Des recours ouverts contre les actes des préfets

95. Des secrétaires généraux de préfecture. — Leurs fonctions.

9t). Des conseils de préfecture. — Leurs attributions comme conseil du préfet.

818. Pour la plupart des services publics, les intérêts de rÉtat sont représentés par les préfets dans le département, la plus étendue des circonscriptions territoriales de Tempire.

11 est de ressence de la centralisation que le pouvoir central ait des représentants dans les diverses fractions du territoire, pour faire exécuter les mesures (ju'il prend dans l'intérêt de la société.

Aussi, à mesure que raulorité royale a ressaisi les fragments du pouvoir que la féodalité avait émietté, elle a institué des agents dans les provinces. C'étaient d'abord des agents militaires, puis des représentants politiques, des agents judiciaires, enfin des agents administratifs.

Nous nommons les agents administratifs en dernier lieu. Ce n'est pas qu'ils aient tous été les derniers installés. Il y a une catégorie d'agents administratifs dont on a besoin dès les premiers jours d'une organisation sociale : ce sont les agents préposés à la perception de' l'impôt. Les élus et les généraux des finances chargés du recouvrement des aides existaient depuis le quatorzième siècle, et les élus, malgré leur nom, n'avaient pas tardé à devenir des officiers du roi.

Mais ce qui manquait à cette époque, c'étaient les agents chargés de pourvoir à la satisfaction des besoins collectifs des citoyens, par exemple au besoin de la circulation publique, l'un des plus impérieux.

Au seizième siècle, les trésoriers généraux de France, institués pour l'administration du domaine du roi et le recouvrement des impôts, furent chargés de veiller à la réparation et à l'entretien des chemins, chacun dans le ressort de sa circonscription financière, qu'on appelait généralité. Mais le système de la vénalité des offices ne permettait pas à l'autorité centrale d'avoir une grande action sur ses délégués. D'autre part, vers la même époque, le gouvernement avait repris une tradition de Charlemagne. 11 faisait faire par des maîtres des requêtes, membres du Conseil d'Etat, des tournées d'inspection, des chevauchées, pour veiller de près à l'exécution des ordonnances, redresser les abus sur place et rendre compte au souverain. Les abus étaient nombreux, variés, et la mission des délégués du roi s'étendait à tous

INISTRATION DES INTÉRÊTS elUicnldans l'adminisl 1 (le l'impôt ; ils nvaieni les par la violence, cr

;emenl du dis-soptièm* inslilués d'une manier es, et vers i655, sous [énéralité un iniendant iaii-e départi pour l'e]

trôle que les intendant ' qui leur était donné is cas, avaient soulevé ( l'avait tenu aucun com troubles de la Fronde, rima les intendants ei ï. Mais ces agents ne U t ils furent les auxiliair s les mesures qu'il prit e, de l'industrie el des

; lit que grandir pends idminislrativc ils jotgr nalières, par exemple :réés sous Louis XIV et ement militaire, des tri noins pour une partie, l'exerçaient jas la mèn:

lans les pajs d'électioni e, le Langu(>doc, ta Bou le voter et de i-ecuoiilir

ADMINISTRATION LOCALE. i51

appliquer une partie à leurs dépenses d'intérêt local, après le prélèvement fait au profit du roi pour les dépenses d'intérêt général, avaient aussi des intendants. Mais les représentants du roi n'avaient là qu'un pouvoir d'inspection, de contrôle, d'impulsion et de juridiction. Ils n'avaient pas à administrer comme ils le faisaient dans les pays d'élections. Les États décidaient de l'emploi des fonds et une commission de quelques membres, dite conunission intermédiaire, était déléguée pour surveiller, pendant l'intervalle des sessions, l'exécution des mesures adoptées*.

A la veille de la révolution de 4789, le pouvoir des intendants fut très-sensiblement restreint, même dans les généralités des pays d'élections. A la suite d'heureuses expériences, faites depuis 1778 et 1779 dans les généralités de Bourges et de Montauban, un édit de 1787 avait institué dans 22 généralités des assemblées provinciales organisées à peu près comme les États du Languedoc *.

83. L'Assemblée constituante s'inspira de ces essais dans l'organisation des administrations de département, nouvelle circonscription territoriale qui se substituait aux provinces et aux généralités. Elle alla même beaucoup plus loin. Elle confia à des assemblées électives l'administra tioA des intérêts généraux aussi bien que celle des intérêts locaux, et elle ne

* Plusieurs ouvra^(*s récents ont mis en relief la situnlion des intendants sous l'ancien régime; nous pouvons citer notanunent le livre de H. Rodolphe Dareste sur la Justice administralive en France^ et ceux de M. Boyer de Sainte-Suzanne sur les Intendanii de la généralité éC Amiens t et sur le Personnel administratif de V ancien régime, 11 faut étudier aussi la Correspondance administrative saris le règne de Louis XIV publiée par H. Depping, les Lettres ^ mémoires et instructions de Golbert, publiées par M. Pierre Clément, et la Correspondance des contrôleurs généraux des finances avec les intendants dei finances, publiée par M. Arthur de Boislile.

