Étudions d'abord le conflit positif. C'est celui qui

soulève le plus de difficultés.

On comprend aisément qu'il ne suffisait pas d'avoir posé en principe que les fonctions judiciaires demeureraient séparées des fonctions administratives, pour éviter à tout jamais des luttes entre les deux autorités chargées de ces fonctions. Dans la marche des affaires, les points de contact sont fréquents ; d'ailleurs la séparation n'est pas absolue ; bien des causes peuvent donc amener devant l'autorité judi-

^ Le premier travail étendu dans lequel rcnscmbic des principes relatifs aux conflits et les règles de détail aient été mis en lumière, est l'article publié par M. le conseiller d'État Boulatignier en 1847, dans le Dictionnaire général d* administration de M. Alfred Blanche. Cet article est un véritable traité. On consultera aussi avec beaucoup de profit un excellent article publié par M. Reverchon dans le Dictionnaire de r administration française de M. Block, et qui a été ramanié en 1876 dans une nouvelle édition de cet ouvrage.

ciaire des affaires qu'on croit de sa compétence, et qui cependant ne doivent pas être jugées par elle. Le législateur n'a pas cru prudent de se fier à ses lumières, à sa sagesse, et de lui laisser le soin de se dessaisir elle-même des contestations qui ne la concernaient pas. Il a cru que la tendance irrésistible, qui entraîne toute autorité à étendre le cercle de son action, pouvait conduire l'autorité judiciaire à des empiétements dangereux pour la liberté de l'administration. Il a voulu qu'elle pût être dessaisie.

Mais comment devait-elle l'être? Par quelle autorité? Qui doit trancher le débat ? Ces questions ont été résolues dans différents sens, suivant les époques.

En parlant de la juridiction administrative et des préjugés qu'elle avait soulevés, nous avons expliqué que ces préjugés avaient tenu surtout à Textension anormale que des considérations politiques avaient fait donnera la compétence de la juridiction administrative. On avait craint de confier aux tribunaux les difficultés qui naissaient de toutes les mesures prises contre les émigrés et de la vente des biens nationaux. Les adversaires de la juridiction administrative ne voulaient voir que ces attributions exceptionnelles, lorsqu'ils demandaient la suppression de cette juridiction. Le conflit a donné lieu aux mêmes réclamations que la juridiction administrative, parce que des raisons politiques avaient amené divers gouvernements à en abuser.

C'est en 1828 seulement que la matière a été enfin réglée avec quelque précision, que les cas dans lesquels le conllil pouvait être élevé, les formes à suivre pour l'élever, les délais impartis pour le juger ont été nettement réglés. L'ordonnance du l**" juin 1828 forme à elle seule la plus grande partie de la législation de la matière. Mais, depuis la pro-

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mulgation de cette ordonnance, la législation a été modifiée à diverses reprises, en ce qui concerne le jugement des conflits. La décision qui appartenait à cette époque au chef de rÉtat, sur l'avis du Conseil d'État, a été attribuée par la Constitution de 1848 à un tribunal des conflits composé par moitié de conseillers d'État et de conseillers à la Cour de cassation. Le système suivi sous la Restauration et sous la monarchie de Juillet avait été remis en vigueur sous l'Empire. Mais la loi du 24 mai 1872 a rétabli le tribunal des conflits et remis en vigueur la loi du 4 février 1850 et le règlement du 26 octobre 1849, sur le mode de procéder de ce tribunal.

399. Voyons quel est l'objet du conflit positif; — dans quelles matières il peut être élevé ; — devant quelles juridictions ; — à quel moment de l'instance judiciaire ; —à qui il appartient de l'élever ; — quels senties formes et les délais à obseiTer; — comment et par quelle autorité il est réglé.

400. L'objet du conflit est surtout de défendre l'autorité administrative contre les empiétements de l'autorité judiciaire.

Par conséquent, c'est à tort qu'un préfet croirait devoir élever le conflit pour dessaisir un des organes de l'autorité judiciaire d'une question, qui, suivant lui, devrait être portée devant un autre organe de cette autorité, notamment dessaisir un tribunal civil au profit du jury d'expropriation. Si le tribunal se trompe en empiétant sur les attributions du jury, c'est à la Cour d'appel, ou à la Cour de cassation, que l'administration intéressée doit demander l'annulation de sa décision. Il .n'y a pas lieu à élever le conflit *.

Plusieurs décisions anciennes ont jugé, par le même

* Décret sur conflit du 15 décembre 1855 Mignerot), — 12 mars 1863 {Syndicat de la Basse-Veyle)»

motif, que le conflit ne peut pas être élevé contre des décisions de juridictions administratives qui seraient entachées d'incompétence.

Toutefois l'objet exclusif du conflit, d'après la législation antérieure à 1872, a été modifié, dans une certaine mesure, par une disposition de la loi du 24 mai 1872.

Nous avons dit que la loi du 3 mars 1849, qui attribuait au Conseil d'État le pouvoir de juridiction directe, avait donné au ministre de la justice le droit de revendiquer devant le Conseil les affaires qui n*appartiendraient pas au contentieux administratif. Cette disposition a été reproduite dans la loi du 24 mai 1872 (art. 26) ; seulement le droit conféré par la loi de 1849 au ministre de la justice seul est attribué, par la loi de 1872, à tous les ministres.

