CHAPITRE IV

I. Forme du gouvernement et philosophie du gouvernement représentatif ; Société et gouvernement : les Economistes ; Hume ; Rousseau (négation du gouvernement représentatif) ; Montesquieu (souvernement représentatif); de Lolme ; Sieyès ; Paine ; D. Williams. Opinion de Condorcet sur ce problème fondamental ; comment il l'énonce et le résout; histoire de ses idées de 1786 à 1793 : la représentation ; le mandat impératif ; la qualité de représentant ; le referendum admis à défaut de gouvernement direct ; combinaison du gouvernement direct et du gouvernement représentatif ; essence même de la représentation, de la fonction législative et de l’obéissance à la loi. Condorcet concilie Rousseau et Montesquieu. Le gouvernement représentatif d’après le Rapport et la Girondine : pouvoirs délégués ; pouvoirs retenus. — II. Le pouvoir législatif. Nature de ce pouvoir ; la loi; obéissance à la loi. — IIT. Organisation du pouvoir législatif; problème de l'unité des Chambres ; histoire des idées de Condorcet ; ses discussions dialectiques et mathématiques contre les inconvénients de la dualité; combinaisons possibles ; système de l’unité et précautions prises pour paralyser ses inconvénients. Velléités d’éclectisme entre les deux systèmes : organisation d’un conseil national ; division en deux sections ; théorie finale de Condorcet : l’unité adoptée, vu les circoustances. — IV. Durée des pouvoirs ; renouvellement intégral ; recrutement et élection; nombre des députés et base de la représentation : la population seule, — V. Permanence de l’Assemblée ; réunions de plein droit ; vérification des pouvoirs; élection du Président et des secrétaires ; tenue des séances; formation du Bureau (commission d'étude). Laïcité des ouvertures de sessions, — VI, Inviolabilité des représentants ; histoire des idées de Condorcet de 1788 à 1793. L’indemnité. — VII. Fonctions du Corps législatif el formation de la loi: les lois et les

décrets; leur nature et leur durée ; leur formation : histoire des idées de Condorcet de 1787 à 1793 sur ce point ; influence de l’ana- Iyse cartésienne ; le travai! législatif en séance et en commission; méthode adoptée dans le Rapport et la Girondine ; le système des deux lectures: l'initiative; fonctions du Bureau (commission d'étude). Conclusion.

I. — L'égalité fondamentale de tous les hommes, en tant qu'êtres sensibles, doués de raison et capables de moralité, exige que la souveraineté soit nationale ; celle-ci, à son tour, exige que le suffrage soit universel et le gouvernement : direct.

Sans contredire les principes de l'égalité naturelle et de la souveraineté nationale, Condorcet s’est efforcé d'organiser une forme de gouvernement capable de concilier les droits de l'individu et les nécessités d'un gouvernement ; cette forme, c'est le gouvernement représentatif avéc quelques éléments empruntés au gouvernement direct (1).

Pour bien comprendre ses théories nous allons rechercher

quelle était, sur ce point, l'opinion des écrivains qu'il a lus et médités, puis nous suivrons le développement historique de ses propres idées à travers ses différents ouvrages jusqu’au Rapport introductif de la Girondine où nous trouverons l'expression définitive de sa pensée.

Rappelons d’abord que pour les Economistes de l'Ecole Frauçaise et pour Ad. Smith, les deux notions de société et de gouvernement sont séparables. Que les hommes soient naturellement portés à vivre en société, cela est évident ; mais il ne l’est pas qu’il soit nécessaire d'introduire dans la société un gouvernement, c’est-à-dire de créer un groupe réduit de gouvernants commandant au reste de la nation. Thomas Paine avait même dit dans le Sens commun (1776) : «la société et le gouvernement non seulement sont difrérents, mais ont des origines différentes. La société, en tout état, est un bien ; mais le gouvernement, même dans son meilleur état, n'est qu'un mai nécessaire » (2).

(1) Cf. ci-dessus, chap. 1, 8 9; cf. X, 604, 607.

(2) Ce mot sera reproduit textuellement par Saint-Simon, cité dans notre livre (Essai historique el critique, ete.), p. 464; voir au contraire A. Comte (Zbid., 75, 241, 265, 268, 269, 295). Cf. ci-dessus p. 210, note 1, tout le passage de Paine.

Comment organiser ce « mal nécessaire » ? La démocratie ou gouvernement direct est le régime politique qui se rapproche le plus d’une soriété sans gouvernement. Les écrivains politiques du xvin1° siècle entendaient précisément par république : la cité grecque de l’antiquité, la cité italienne du Moyen-Age, à certains égards le canton Suisse.

A notre connaissance, Hume est le premier qui prétendit qu'un régime démocratique était possible même dans un grand territoire, à condition d’adapter ce régime au vaste territoire par l’idée de représentation. 11 disait même que l’idée de fédération permettait d'étendre, à un territoire plus vaste encore, l'application du gouvernement démocratique (1). La Révolution d'Amérique vint lui donner raison.

Rousseau posa le problème d’une façon un peu différente dans le Contrat Social (1763). Pour lui, le principe de la souveraineté nationale est incompatible avec le système représentatif, et exige, sinon le gouvernement direct, du moins la ratification directe du peuple souverain pour tout acte des Assemblées délibérantes et représentatives.

