalement une société c'est une défense commune et une bourse commune; mais cette bourse ne doit s'ouvrir que pour le bien com mun. Dece principe il déduit la nécessité d’une bonne organisation pour régler l'emploi des impôts, clarifier les comptes et rendre impossible toute concussion.

Et il ajoute : le plan nouveau diffère peu de l’ancien. L’administration de la trésorerie nationale n'a rien de commun avec le ministère des finances qui embrassait les revenus, les domaines, les dépenses et les dettes de la nation sous tous les rapports. Ce ministère informe et gigantesque n'existe plus. Il n'appartient à aucun membre du conseil exécutif ni sa conseil lui-même. Il n'appartient pas même aux représentants du peuple dans toute son étendue. Car bien qu'ils règlent les

contributions et ordonnent les paiements, ils ne nomment ni les agents qui répondent, ni les agents qui paient, et cela seul empêche qu’ils puissent disposer eux-mêmes des deniers publics, comme un roi le faisait autrefois par le moyen du ministère des finances (1).

Aux commissaires de la Trésorerie, Condorcet adjoint trois commissaires qui forment le Bureau de la comptabilité nationale. Ce sont des vérificateurs, ancêtres de la Cour des comptes qui sera créée en 1807 seulement. Ils sont élus comme les commissaires de la Trésorerie, pour la même durée et suivant les mêmes formes (art. 7 et 8). Le commentateur de la Girondine apprécie, avec esprit, ce mode de recrutement : «c'était une chose absurde que les vérificateurs des dépenses fussent choisis par les ordonnateurs des dépenses... Les créatures du roi pouvaient masquer ses abus. Le bureau de comptabilité était pour le roi un bureau d’indulyence » (2).

Voici quelles sont les fonctions des trois commissaires du Bureau de comptabilité : ils se feront remettre, aux époques fixées par la loi, les comptes des divers comptables, appuyés des pièces justificatives, et poursuivront l’apurement et le jugement de ces comptes (art. 9).

Le peuple est appelé à collaborer à cette vérification par VPinstitution d’un jury spécial; le corps législatif, formera chaque année, pour cet objet, une liste de deux cents jurés (art. 10).

Chaque compte sera soumis à un examen spécial en présence de sept jurés : pour l’apurement et le jugement de chaque compte, il sera formé, sur la liste générale des jurés, un jury de vingt et une personnes, parmi lesquelles le comptable aura droit d’en récuser sept, et le conseil exécutif septautres (art. 14).

Si les récusations ne réduisent pas le nombre du jury à sept, les jurés non récusés se réduiront à ce nombre par la voie du sort. L’un des commissaires de la comptabilité pré-

(4) La Feuille villageoise, n° du 9 mai 1793, p. 137. (2) 1bid., 153 ; cf. Connorcer, Œuvres, XU, 373.

sentera les pièces à chaque jury : il lui fera toutes les observations qu'il jugera convenables, il donnera tous les ordres nécessaires pour le mettre en état de porter sa décision (art. 12-13).

L'organisation financière insérée par Condorcet dans la Girondine est des plus remarquabies, tant à cause de la compétence spéciale de Condorcet que de l'influence qu'il a exercée sur la Constituante, la Législative et la Convention avant même qu’il la résumât dans sa Constitution. Le commentateur de la Girondine la résume avec beaucoup d’espril et d'exactitude : « l'administration de la trésorerie commence au moment où le produit des contributions, argent ou assignat, a passé des mains du contribuable dans celles du receveur. C’est alors qu’elle en dispose et fait entrer dans la caisse générale ce qui en revient à la nation, là, il est gardé et tenu en réserve jusqu’à ce que les besoins publics demandent qu’il en sorte, Jusqu'à ce qu’il soit employé à solder quelque dépense.

« Mais qui fait sortir l’argent du coffre? la même action qui l’y fait entrer. L'action ministérielle qui amène les fonds de toutes les parties de l’Etat dans le trésor public, vient le chercher pour être distribué suivant les décrets aux créanciers, aux salariés et aux fournisseurs de la nation.

«Les fonctions de la trésorerie tiennent le milieu entre cette double action du pouvoir exécutif. C’est par ses soins qu’elle reçoit : c’est sur sa décision qu'elle paie. Mais de même que la recette, la dépense doit d’abord être ordonnée par une loi. Le pouvoir exécutif ne fait que désigner à la Trésorerie dans quel moment et à qui le paiement doit être fait.

« Les commissaires de la trésorerie eux-mêmes qui tiennent la clef du trésor ne peuvent y rien prendre ni en rien recevoir, comme tout autre citoyen... Ils assistent à l'entrée des fonds, ils ordonnent leur sortie et tiennent compte des deux opérations. Ce sont des gardiens et des teneurs de livres (1). »

En somme, clarté et loyauté, respect de la souveraineté nalivnale et des décisions de ses représentants, souci de l’in-

(1) La Feuille villageoise, Loc. cit., p. 137.

térêt public, voilà les principes défendus par Condorcet dans cette difficile et importante matière de la gestion des denicrs publics. Ces principes sont ceux qu'il a également in-

troduits dans toute les autres parties de son plan de Constitution.

POUVOIRS DÉRIVÉS DES POUVOIRS DÉLÉGUÉS

(Suite et fin).