RUE RICHELIEU

ET

Jamais, à aucune époque, on n*a tant parlé ni tant écrit qu'aujourd'hui au sujet des colonies. Mais cette agitation s'est faite exclusivement pour ou contre les nouvelles conquêtes.

Les partisans les plus confiants de la politique d'expansion ont entrevu la restauration, dans un avenir prochain, de l'œuvre patriotique des Dupleix et des Labourdonnais; et au milieu de cet entraînement, on semble avoir im peu oublié que la France possède, en quelques points du monde, des colonies qui ne sont plus à conquérir, dont les intérêts se confondent avec l'intérêt mé-

tropolitaîn, où se sont formées, à travers la série des temps, des traditions, une expérience quil ne faudrait pas laisser tomber dans l'oubli, où se manifestent enfin des aspirations et des besoins dont la méconnaissance équivaudrait à l'amoindrissement d'un capital acquis.

A considérer seulement sous cet aspect les questions coloniales^ il reste encore, très certainement, quelque chose à en dire.

On peut donc, en se tenant dans ces limites, essayer, sans crainte de tomber dans des répétitions inutiles, d'introduire dans le débat ouvert quelques nouveaux éléments de discussion.

La remarque a été souvent faite qu'une colonie prospère ou périclite, qu'elle représente, au point de vue national, un avantage ou un embarras, suivant qu'elle est plus ou moins façonnée à l'image de la mère patrie, plus ou moîQS associée à la civilisation, aux mœurs, à l'existence entière de sa métropole.

Quelle est, actuellement, la situation organique de nos possessions d'outre-mer? Que faudrait-il faire pour que cette situation ne fût pas en trop manifeste discordance avec l'état général des institutions françaises ? Voilà

ce que nous voulons examiner aussi brièvement que possible.

Les colonies proprement dites, auxquelles s'appliqueront spécialement les réflexions qui vont suivre, se divisent en trois groupes :

1** Celles qui sont régies par les Sénatus- Consultes de 1854 et de 1866, et qui possèdent au Parlement une représentation complète ; 2* Celles qui n'ont pas obtenu les garanties stipulées dans les Sénatus-Consultes , mais qui sont cependant représentées soit dans les deux Chambres, soit dans Tune d'elles seulement;

3' Celles enfin qui, n'étant pas régies non plus par les Sénatus-Consultes^ ne sont représentées qu'au Conseil supérieur des colonies. Ces différents établissements ne pourraient, évidemment, pas supporter des règles identiques d'administration et de gouvernement.

Mais il y a une question d'une portée plus haute, sur laquelle il serait peut-être nécessaire qu'on s'entendît tout d'abord : c'est celle de savoir dans quelle mesure la constitution qui régit la France lem' est applicable.

Pareille question a été soulevée et résolue chaque fois que la métropole a changé les bases de ses institutions.

La première Constituante, après avoir posé des principes qui devaient, sauf disposition contraire, avoir leur effet dans tous les pays français, dit d'une manière précise que les colonies, « parties intégrantes du territoire », n' étaient cependant pas nécessairement soumises à l'ensemble de la constitution duroyaume. Elle traça pour elles, en conséquence, à côté des grandes règles qui s'appliquaient à tous les Français, un système organique exceptionnel, dans lequel il était tenu compte des exigences, plus ou moins respectables d'ailleurs, de leur situation spéciale.

La Constitution de 1793, « la plus simple et « la plus démocratique qu'on eût jamais vue», suivant l'expression d'un historien, ne fit pas mention des colonies. Mais on admit, par cela même, qu'elle y était applicable de plein droit ; et la preuve en est qu'elle fut promulguée au moins dans l'une' d'elles, la* Guadeloupe, où l'énergie de la Convention s'était incarnée dans un homme, Victor Hugues. La Martinique était alors au pouvoir des Anglais ; la Réunion, sari s cesser de rester fidèle à la mère-patrie, avait décidé de se gouverner elle-même, et avait, en conséquence, refusé d'accueillir les délégués de la Conven-

tion chargés de faire exécuter le décret du 4 février 1794, dont il sera parlé plus loin.

Les événements ne permirent pas de régler le mode d'exécution aux colonies de cette Constitution, qui n'eut pas là, il faut bien en convenir, un meilleur sort que dans la métropole.

La Constitution de Tan III fut expressément, par un de ses articles, déclarée commune à la France continentale et aux colonies, considérées comme départements français. L'esclavage avait cessé d'exister, et les restrictions exprimées, cinq ans auparavant, au sein de la Constituante, étaient devenues, dès lors, sans objet. Mais il parut bientôt nécessaire de mettre les institutions coloniales en harmonie avec le nouveau principe. C'est ce qui fut fait par la loi du 12 nivôse an VI.