En effet, il ne supprime ni ces Assemblées ni la représentation, mais il les conçoit à un point de vue très particulier : «la souveraineté, dit-il, ne peut être représentée, par la même raison qu’elle ne peut être aliénée. Elle consiste essentiellement dans la volonté générale, et la volonté générale ne se représente point : elle est la même ou elle est autre, il n’y a point de milieu. Les députés du peuple ne sont donc et ne peuvent étre ses représentants ; ils ne sont que ses commissaires. Cette déclaration est la négation formelle de la représentation. Rousseau ajoute : les députés « ne peuvent rien conclure définitivement. Toute loi que le peuple en personne n'a pas ratiliée est nulle ; ce n’est point une loi. Le peuple anglais pense être libre, il se trompe fort; il ne l’est que durant l'élection des membres du Parlement : sitôt qu'ils sont élus, il est esclave, il n’est rien. Dans les courts moments de sa liberté, l'usage qu'il en fait mérite bien qu’il la perde.

(1) Essai, XVI. Cf. Conporcer, Œuvres, IV, 393. Nous rappelons que Condorcet a lu Hume et que ce dernier est cilé parmi les étrangers de marque qui furent reçus, avec Ad. Smith, dans le salon de Me de Condorcet. Cf. Romrner, Loc. cit., p. 83.

« L'idée des représentants est moderne : elle nous vient du gouvernement féodal (1), de cet inique et absurde gouvernement, dans lequel l'espèce humaine est dégradée et où le nom d'homme est en déshonneur. Dans les anciennes républiques, et même dans les monarchies, jamais le peuple n’eut de représentants ; On ne connaissait pas ce mot-là » (2).

Dans un autre passage Rousseau avait résumé l’idée maitresse de son système dans la formule suivante : « Je dis que la souveraineté, n’étant que l’exercice de la volonté générale, ne peut jamais s’aliéner, et que le souverain, qui n’est qu'un être collectif, ne peut être représenté que par lui-méme » (3). Il serait difficile d'exprimer, en termes plus nets, la négation du système représentatif et la nécessité du gouvernement direct. Seulement Rousseau tolère des assemblées délibérantes qui préparent, non des lois, mais des projets de lois ; et ces projets ne deviennent lois que par la ratification directe du peuple souverain. Les députés ne sont pas des représentants mais des commissaires.

Le Contrat Social est de 1763. Rousseau avait, en somme, critiqué la théorie de la représentation défendue avec autorité par Montesquieu, en 1748, dans l'Xsprit des lois. Or, nous devons résumer ici les théories de Montesquieu parce que celles de Condorcet sont la résultante des conceptions de Rousseau et de Montesquieu.

Montesquieu déclare que le peuple peut exercer directement certains pouvoirs, mais il ne peut ni ne doit les exercer tous. « Le peuple, dit-il, qui a la souveraine puissance, doit faire par lui-même tout ce qu’il peut bien faire, et ce qu’il ne peut pas bien faire, il faut qu’il le fasse par ses ministres. Ses ministres ne sont point à lui s’il ne les nomme; c’est donc une maxime fondamentale de ce gouvernement (démocralique) que le peuple nomme ses ministres, c'est-à-dire ses

(1) Ceci est exact, cf. Bmssaun, Manuel d'histoire du Droit, p. 796 et sq. MEsrrE, Rapport sur le concours de 1902, Faculté de Droit de Toulouse.

(2) Contrat social, livre LUI, ch. xv, p. 237 dans l'édition : Œuvres, Paris, 1826.

(3) Tbid., liv. Il, chap. 1, p. 187.

magistrats... Le peuple est admirable pour choisir ceux à qui il doit confier quelque partie de son autorité. Il n’a qu'à se déterminer par des choses qu'il ne peut ignorer et des faits qui tombent sous les sens. Il sait très bien qu’un homme a été souvent à la guerre, qu’il y a eu tels et tels succès : il est donc très capable d’élire un général. Il sait qu’un juge est assidu, que beaucoup de gens se retirent de son tribunal contents de lui, qu’on ne l’a pas convaincu de corruption ; en voilà assez pour qu'il élise un préteur. Il a été frappé de la magnificence, des richesses d’un citoyen; cela suffit pour qu'il puisse choisir un édile. Toutes ces choses sont des faits dont il s’instruit mieux dans la place publique qu’un monarque dans son palais. Mais saura-t-il conduire une affaire, connaître les lieux, les occasions, les moments, en profiter ? Non, il ne le saura pas » (1). Le peuple nomme donc ses ministres, mais il ne peut pas exercer lui-même le gouvernement.

Il ne peut pas davantage faire les lois; « il ne doit entrer dans le gouvernement que pour choisir ses représentants, ce qui est très à sa portée ».

Montesquieu reconnaît bien que le gouvernement direct est le seul conforme à la liberté (Condorcet dira de préférence : à l'égalité), mais ce gouvernement est impraticable : « comme dans un Etat libre, tout homme qui est censé avoir une âme libre, doit être gouverné par lui-même, il faudrait que le peuple en corps eût la puissance législative; mais comme cela est impossible dans les grands Etats et est sujet à beaucoup d'inconvénients dans les petits, il faut que le peuple fasse, par ses représentants, tout ce qu’il ne peut faire par lui-même... Le grand avantage des représentants, c'est qu’ils sont capables de discuter les affaires. Le peuple n’y est point du tout propre, ce qui forme un des grands iaconvénients de la démocratie » (2), (ou gouvernement direct).

Turgot avait projeté un livre sur les Municipalités. Dupont de Nemours nous en a conservé le plan (3). On y trouve l’ap-

(4) Esprit des lois, liv. II, ch. ur.