* On peut étudier l'histoire des assemblées provinciales dans le livre de M. Léonce de Lavergne et dans l'ouvrage de H. de Luçay, écrit plus spécialement au point de vue administratif, intitulé : Les assemblées provinciales sous Louis XVI et les divisions administratives de 1789, 2« édition.

iDMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX.

' auprès de cns assemblées nucun représentant

tral.

irimait pas pour cela la centralisation, comme

[uefois. Seulement elle l'organisait d'une Façou

ne se dissimulait pas d'ailleurs les dangers juel elle avait été entraînée par la préoccupaninait, d'afTaiblir le pouvoir royal. Elans t'in- 2-20 août 1790 sur les fonctions des assemratives {cliap. II) , elle s'exprimait ainsi : îra point l'article des finances sans rappeler inistratifs une vérité qu'ils doivent sans cesse jeux. L'exacte perception des revenus publics ;iirer au gouvernement les moyens de remplir lui sont imposés ; et, pour tout dire en un mot, vrement des impôts que dépead le salul de eproclies n'auraient donc pas à se faire les tratifs, si, préposés par la Constitution à la . à la protection de ce recouvrement, ils ne us leurs efforts pour prévenir les calamités ui prennent leur source dans le vide du Ti-ésor

trations départementales créées par l'Âssemile se composaient : )• d'un conseil de dépar- )mptait trente-six membres et se réunissait :n session ordinaire pendant un mois; 2' d'un lé de huit membres, élus par le conseil, res- ! toute l'année pour l'expédition des affaires; "eur général syndic, élu directement par les vait voix consultative dans toutes les affaires irgé de les suivre. C'était le bras du Directoire.

La loi des 22 décembre 1789-janvier 1790 distinguait entre les mesures d'intérêt général et les mesures d'intérêt local. Pour les premières, elle plaçait les assemblées de département sous l'autorité soit de l'Assemblée législative, soit du roi : de l'Assemblée législative pour la répartition des impôts et le payement des dépenses publiques; du roi, pour les objets qui intéressaient le régime de l'administration générale du royaume. Leurs décisions sur ces matières, qui ont été mieux définies dans l'instruction législative des i 2-20 août 1790, n'étaient exécutoires qu'après l'approbation du roi. Cette approbation n'était nécessaire pour les affaires d'intérêt local que lorsqu'il s'agissait de mesures nouvelles et de travaux extraordinaires.

Mais quelle action pouvait avoir l'autorité centrale sur des autorités qui devaient leur mandat à l'élection, sur des assemblées dont elle ne pouvait suspendre les membres en cas de désobéissance persévérante que sauf l'approbation du Corps législatif? Une action de contrôle et de redressement; pas davantage.

En l'an III, on avait essayé de corriger ce système et de simplifier le mécanisme établi par l'Assemblée constituante. La constitution du 5 fructidor an III établissait une administration composée de cinq membres élus par les citoyens, et elle plaçait, à côté de ce corps électif, un commissaire nommé par le Directoire exécutif. Mais cet agent du pouvoir central n'était encore chargé que de requérir et de surveiller l'application des lois. Le Directoire exécutif avait le droit d'annuler les actes des administrations de département, de suspendre ces assemblées et de destituer individuellement leurs membres.

:. En l'an YIII, fut établi le rtîg^ime sous lequel nous

154 DE B'ADMliMSTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX.

vivons aujourd'hui, du moins au point de vue de l'administration des intérêts généraux dans le département.

Le législateur a pris à cette époque le contre-pied du système de l'Assemblée constituante. On s'était mal troiivé de confier aux autorités locales, élues par les citoyens, la gestion des intérêts de l'Etat. Pour n'en citer qu'un exemple, les contributions publiques ne rentraient pas dans les caisses du Trésor ; en l'an VIII, la rédaction des rôles des contributions directes était en retard d§ quatre ans. On a donc chargé un agent du gouvernement de la gestion des intérêts généraux ; on lui a même donné une part considérable dans la gestion des intérêts locaux.

La loi du 28 pluviôse an VUl porte en effet qu'il y aura, dans chaque d^artement, un préfet nommé par le gouvernement, un conseil de préfecture et un conseil général de département, lesquels rempliront les fonctions exercées auparavant par les administrations et commissaires de département. D'après les termes exprès de l'article 2 de la loi, le préfet est chargé seul de l'administration. Le conseil de préfecture, composé de membres nommés par le chef de l'Étal, est appelé à donner son avis au préfet sur certaines affaires indiquées par les lois et règlements; il remplit en outre, et c'est son rôle principal, les fonctions de juridiction administrative. Le conseil général, élu par les citoyens depuis 1853, comme il l'était de 1790 à l'an YIII, remplit certaines fonctions relatives aux intérêts généraux de l'État, par exemple la répartition de plusieurs impôts directs, et peut exprimer des vœux sur les besoins des différents services publics dans le département. Sa fonction essentielle, c'est la gestion des intérêts locaux du département, considéré comme personne civile distincte de rÉtaA, et son rôle à cet é«?ard s'est nota-

blement agrandi depuis Tan YIII. Aussi n'exposerons-nous Inorganisation et les attributions du Conseil général qu'au moment où nous arriverons à l'administration des intérêts locaux. C'est aussi à ce moment que nous traiterons des fonctions du préfet comme représentant du département; car le préfet représente à la fois l'État et le département, et, dans ce dernier cas, il est le collaborateur et le bras du Conseil général.