Le système ainsi établi fonctionna, non sans quelque éclat, dans celles des dépendances d'Amérique où l'occupation anglaise n'était pas parvenue à se maintenir.

Le retour aux idées monarchiques, après la grande épopée révolutionnaire, amena pour les colonies le rétablissement des législations d'exception. L'esclavage était redevenu la base du système colonial. Les Constitutions

de Tan VIII, de 1814, de 1830, disposèrent toutes, sous des formules diverses, que ces pays seraient placés en dehors du système législatif de la France, privés de représentation directe, et régis par des lois ou règlements particuliers (i). Cette exclusion complète avait du moins le double mérite de la précision et de la sincérité.

Entre temps, le premier consul avait fait déclarer, par sa funeste loi du 30 floréal an X, qui fit mentir Tadage romain : Libertas^ semelperceptaj nunquam revocaturjqueles colonies seraient ^oumi^es pendant dix ans, au régime des règlements, — pour que la France ne vît pas le mal qui s'y faisait-, — puis il avait fini par les remettre, en vertu d'une disposition, restée sans exécution, de sa Constitution complémentaire du 16 thermidor an X, entre les mains de son Sénat.

1848 survient, et le droit commun reparaît.

Seulement, comme il faut, cette fois encore, que les institutions des colonies soient mises

(1) La Charte de 1830 avait substitué les termes : « Lois particulières» aux mots «lois et rè^^emew ^5 particuliers », dont la Restauration avait profité pour statuer sur toutes choses par voie de règlements. C'est en exécution de cette disposition que fut rendue la loi du 24 avril 1833.

en rapport avec celles des départements, la Constitution du 4 novembre dit que les possessions françaises « resteront régies par des « lois particulières, jusqu'à ce qu'une loi « spéciale les ait placées sous le régime de « cette Constitution ».

La loi annoncée n'était pas encore faite, quand fut proclamée la Constitution du 14 janvier 1852. Par une réminiscence du système adopté dès l'origine des institutions impériales, cette Constitution décida que le régime des colonies serait fixé par des Sénatus-Consultes; et comme ces pays français se trouvaient rejetés, encore une fois, hors du droit commun, leur représentation ne fut pas rétablie, au moment de la restauration des assemblées législatives supprimées au 2 décembre.

Conformément à la disposition du texte fondamental du 14 janvier 1852, la Constitution des colonies fut réglée par les Sénatus- Consultes des 3 mai 1854 et 4 juillet 1866.

Le premier de ces actes accorda quelques garanties, absolument insuffisantes d'ailleurs, à la Guadeloupe, à la Martinique et à la Réunion, eaédictant que, pour un petit nombre d'objets, il serait statué à leur égard par des

Sénatus-Consultes. Pour le surplus, le gouvernement était autorisé à décider directement, par des décrets simples ou rendus en forme de règlements d'administration publique. Le régime exclusif des simples décrets restait provisoirement applicable à toutes les autres colonies.

Quant au Sénatus-Consulte de 1866, il ne fit qu'élargir, pour les trois colonies ci-dessus désignées, les attributions des conseils généraux.

Les habitants des colonies étaient, en résumé, pour l'Empire, des sujets, non des citoyens; et ce qui l'indique très nettement, c'est que, quand eut lieu le plébiscite, on ne songea pas k les consulter : en quoi on n'eut peut-être pas tout à fait tort, les majorités de ces pays ayant été de tout temps, et pour des raisons qui apparaîtront dans la suite de cet écrit, beaucoup plus portées vers la République que vers les monarchies.

Voici maintenant la situation telle qu'elle se présente aujourd'hui :

Comme les colonies, depuis la Révolution, sont comprises dans le territoire français, il est manifeste que la Constitution nationale doit leur être appliquée dans toute son étendue,

à moins que, par une clause particulière du pacte primordial lui-même, U n'en ait été autrement décidé. Or, les lois constitutionnelles de 1875 ont gardé sur ces matières un silence absolu. On est donc fondé à soutenir que les colonies, ou tout au moins celles d'entre elles qui sont représentées dans les Chambres, doivent être, par une application naturelle des principes de la Constitution, au-dessus de laquelle rien ne subsiste, soumises au même régime que les départements. Cela implique la jouissance, de part et d'autre, des mêmes garanties, en ce qui concerne, notamment la doctrine fondamentale de la séparation des pouvoirs, d'où dérive la distinction entre les actes du législateur et ceux du gouvernement. Il convient, à ce sujet, d'insister un peu sur le rôle du législateur.