(2) Zbid., liv. XI, ch: vr.

(3) Turcor, Œuvres, édit. Daire, Guillaumin, t. II, 502,

482 LIVRE Il. — DROIT CONSTITUTIONNEL

plication exacte des principes de Montesquieu sur le gouverment représentatif en opposition avec ceux de Rousseau sur

le gouvernement direct.

Un écrivain politique, de Lolme, publia, en 1790, à Genève, un ouvrage sur la Constitution de l'Angleterre ; nous ignorons si Condorcet l'a lu, mais, vu son incomparable érudition, il n'y a rien d’invraisemblable à le supposer. On y trouve une page des plus remarquables et d'une rare finesse psychologique dans laquelle il prend ouvertement parti pour Montesquieu contre Rousseau, pour le gouvernement représentatif contre le gouvernement direct : « la plus grande partie de ceux qui composent la multitude, distraits par les besoins plus pressants de la subsistance, n'ont ni le loisir, ni même, par l'imperfection de leur éducation, les connaissances nécessaires à de tels soins. La nature, d’ailleurs, avare de, ses dons, n’a donné qu'à une petite portion d'hommes une têle capable des calculs compliqués d'une législation; et, comme le malade se confie à un médecin, le plaideur à un avocat, de même le très grand nombre des citoyens doit se confier à ceux qui sont plus habiles qu'eux, pour l’exécution des choses qui, en même temps qu’elles les intéressent si essentiellement, requièrent tant de qualités pour les bien faire ». À ces raisons, de Lolme ajoute que la multitude, par cela même qu'elle est une multitude, est incapable d’une résolution réfléchie. Dans une analyse psychologique, très neuve, qu'il serait trop long de citer ici, il montre combien ilest facile de tromper la multitude et de lui donner l'illusion d’une décision propre, qui, en réalité, vient de ceux qui gouvernent l’Assemblée sans le faire paraître (1).

Condorcet, sur ce point fondamental du Droit Constitutionnel, connaissait l'opinion émise par Sieyès à la Constituante, dans la séance du 7 septembre 1789 : « la très grande pluralité de nos concitoyens n’a ni assez d'instruction ni assez de loisir pour vouloir s'occuper directement des lois qui doivent gouverner la France; leur avis est donc de nommer des représentants ; et, puisque c’est l'avis du plus grand nombre, les hommes éclairés doivent s’y soumettre comme les autres ;

(1) Liv. HE, chap, v,t. I, p. 241 et sq.

quand une société est formée, on sait que l’avis de la pluralité fait loi pour tous. Ce raisonnement, qui est bon pour les plus petites municipalités, devient irrésistible quand on songe qu'il s’agit ici des lois qui doivent gouverner vingt-six millions d'hommes (1) ».

Il est certain que Sieyès dut engager, au sein du Comité de Constitution de Ja Girondine, dont il faisait partie, nous l'avons vu ailleurs, une discussion très vive sur ce point. Il y fait allusion dans un discours qu'il prononça à la Convention, dans la séance du 2 thermidor an III ; nous en avons déjà cité un long passage (Supra, 194) ; nous reproduisons ici ce court extrait : « Tout, dit-il, est représertation dans Vuordre social... Je dis plus, elle se confond avec l'essence même de la vie sociale. J'avais entrepris, il y à plus de deux ans, de démontrer que c’est au système représentatif à nous conduire au plus haut point de liberté et de prospérité dont il soit possible de jouir. Les amis du peuple de ce temps-là firent arrêter mon travail à l'impression après la première feuille. Dans leur ignorance crasse (sic), ils croyaient le sysième représentatif incompatible avec la démocratie ». Sieyès ne voulait, dit-il en continuant, réserver au peuple qu’un seul droit : celui d’élire ses représentants. Tous les autres pouvoirs, le peuple doit les déléguer. Et il ajoute : « Mais alors, comme à présent encore, il régnait une erreur grandement préjudiciable : c’est que le peuple ne doit déléguer de pouvoirs que ceux qu’il ne peut exercer lui-même ». I] ajoute plaisamment que le citoyen qui veut écrire à Bordeaux peut porter lui-même sa lettre, s’il le veut; mais il sera plus sensé de la confier au service public chargé de ce soin (2). La dernière partie de cette citation est une allusion directe aux discussions du Comité de Constitution et au Rapport de Condorcet, qui, en effet, nous l'avons déjà vu, distingue entre les pouvoirs que le peuple doit déléguer et ceux qu'il doit retenir.

Avant d'exposer directement les opinions propres de Condorcet, sur ce point si important, achevons de résumer celles

(4) Archives parlementaires, 1re série, t. VIII, p. 594. (2) Moniteur, réimpr., XXV, 292,

des penseurs politiques qui ont eu une influence sur lui, et particulièrement celles de Paine et de Williams.