Or, une affaire peut ne pas appartenir au contentieux administratif par deux raisons très-différentes, soit parce qu'elle rentrerait dans la compétence de l'autorité judiciaire, soit parce que la décision de l'autorité administrative ne pourrait donner lieu à aucun recours, même devant la juridiction administrative. En cas d'application de cet article, le conflit aurait donc pour but soit de protéger l'aulorili^ judiciaire contre les empiétements de la juridiction administrative suprême, soit de protéger contre cette même juridiction le pouvoir discrétionnaire conféré par les lois àPadministration.

Mais cette disposition exceptionnelle, qui n'avait pas été appliquée de 1849 à 1851, ne l'a pas encore été jusqu'ici et nous la laisserons de côté, nous bornant à insister sur leconflit élevé devant les tribunaux appartenant à l'ordre judiciaire'.

* Les foimes spéciales qui doivent être suivies dans ce cas sont déterminées par !« articles 28 à 33 du règlement du 36 octobre 1840^

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4MM. Dans quelles matières le conflit peut-il être élevé ?

Il serait naturel de penser qu'il peut être élevé toutes les fois qu'une question quelconque du ressort de l'autorité administrative est portée devant l'autorité judiciaire, et à n'importe quel moment dn litige. C'est ce qui s'était pensé et pratiqué d'abord. Mais l'abus qui avait été fait de ce mode de procéder, et les réclamations auxquelles il donnait lieu, ont fait penser au gouvernement, en 1828, qu'il était sage de restreindre, dans les limites du strict nécessaire, le droit d'élever le conflit, et peut-être même de faire le sacrifice de quelques exigences légitimes.

Ainsi l'ordonnance du 1" juin 1828 dispose que le conflit ne pourra jamais être élevé en matîSre criminelle.

En matière correctionnelle, l'ordonnance dispose qu'il peut en être élevé dans deux cas. Le premier est celui où la répression du délit est attribuée par une disposition législative à l'autorité administrative, par exemple, pour les contraventions en matière de grande voirie, de police du roulage, de servitudes militaires, etc. '.

Le second est celui où le jugement à rendre dépend d'une question préjudicielle dont la connaissance appartiendrait à l'administration en vertu d'une disposition législative.

Par exemple, un entrepi-eneur de travaux publics et son préposé sont poursuivis devant le tribunal de police correc-

* Pcndint longlcmps la jurisprudence du Conseil d'Etat a considéré qu'il J .ivait lieu de maintGnii' les conilils élctéa pai' Application de cette l'ègle, dans le cas où Irscîtoycus intentaient des action* devant l'autoritâ judicinire. à raison de dilTamiilions enntciiiies dans des délibérations de conseils municipaux. Cette jurisprudence se fondait sur ce que l'arlicle 60 de la loi des 14-22 déi'emlHi! 1789 donnait aui citoyens lésés parles aclps du corps municipal le droit d'exposer leurs sujets deplainteàradmlnistration supérieure rjui pOUTnil oi'doniier que l'nclc allarpié tûl rayé des regialii» |ïoii' noUmmcnt le décret sur conflit du 17 août 1866 {Benott d'Aïs) rendu contra [l'entent i nos conclusions, et celui du9Smai1S70 (i>r^/'e( ilu Jura). Nais des décisions plus r&cntcsont aliaiidouué celte doctrine combattue par d'en linenLi jurisconsultes. Décret sur conflit, T mai 1871 {TaxU), — 18 niai 1873 [Maria c. Boriikr).

tionnelle, à raison de ce que le préposé, dont l'entrepreneur est responsable, aurait traversé des propriétés ensemencées avec un tombereau de matériaux. L'entrepreneur allègue, et l'administration affirme, qu'il a agi d'après les indications de son devis et les dispositions des arrêtés du préfet qui réglaient tout ce qui concerne le ramassage et l'extraction des matériaux nécessaires aux travaux de grande voirie. L'interprétation du devis et des arrêtés du préfet, actes administratifs, constitue une question préjudicielle de la compétence de l'autorité administrative, et le préfet est fondé à en demander la solution préalable par cette autorité*.

Mais, au contraire, voici que des agents secondaires des ponts et chaussées, un pîqueuret un cantonnier, sont poursuivis devant le tribunal de police correctionnelle pour avoir, par leur négligence, en omettant d'éclairer des tas de matériaux placés sur une route, causé involontairement des blessures à un passant dont la voiture s'est heurtée la nuit contre ces matériaux. Si les faits ne sont pas contestés, si les requérants n'allèguent pas s'être conformés à des ordres de l'administration en n'éclairant pas les travaux, et s'ils reconnaissent au contraire que les travaux devaient être éclairés et rejettent l'un sur l'autre la responsabilité de l'accident, il n'y a pas de question préjudicielle qui puisse donner lieu à une revendication de l'autorité administi'ative*.

L'ordonnance de 1828 ajoutait que ni en matière criminelle, ni en matière correctionnelle, il n'y avait lieu d'élever le conflit à raison de ce que le gouvernement n'aurai'

* Décision du tribunal des conflits du 8 mai 1850 (Poulain et Lafond), —Voir aussi tribunal des conflits, 29 juillet 1876 (Ijecoq c. Louis)*

* Déci-et sur conflit du 13 juin 1858 (Vachier et Roussel).