Qu'est-ce que la loi ? C'est, dit la Déclaration des droits de V homme, reproduisant les définitions du Contrat social, « l'expression de la volonté générale \ » c'est une décision qui oblige également tous les citoyens, et « à la « formation de laquelle tous ont le droit de « concourir personnellement ou par leurs « représentants ».

Le droit étant déterminé par la loi, le pou-

voir exécutif, sous peine d'abus, ne peut intervenir que pour en régler ou en assurer Tapplication-, de façon que toute manifestation de ce pouvoir doit avoir sa source dans une loi préexistante.

Ces principes sont tellement inhérents aux constitutions françaises, qu'ils y sont sousentendus, et n'ont plus besoin d'être exprimés. La Constitution de 1875 ne donne pas la définition de la loi. Elle désigne seulement les mandataires qui doivent concourir à sa formation, et dit, en ce qui concerne le président de la République, qu'il « promulgue les « lois lorsqu'elles ont été votées par les deux « Chambres, en surveille et en assure l'exécu- « tion ».

Ces vérités étant rappelées^ on est autorisé à se demander si les deux actes de 1 854 et de 1866, qui n'ont été que le complément, la continuation de la Constitution de 1852 peuvent avoir conservé toute leur force^ en présence d'une constitutionrépublicaine quin'a pas fait d'exception à l'égard des colonies, et si les délégations de pouvoirs consenties augouvernement par le seul Sénat impérial, doivent être considérées comme valables à l'heure qu'il est.

Les questions de cette nature ne sont pas

d'ordre purement spéculatif; elles intéressent à un très haut point la sûreté des décisions parlementaires. On admet, en effet, que les lois générales votées par les Chambres françaises ne sont pas, de plein droit, applicables aux colonies, même quand elles statuent sur des objets qui ne peuvent être réglés, pour quelques-unes de ces dépendances, que par des lois, et même encore quand elles portent modification d'une loi déjà promulguée. On admet cela, mais en vertu de quel principe ? En vertu des anciennes constitutions qui disaient formellement que les colonies étaient régies par des lois spéciales; en vertu, notamment, de la Constitution du 14 janvier 1852, qui les avait soumises à une législation particulière dont le type n'existe même plus dans notre droit public, celle des Sénatus-Consultes. Il s'agitlà, on peut raËlrmer, d'un simple état de fait; la Constitution qui nous régit n'autorise pas cette interprétation.

Tout ce qui vient d'être dit ne tend à prouver qu'une chose, c'est qu'il y a antagonisme entre les institutions que l'Empire disparu a laissées aux colonies, et les principes nouveaux que la République y a introduits. En

fait, la loi française ne peut pas être intégralement appliquée dans toutes les colonies, parce que les rouages administratifs, les instruments de cette loi, ne sont pas semblables là à ceux qui fonctionnent dans les départements, et parce que, d'autre part, le statut des populations indigènes est encore, dans quelques possessions, une cause de différences profondes. Il y a donc lieu aujourd'hui, non pas de donner aux colonies une constitution, ce qui serait au-dessus des pouvoirs du législateur ordinaire, mais de fixer pour elles, comme cela a été fait en d'autres temps, les conditions d'application de la constitution générale.

C'est précisément à de semblables cas que se rapporte cette catégorie de lois qu'on appelle des lois organiques.

La loi organique de la Constitution de l'anlll a été, pour ce qui concerne les colonies, la loi du 12 nivôse an VI ; celle de la Constitution de 1830 a été la loi du 24 avril 1833 ; celle de la Constitution de 1852 a été le Sénatus-Consulte de 1854 modifié en 1866 ; la Constitution de 1875 attend encore sa loi organique.

Si les colonies sont, dans une mesure quelconque, soumises à la même loi constitutionnelle que la métropole, il n'est pas admissible qu'elles restent placées, comme elles le sont aujourd'hui, sous le régime plus ou moins exclusif des décrets, lequel n'est autre, en réalité, que celui de l'arbitraire gouvernemental. L'existence d'une représentation coloniale ne se conciliepas avec ce régime-, et réciproquement, des pays qui ont été jugés assez avancés pour avoir, dans les Chambres françaises, des défenseurs élus de leurs intérêts, ne peuvent pas, raisonnablement, être maintenus à ce point sous la dépendance d'un ministre ou de ses subordonnés. On a, pendant un temps, beaucoup réclamé pour les colonies l'application du principe du gouvernement civil. Certes, il est rationnel de laisser les militaires à l'armée, et de charger des choses administratives les hommes d'adminis-

tration. Mais une réforme qui ne tendrait, sans autres visées, qu'à des substitutions de costumes ou de personnes, ne vaudrait pas Teflfort qu'on aurait à faire pour la conquérir. Que le personnage tout-puissant soit civil ou militaire •, qu'il exerce directement son action, ou qu'il la délègue, sans déléguer pourtant ce qui lui est essentiellement propre, sa responsabilité, à un collaborateur placé près de lui, cela est, en fait, assez peu important ; ce qui importe, c'est qu'il ne suffise plus d'un acte du pouvoir exécutif, pour faire ou modifier la loi des citoyens français des colonies.