Or, Paine, nous l'avons dit, estime qu’un gouvernement est nécessaire. Mais ce gouvernement ne saurait être la monarchie : « qu'est-ce, dit-il dans Le Républicain, qu'est-ce qu’un office qui ne demande ni expérience ni habileté, un office qu’on peut abandonner au hasard de la naissance, qui peut être rempli par un idiot, un fou, un méchant comme par un sage? Un tel office est évidemment un rien » (1). Il réfute, après Hume, mais avec d’autres arguments, l’erreur intéressée répandue par la monarchie, savoir que le système républicain ne convient qu'aux petits pays, et le système monarchique aux grands (2). Cette opinion est fausse, elle est contraire aux principes et à l'expérience ; et Paine retourne avec habileté l'argument contre la monarchie : en effet, pour être utile, le gouvernement doit connaître toutes les parties, tous les intérêts d’une nation ; donc, ce n’est que dans un petit territoire qu'un seul, un roi, pourrait gouverner utilement. Si le territoire est grand, le gouvernement d’un seul tomse dans l'ignorance et dans la tyrannie; ce qui est facile à observer en Espagne, en Russie, en Allemagne et en Turquie. Au contraire, le vrai système républicain par élection et représentation est le seul moyen connu et possible de proportionner la sagesse et les connaissances du gouvernement à l'étendue d'un pays. La représentation est le centre le meilleur et le plus fort qu’on puisse trouver pour une nation. Toute la France, quelque distantes que soient ses parties, se trouve en entier dans ce moment à son centre de représentalion. L’exemple de Gênes, de Venise et de Berne porte à faux, car ce ne sont pas là des républiques mais bien des gouvernements sous un esclavage aristocratique (3).

Et dans la lettre à Sieyès qui s'était fait, contre lui, le champion de la monarchie, Paine précise sa pensée en disant : « je n’entends point par républicanisme ce qui porte ce nom

(@) N° 1, p. 3 ‘10 juillet 1791).

(2) En 1789, dans la Vie de Voltaire, Condorcet avait soutenu, après Hume, mais avant Paine, la même idée ; cf. IV, 393.

(3) Lor. cit, p. 9 et 10.

en Hollande et dans quelques états de l'Italie. J'entends simplement un gouvernement par représentation. » (1)

Arrivons enfin à Williams, appelé au comité de Constitution pour y développer ses idées politiques. Nous avons déjà résumé, et par le menu détail, l'opuscule où il a consigné ses idées directrices. (2) Nous avons vu qu'il compare l’organisation politique des sociétés à celle du corps vivant. La société ne peut « agir en masse », comme un être amorphe où la division du travail physiologique n'aurait introduit ni différenciation ni spécialisation. Elle doit, comme tout corps vivant se diviser et s'organiser. Or, dans le corps humain les notions que fournit la sensibilité générale, laquelle n'est ni spécialisée ni localisée, ne constituent pas la pensée, c’est-àdire l'opinion de l’ensemble. De même, dans la société, les opinions, les intérêts et les vues de tous les individus pris séparémentne présentent pasimmédiatement l'intérêt, l'opinion ou la volonté de la totalité.

Il y a dans le corps humain un organe central qni concentre, compare et concilie les impressions, cet organe est le cerveau ; de même il faut dans la société un organe central, un corps de représentants qui concentre, compare et concilie toutes les opinions et toutes les vues informes et variées de tous les membres de la société pour en faire un ensemble.

En cela consiste toute la difficulté, l'unique difficulté, de la science politique. Ce problème ne peut être résolu que par le gouvernement représentatif dont l'économie du corps vivant nous offre l’exemple et le modèle. Si l'on pouvait, dit-il, prendre, chacune à part, les opinions de tous les individus, on les trouverait différentes et inconciliables à plusieurs égards. Le peuple, généralement parlant, n’a pas le temps de porter un jugement général, et quand même :l en aurait le loisir, il serait trop influencé par des intérêts locaux et individuels. A l’imitation des sens externes du corps vivant qui transmettent des impressions an cerveau où elles sont centralisées et organisées, le peuple sent et envoie à un organe

(1) Loc. cit., p. 52; n° du 16 juillet 1791.

(2) Supra, p. 216 et sq., surtout 220, 221, etc.

central {le corps législatif, l’Assemblée des représentants) l’expression des convenances et des disconvenances. Il n’est ni assez distant des objets, ni assez froid, ni assez désin(éressé pour en découvrir les causes, pour les comparer, les adopter - ou les rejeter. 11 est donc nécessaire de « commettre » ou de « déléguer » ce soin à des représentants.

Williams voit l'idéal de la représentation dans les primitives assemblées du peuple, et leur équivalent actuel dans les assemblées primaires. Seulement, de même que dans le corps vivant les organes récepteurs sont disséminés sur toute la surface du corps et peu volumineux, de même il faut organiser sur toute la surface du territoire des assemblées primaires composées d’un petit nombre de membres, et communiquant facilement entre elles. C’est dans ces assemblées que se formera r'opinion, l'expression du consentement et de la volonté commune. Ce sont elles qui délègueront les pouvoirs de la souveraineté et c’est l’Assemblée délibérante unique qui centralisera les opinions de l’ensemble (1).

Donc, au moment où il fut chargé (oct. 1792-février 1793) de rédiger une Constitution, Condorcet trouvait devant lui deux courants d'opinion nettement dessinés : le gouvernement représentatif défendu par Montesquieu, de Lolme, Sieyès, Paine et Williams (pour ne citer que les principaux) et le gouvernement direct défendu par Rousseau et quelques publicistes (Supra, livre I, p. 90-91), patroné officiellement par la Convention sur un de ses points : l’acceptation plébiscitaire des Constitutions (2).

Nous allons montrer que d’après Condorcet le gouvernement direct est le seul rigoureusement conforme aux principes ; d'autre part, le gouvernement représentatif est le seul qui puisse être organisé. Le problème essentiel du droit constitutionnel consiste donc à concilier avec le gouvernement représentatif tout ce que l’on peut conserver du gouvernement direct. Telle est l'idée maîtresse qui dirige les pensées de Con-

(1) CF. Supra, 222.