Le préfet, représentant du gouvernement dans le département, chargé de gérer les intérêts généraux du pays dans cette circonscription, est nommé par le Président de la République, sur la proposition du ministre de l'intérieur.

En cas d'absence ou d'empêchement, il est remplacé par le secrétaire général de la préfecture ou par un conseiller de préfecture, à qui il peut déléguer ses pouvoirs. A défaut de délégation, il est remplacé par le plus ancien conseiller de préfecture. Il en est de même en cas de décès. (Ordonnance royale du 29 mars 1821.)

85. Indiquer en détail les attributions du préfet serait se condamner à une longue et fastidieuse énumération. Il faut donc se borner à les caractériser.

Un point qu'il est important de mettre tout d'abord en relief, c'est que l'étendue de ces attributions est actuellement considérable et qu'il s'est produit à ce sujet, depuis l'an YIU, un double courant en sens contraire.

Au moment où les préfets ont été institués, en l'an VIII, ils devaient naturellement hériter des pouvoirs des administrations de déparlement organisées en 1790 et réorganisées en l'an III, et par conséquent statuer eux-mêmes sur toutes les affaires que ces assemblées avaient été chargées de régler, sous le contrôle et sauf l'approbation du pouvoir central. Mais

îTRATION DES INTÉRÊTS fiÉNÉRAUX.

iorHre dans les adminisLrationH dçpart«mier Consul crut devoir ne laisser ans 'instruire cl de préparer les affaires dont rvée à l'administration centrale, et l'ad- Ic elle-mâme ne dut prendre la plupart es l'avis du Conseil d'État, tauration, ce travail de concentra lion a n sens contraire a commencé. Il serait is, des ordonnances qui, dès cette époque, its plus de pouvoir, par exemple les orirsl816,du 7 octobre 1818 et du 8 août «tration municipale. La même tendance s le gouvernement de Juillet. On en voit oidu 18 juillet 1857 sur l'administration lins œ système n'était suivi qu'avec mét sur\'enu le décret du 25 mars 1852.

nous avons déjà signalé le caractère, a ment le pouvoir des préfets en leur donimer un assez grand nombre de fonclion- ■ sur beaucoup d'affaires qui jusque-là ics au cbef de l'État ou aux différents mi- 1 ISavril 1861, plusieurs décrets rendus la loi du 24 juillet 1867 sur les Conseils icore ajouté à ces pouvoirs propres des

des affaires sur lesquelles les préfets ont n vertu des décrets du 25 mars 1852 et

trouve contenue dans de longs tableaux .s. C'est à la nomenclature de 1861 qu'il

reporter, sauf à tenir compte des chanres tableaux par la législation |H>stprieupc,

Nous avons déjà dit que ces décrets ont été qualifiés à tort décrets de décentralisation, parce que le préfet, dont les pouvoirs sont augmentés, est un agent du pouvoir central et parce que le ministre a le droit, en vertu de l'article 6 du décret du 25 mars 1852, d'annuler, soit d'office, soit sur la demande des parties, les actes des préfets.

Ce nouveau système a des avantages en ce que les affaires peuvent être plus rapidement expédiées. Maïs on a souvent fait remarquer que les citoyens avaient perdu les garanties sérieuses que leur donnaient les lumières et l'impartialité des agents et des conseils de l'administration centrale.

Il faut ajouter que la loi du 10 août 1871 sur les conseils généraux a enlevé au préfet quelques-unes de ses attributions pour les confier à la commission départementale, ainsi que nous le verrons en étudiant cette loi.

Le préfet est, dans le département, le représentant du Gouvernement ; par conséquent il est le chef de tous les services publics, à l'exception de ceux qui ont été expressément mis en dehors de ses attributions, et il correspond avec tous les ministres, chacun pour le service qu'il dirige.

86. En premier lieu, il est l'intermédiaire entre l'autorité centrale, les autorités placées au-dessous de lui et les citoyens. Ainsi il reçoit de l'autorité supérieure les instructions pour l'exécution des lois et règlements et pour le maintien de la sécurité publique; il veille à ce qu'elles soient exécutées par les autorités placées au-dessous de lui. Il a la même mission pour l'exécution des décisions individuelles concernant les citoyens. D'autre part, il transmet à l'autorité supérieure les affaires qu'elle doit apprécier et dont il a préparé l'instruction.