On peut dire, il est vrai, que les représentants des colonies ont la faculté d'en appeler au Parlement de tout décret qu'ils considéreraient comme préjudiciable aux intérêts de leurs mandants. C'est une sauvegarde. Mais combien, dans la pratique, cet avantage n'estîl pas diminué ! Il est entendu, en efifet, que les affaires coloniales sont de la seule compétence du gouvernement ; le Parlement de la République a trouvé cette tradition dans l'héritage des monarchies, et ne Tapas encore répudiée ; si bien qu'il est malaisé de soulever devant lui de pareilles questions, à moins qu'on ne puisse les rattacher à quelque

actualité passionnante, ou à quelque grand intérêt national. La conséquence de cette pratique est que les véritables colonies ne sont guère plus connues dans l'enceinte des palais législatifs qu'au dehors, et que le contrôle parlementaire, en ce qui les concerne, reste à peu près à Tétat de simple théorie.

Et puis, pourquoi ne le reconnaltrait-on pas ? elle est bien un peu anormale,cettesituation de représentants coloniaux qui sont, de parla fiction constitutionnelle,lesmandataires de la France entière, qui votent pour les départements les lois dlntérêt général, ou même d'intérêt local, et qui cependant ne votent pas leurs propres lois. Se figurerait on une loi importante, — sur rinstruction publique, par exemple,ouleservicemilitaire,— à la préparation de laquelle un député colonial aurait pris la plus grande part, soit comme rapporteur, soit comme président d'une commission, et qui, cependant, ne serait en aucune façon applicable aux colonies ? Dans de pareilles situations, qui peuvent se présenter souvent, la contradiction n'est-elle pas manifeste ? et n'est-on pas obligé de se souvenir que c'est là que s'est trouvé le motif ou le prétexte des attaques qui ont été dirigées, en diverses oc-

casions, contre Vinstitution même delà représentation coloniale ? Si cette représentation a survécu, malgré les causes de faiblesse qui étaient en elle, c'est qu'elle n'était pas, après tout, le résultat d'un caprice du législateur, mais la conséquence d'un droit, aussi bien, étant donné l'ensemble des institutions françaises, que d'une nécessité de fait ; c'est que les combinaisons contraires imaginées, sous d'autres régimes, n'avaientpas produit des effets tellement satisfaisants qu'on eût été fondé à les déclarer préférables. Déjà, en 1833, c'est-à-dire dès le retour au moins partiel des traditions de 1789, les colonies demandaient à faire entendre leur voix dans les assemblées de la nation ; et la commission de la loi du 24 avril devant la Chambre des députés leur répondait, « sans prononcer sur l'avenir », que « les trois quarts de leur population, te- « nus en servitude personnelle, étaient bors « de la loi commune -, » que, par conséquent, les députés élus par elles «ne seraient que les « mandataires d'une seule classe, les organes « de ses intérêts bien ou mal entendus, et non « les représentants de la population entière ». Ces raisons parurent concluantes aux législateurs de l'époque. Mais on assista alors à un

LES COLONIES DEVANT lA CONSTITUTION 21

compromis dont personne aujourd'hui ne songerait, sans doute, à tirer vanité, et qui donna lieu, à un certain moment, en pleines séances des assemblées, à de piquantes personnalités: complétant, de leur propre initiative, l'insuffisante délégation qui leur était accordée, les colonies chargèrent, moyennant rétribution, des membres de la Chambre des Pairs et de la Chambre des Députés, de défendre officieusement leurs intérêts devant le Parlement métropolitain.

SU fallait maintenant résumer, dans -une courte formule, les observations qui précèdent, nous dirions volontiers que toute portion du territoire français doit être représentée dans les assemblées législatives de la France, et que toute représentation, pour être efifective, doit contribuer à la confection des lois destinées aux populations qui Tont constituée. Voilà les principes dont il faut se rapprocher sans cesse, au lieu de songer à s'en écarter. C'est de là que sortiront, à leur heure, toutes les autres réformes.