(2) Séance du 21 sept. 1792 : « La Convention nationale déclare

qu'il ne peut y avoir de Constitution que lorsqu'elle est acceptée par le peuple. » Monit., réimpr., XIV, 7.

dorcet, sur ce point capital, de 1786 à 1793 (1); nous allons en suivre le développement progressif.

La connaissance de la Constitution anglaise et des ouvrages de Montesquieu, les idées de Turgot, les expériences d'Assemblées provinciales faites par Necker (1778), Calonne et de Brienne (1787), l'étude des Constitutions américaines 1776 et 1787 et, finalement, ses propres réflexions avaient, dès le début, converti Condorcet au gouvernement représentatif.

Appréciant les conceptions de Turgot, il y voyait le moyen de former un « esprit public » et de préparer les individus à remplir les fonctions publiques : « il s’agissait, écrivait-il en 1786, de donner une éducation nouvelle à tout un peuple, de lui créer de nouvelles idées en même temps qu’on l’appelait à des fonctions nouvelles. (2) »

Cette même année (1786) il apprécie l’Znfluence de la Révolution d'Amérique sur l'Europe et il exprime la même idée que ci-dessus : l'exemple des Etats-Unis montre « que pour conserver le bon ordre dans une nation il faut en laisser le soin à la nation même. » (3)

A partir de cette époque il raisonne en se plaçant au point de vue d’un pays où le gouvernement représentatif est réalisé. On trouve un raisonnement de ce genre dans les Lettres d'un bourgeois de Newhuven (1787) où il définit en termes excel- . lents la loi et la soumission à la loi, (IX, 3-4) et où il organise le droit électoral avec le moyen d'établir une représentation aussi égale que possible, (:bid. 10 et sq.), il ébauche même une théorie des fonctions du pouvoir législatif et du referendum (31-33), il réduit les différents types de Constitution à deux principaux : représentative avec un seul corps législatif, fédérative avec un corps législatif pour chaque Etat et un congrès pour tous les Etats (51); daus la troisième lettre, il étudie les fonctions du corps législatif unique (57 et sq.), il étudie même la procédure de la confection d’une Joi (64); enfin dans la quatrième lettre il traite cette importante question de l’inutilité et du danger de partager le corps législatif en différents corps (74) que nous étudicruns bientôt.

(1) Voir ci-dessus p. 409 et sq.

L'année 11788 est celle où Condorcet a publié sur ces points de droit Constitutionnel les ouvrages les plus développés. En effet, dans les Lettres d'un citoyen des Etats-Unis, il célèbre les avantages des assemblées provinciales parce qu'elles vont hâter les progrès de l'esprit public, et l'apprentissage politique de la nation; ces assemblées offrent à la nation le moyen d'avoir « une assemblée régulière et légitime de véritables représentants du peuple » (IX, 104). Ce passage est écrit en 1788, ne l’oublions pas. Condorcet fonde les plus grandes espérances sur cet essai de gouvernement représentatif qui peut conduire, si aisément, à une représentation nationale, régulière et périodique (ibid. 121). | S

Dans les Sentiments d'un républicain sur les assemblées provinciales il constate que depuis 174 ans (les derniers Etats-Généraux sont de 1614), les français « ont passé des plus grossières ténèbres à l’aurore du jour qui est prêt enfin à les éclairer » ; c’est à eux de « fixer la forme d’une assemblée nationale... une telle assemblée doit représenter la nation... pour être rigoureusement légitime la représentation doit être égale (IX. 435). C’est à cette organisation du gouvernement représentatif, si facile à réaliser par le gouvernement actuel (1788, Louis XVI) « que la nation devra la restauration dont elle a concu l’espérance. » (ibid. 137)

Enfin le volumineux traité sur les Asssemnblées provinciales (VII, 115-659) peut être défini une étude complète du gouvernement représentatif adapté à une monarchie. L'influence de Montesquieu pour les principes, celle de Turgot pour les détails d'organisation pratique, se font sentir en beaucoup d’endroits. Ce qui fait, au point de vue spécial qui nous occupe en ce moment, l'intérêt considérable de cet ouvrage, c'est que Condorcet veut couronner la hiérarchie des assemblées délibérantes, qu’il organise en s'inspirant de Turgot, par une assemblée nationale périodique (VIII, 221 et sq.) [l veut une assemblée nationale dont l’ordre, la composition ou les fonctions « puissent être supposés avoir été réglés par la pation. » Il n'existe pas encore de pareilles assemblées, car les anciens Etals-Généraux n'ont aucun des caractères d’une assemblée nationale. Condorcet n'y trouve pas une organisation « fixe, proposée à la nation, acceptée par elle... Les assemblées des Etats généraux n’ont jamais été ni indiquées

à des époques réglées, ni vraiment habituelles. Si quelquesunes ont essayé d'établir ce retour périodique, leur vœu est resté sans exécution. » (226-227) :

Au moment où Condorcet écrivait ces lignes, le conseil du roi élaborait, d’après le plan de Necker, un projet d’organisation que nous avons cité (Supra, 25) et qui donnait, au moins en théorie, satisfaction aux desiderata de Condorcet.

Ce qu’il demande, c'est une assemblée véritablement représentative, une assemblée nouvelle « où la représentation serait égale et libre. » Et il fait remarquer que l’organisation des assemblées provinciales telle qu'il l’a exposée dans son Traité rendra facile l’organisation de cette nouvelle assemblée (VII, 227). |

En même temps qu’il demande un gouvernement représentatif, Condorcet aperçoit dès 1789 les problèmes qui viennent naturellement se grefler sur celui de la représentation et notamment celui du mandat impératif et du referendum. Tels sont les deux points qui vont nous occuper.

Sous l'ancien régime le mandat impératif était de règle. Cela tenait à trois causes principales : 1° l'unité de la France n'était pas formée ; le député était un mandataire qui représentait an ordre, une classe; 2° La royauté convoquait les Etats à intervalles irréguliers et chaque fois pour les consulter sur une ou plusieurs questions déterminées ; le député recevait mandat de répondre d’une façon déterminée à ces questions ; 3° enfin les Etats-Généraux n'avaient pas le pouvoir de décision et leur vote n’avait qu’une valeur consultative.

Au moment où écrit Condorcet, la Révolution n’a pas encore unifié la France, organisé une assemblée permanente jouissant du droit de décision ; bref elle n'a pas encore éliminé les trois causes qui, historiquement, expliquent et justifient le mandat impératif.

Cependant Condorcet, dont les réflexions sur le droit constitutionnel et le droit naturel avaient hâté la maturité d'esprit, s'élève contre le mandat impératif et réclame pour le député le droit de voter suivant sa conscience et sa raison, le droit d’agir en « représentant » et non en «commis ». Il reconnait

bien que étant donné la forme actuelle des élections (janvieravril 1789) et la nature de l'assemblée qu’il s’agit d'élire, le mandat impératif ne peut pas être entièrement éliminé ; mais il recommande aux électeurs de ne donner que des mandats très généraux, comme ceux-ci : « vous voterez contre cette mesure, mais vous vous y soumettrez, si elle a le vœu de la pluralité »; « s’il s’agit de répartir un impôt d’une valeur fixe, entre différentes provinces, on sent que les représentants sont chargés alors, non de voter ce qui convient à leurs constituants, mais ce qui est conforme à la justice, et qu’ainsi leur conscience doit être absolument libre » (1).

Il restera fidèle à cette idée, qui se rattache au droit naturel et à la conception de la souveraineté nationale, dans les remerciements qu'il adressera plus tard aux électeurs de Paris qui l’envoyèrent siéger à la Législative : « c’est en conservant l'indépendance absolue de mes opinions, c’est en mettant tous mes soins à connaître la vérité, toute ma politique à la dire, que je m’efforcerai de répondre à cette marque si honorable de la confiance de mes concitoyens » (2).

Nous avons déjà cité un fragment inédit (Supra 171) qui est la condamnation la plus fière et la plus catégorique du mandat impératif : « mandataire du peuple je ferai ce que je verrai conforme à ses vrais intérêts ; il m'a envoyé non pour soutenir ses opinions, mais pour exprimer les miennes, ce n'est point à mon zèle seul, mais à mes lumières qu’il s’est confié et l'indépendance absolue de mes opinions est un de mes devoirs envers lui » (1792).

En excluant le mandat impératif Condorcet écarte la conception du député simple « comrñissaire » comme le concevait Rousseau et il ne veut pas que les électeurs enchaïînent la conscience des représentants par des instructions précises et tyranniques. 1l pose ainsi les bases de la véritable théorie de la représentation qui exige que le député soit, non un « commis » mais un « représentant ».

Condorcet est conduit peu à peu au referendum et au gou-

(1) IX, 230-231 ; cf. la suite. Il l'avait dit en 1788, VIIL, 148-149. (2) Supra, 118.

vernement direct par le progrès naturel de ses pensées, par l'observation de la vie politique du pays qui, depuis la réunion des Etats Généraux, devient de plus en plus active et étendue ; par ses réflexions enfin sur le droit naturel d’où il tire le principe de la souveraineté nationale.

I ne demande pas le gouvernement direct proprement dit, car il le reconnaît impraticable dans un pays aussi étendu et aussi peuplé que la France (1). Mais, s'inspirant des idées de Rousseau, 1l veut que la Constitution soit ratifiée par les citoyens (2). Il montre toutes les difficultés que présenterait, à l’heure actuelle (1789) cette consultation populaire. Il pense qu'on peut les éviter par les deux moyens suivants : il faut 1° que tousles citoyens soient appelés à juger la Déclaration des droits, non pour dire qu’elle est bien ou mal rédigée, mais pour dire « qu’elle ne renferme point de principes contraires aux véritables droits des hommes, qu’elle n’en a omis aucun ». Or, déclare Condorcet, tous les citoyens peuvent prononcer sur ces deux objets. 2° 11 demande ensuite « que la constitution soit présentée aux citoyens, non pour dire qu’elle est bien ou mal combinée, mais pour dire, ou qu’elle ne renferme rien de contradictoire à la Déclaration de nos droits ou que tel article y est contraire ; et tous les citoyens peuvent encore répondre à ces questions » (3).

Condorcet reconnaît que l’idéal du gouvernement serait celui « où aucun article de loi ne (serait) obligatoire qu'après avoir été soumis immédiatement à l'examen de tout individu, membre de l'Etat ». Maisil reconnait que l’ignorance actuelle du corps électoral}, son inexpérience politique, rendent impossible le referendum législatif. I1 s’écarte donc de Rousseau sur ce point, (en attendant qu'il le réfute directement dans le Rapport introductif) et il conclut ainsi : « Je propose, pour cette fois, de borner ce droit individuel (gouvernement direct, acceptation des lois) aux seuls articles relatifs à la constitution ; mais c’est dans l’espérance que les progrès de la raison et l’effet que des institutions plus légales et plus Justes pro-

(1) Cf. cependant, IV, 393.

(2) IX, 418-480 ; cf. Ibid. 458 où il dit : il faut montrer au peuple « qu’il ne peut agir que par ses représentants. »

(3) lbid., 427.

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duiront nécessairement dans les esprits, permettront à une autre époque d'étendre ce même droit à d’autres classes de lois, et successivement de l’élendre à toutes » (4).

Nous avons insisté à dessein sur ces premières formes des théories de Condorcet relativement au gouvernement reprétentatif et au gouvernement direct. Car nous allons montrer que, dorénavant, sa pensée va aller d’un de ces pôles à l’autre, et finalement elle s'arrêtera à une solution moyenne dans laquelle, comme nous l’avons déjà dit, le gouvernement direct sera conservé dans ce qu’il a de compatible avec le gouvernement représentatif.

Nous allons rechercher les traces de cette solution originale dans les différents ouvrages de Condorcet antérieurs à son Rapport introductif où elle se trouve exprimée avec toute la nelteté désirable.

Dans un article du Journal de la Société de 1789 il distingue, incidemment, les démocraties immédiates et les démocraties représentatives (2). Il entend, par ces mots : les gouvernements directs où le peuple exerce tous les pouvoirs, sans intermédiaires, sans représentants ; puis les gouvernements représentatifs où le peuple les exerce une fois pour toutes par l'élection de ses représentants, lesquels les exercent à sa place. A Iaquelle de ces deux formes donner la préférence ?

Les événements amenèrent Condorcet à faire connaitre sa pensée sur ce point si difficile et si délicat. Nous avons dit ailleurs (Supra, 156), qu'il lut à la Convention un rapport sur une pétition de la commune de Paris, réclamant la déchéance du roi (9 avût 1792). Etant donné les circonstances, que nous avons relatées ci-dessus, Condorcet, en présence de cet essai de gouvernement direct tenté par la commune de Paris, se plaça sur le terrain des principes et rédigea une Zastruction sur l'exercice du Droit de Souveraineté dont voici l’idée maitresse : le peuple a délégué ses pouvoirs ; il ne peut donc pas les exercer, à moins de les retirer au préalable à ses délégués.

(2) T août 1790 ; Œuvres, X, 179.

Ici nous devons insister quelque peu, car le problème présente, chez Condorcet et en Droit constitutionnel, une très grande importance. En dégageant ses théories des circonstances particulières où il les à émises, nous arrivons à énoncer les principes suivants : au milieu d'évènements troublés, au milieu des défiances, des soupçons et des trahisons, il ne faut pas s'étonner « de voir les citoyens n’attendre leur salut que d'eux-mêmes et chercher une dernière ressource dans l’exercice de cette souveraineté inaliénable du peuple; droit qu’il tient de la nature, et qu'aucune loi légitime ne peut lui ravir »,

Mais cet exercice direct de la souveraineté risque, dans des circonstances anormales, de « détruire cette unité de volonté et d'action, si nécessaire au salut et au bonheur » du pays; il expose les citoyens à prendre « un système désorganisateur », l’anarchie, comme « le dernier terme de perfection de l’ordre social ».

Afin de prémunir le peuple contre ces erreurs si dangereuses, il faut lui exposer quelle est cette souveraineté dont il s’est réservé l'exercice, comment il peut user de celte portion de ses droits, que la loi, adoptée par lui-même, lui a réservée tout entière ».

Le pouvoir législatif est l’attribut fondamental de la souveraineté ; en principe il appartient au peuple ou à ses représentants : «le droit de fixer les règles générales auxquelles seront assujetties les actions qui ne peuvent être abandonnées à la volonté individuelle, ou qui doivent être faites au nom de la société et par ses agents, ce droit qui constitue ce qu’on appelle la souveraineté, appartient au peuple, c’est-à-dire à l’universalité des citoyens qui occupent un territoire et ne peut appartenir qu’à lui ».

Le peuple peut « déléguer » l'exercice de ce droit qui, par essence, est « inaliénable » ; cette délégation ne le prive pas de ses droits, car il conserve le droit de la retirer, et c’est ainsi que la souveraineté « reste toujours dans toute sa plénitude et son indépendance absolue ». Mais le retrait de la délégation doit précéder l'exercice direct des pouvoirs délégués : si le peuple « a délégué quelques-unes de ses fonctions souveraines, l’ordre naturel des choses exige qu’il déclare sa volonté de s'en ressaisir avant de les exercer par lui-même ou de les remettre en d’autres mains ».

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Condorcet donne un exemple de pouvoir délégué par le peuple et de pouvoir retenu, qu'il peut exercer, l’un, par l’intermédiaire de représentants, l’autre, directement : « ainsi le peuple français qui a délégué le pouvoir législatif, ne peut exercer ce pouvoir, ne peut faire une loi sans avoir révoqué cette délégation : mais comme il n’a pas délégué celui de changer les lois insérées dans l'acte constitutionnel, l'exercice de ce droit est demeuré tout entier entre ses mains; cette portion du pouvoir souverain peut être exercée par lui sans réserve,et elle ne peut l’être que par lui ou par ceux auxquelsil voudrait la confier ».

S’il admet le gouvernement direct quand il s’agit des pouvoirs retenus, Condorcet l’admet aussi quand il s’agit, non pius du peuple entier, mais d’une section du peuple : « puisque, dit-il, la souveraineté n'appartient qu’au peuple entier, une section quelconque du peuple ne peut, pour les portions déléguées de cette souveraineté, émettre qu’un simple vœu... » Mais s’il est question des pouvoirs retenus (acceptation ou rejet de la Constitution), alors chacune des sections du peuple peut manifester plus qu’un vœu mais prendre une décision, à condition toutefois que cette volonté ne puisse être une règle de conduite, une loi, « tant qu’il ne sera pas constant que cette volonté est conforme au vœu de la majorité, solennellement recueilli, constaté et déclaré » (1).

C'est ainsi que, dès le 9 août 1392, et sous la pression des événements (nous sommes à la veille du 10 août où une portion du peuple va exercer directement la souveraineté), Condorcet juxtapose le gouvernement représentatif et le gouvernement direct, en distinguant les pouvoirs délégués et les pouvoirs retenus.

Il reprend ce problème dans un article de la Chronique du mois (novembre 1792) qui est un modèle de dialectique; il a pour titre : De la nature des pouvoirs politiques dans une nation libre. Voici le principe : les hommes sont égaux et libres. Or, « la raison, d'accord avec la nature, ne met qu'une seule borne à l'indépendance individuelle, n’ajoute qu'une seule obligation sociale à celles de morale parti-

(1) Cf, X, 531-536, Cf. ci-dessus, 409-416.

culière : c’est la nécessité et l'obligation d’obéir dans les actions qui doivent suivrent une règle commune, non à sa propre raison, mais à la raison collective du plus grand nombre (1). » Autrement dit : toute réunion d'êtres égaux et libres exige le gouvernement direct ; mais comme il est impossible de vivre côte à côte si chaque individu obéit à sa propre raison, il doit suivre la raison collective du plus grand nombre, en cela consiste l'essence du gouvernement représentatif.

Le pouvoir politique qui établit les règles communes s’appelle le pouvoir législatif. Supposons qu'il soit « exercé immédiatement par les citoyens », dans ce cas il déclare quelles règles communes paraissent, à la pluralité, les plus conformes à la raison; il en résulte, pour la minorité, la nécessité et l'obligation morale de s’y conformer. Supposons que le pouvoir législatif ait été délégué ; en devenant « une fonction publique de quelques hommes » il n’a pas changé de nature : chaque citoyen doit lui obéir parce que la majorité, ayant reconnu l’impossibilité de faire elle-même les lois, a préféré déléguer le pouvoir de les faire.

Le corps législatif, dans ce cas, a reçu «la fonction de chercher ce qui était raisonnable et juste et le droit de le déclarer ». Donc à parler rigoureusement il n’est pas un « pouvoir ». Sa décision tire toute sa force « d’une acceptation tacite ou expresse de la majorité (2). »

Dans une Société étendue, il est impossible de consulter l’universalité des citoyens sur toutes les lois et leurs dispositions particulières. Mais il est possible et utile de les consulter sur cette question : une loi proposée est-elle ou n'estelle pas contraire aux droits naturels des hommes ?

Condorcet ne demande pas, comme Rousseau, le referendum pour chaque loi particulière, mais il le demande « pour chaque corps de loi, pour le Code civil, pour la procé-

dure », etc. (3).

Quelle est donc la vraie nature de la fonction législative

(4) Cf. X, 589-590.

(2) 1bid., 591-592, Nous reviendrons sur ce point dans le livre IV, 7.

(3; Ibid , 598.

déléguée, confiée à des représentants ? parmi les règles communes que la pluralité des citoyens consultée reconnait conforme à ses droits, la fonction législative déclare celles qui sont le plus d'accord avec la raison. Comme ces règles communes, ces lois, sont des conséquences ou des applications du droit naturel, le mécanisme du gouvernement représentatif est tel que la majorité n’a pas abandonné ses droits, elle n’a abandonné que les formes et les combinaisons des principes ; elle les a déléguées «seulement par l’impossibilité de discuter elle-même ces formes (1), d'analyser ces combinaisons. »

Obéir aux lois, ce n’est donc pas obéir à une autorité extérieure. Le gouvernement représentatif respecte l'égalité naturelle ; il n’y a pas, à parler rigoureusement, de gouvernant et de gouverné, il n'y a pas de « pouvoir » législalif, mais une « fonction » législative. Quand la majorité obéit aux lois, même si elle les désapprouve, elle obéit encore à sa propre opinion, de la même manière que la minorité n'obéit qu’à sa raison, lorsqu’elle cède à l’opinion de la majorité, qui y est contraire (2).

Rousseau voulait le gouvernement direct; mais on sait, remarque avec raison Condorcet, « que jamais les difficultés d'exécution n’arrêtaient la marche de ses idées (3). » Ce sont ces difficultés d'exécution qui ont arrêté Condorcet et l’ont détourné du. gouvernement direct absolu. Ces difficultés, on peut les résumer ainsi : étendue du territoire, chiffre élevé de la population, ignorance ou inexpérience politique, manque de loisir. Le peuple ne peut donc pas exercer tous les pouvoirs. Mais doit-il les déléguer tous? doit-il se dépouiller entièrement (4)? doit-il confier aux représentants qu'il a choisis le soin et le droit d’exercer ses pouvoirs ? de se réunir pour lui? de décider pour lui? Condorcet ne le pense pas. Tout en reconnaissant que la Société exige une division entre gouvernants et gouvernés, entre représentants

(2) X, 594-595. Cf. IX, 409 où il montre que la généralité des citoyens ne peut participer à l'exercice direct de la souveraineté.