ART. 5*. - INSTITUTIONS REPRÉSENTATIVES NOUVELLES

Elles furent le complément de Témancipation des paysans.

I. — L'acte du 19 février 1861 a réglé le régime administratif des communes rurales qui difiFère entièrement du régime des villes. La commune russe est administrée par le mir ou assemblée générale des chefs de famille, et par un starosia ou ancien, élu dans rassemblée. — Les communes sont groupées par cantons, et chaque canton ou volost a son assemblée composée des délégués des communes , son comité exécutif et un starchina ou chef pour gérer les affaires générales du canton. — L'action du gouvernement central et la tutelle s'exercent par le gouverneur de la province et par l'intermédiaire de deux commissions administratives, l'un siégeant au chef-lieu du district, et l'autre, placée au-dessus de la première, siégeant au chef-lieu de la province .

IL — L'organisation municipale des villes est réglée par la loi du 28 juin 1870 : chaque ville a un conseil municipal élu par des électeurs censitaires, un comité exécutif (ou prava) élu par le conseil, et un maire ou golova élu aussi par le conseil, mais sauf ratification administrative. — L'action du pouvoir central et la tutelle s'exercent par le gouverneur de la province et par une commission particulière, que nous distinguerons des commissions chargées de la tutelle rurale sous le nom de comité provincial.

III. — L'administration des provinces est réglée par la loi du 13 janvier 1864. — Chaque gouvernement ou province est divisée en plusieurs districts (de 12 à 15). — Le Ouiezd ou district a une assemblée délibérante élue par trois collèges d'électeurs censitaires qui correspondent aux trois classes dela noblesse, de la bourgeoisie (villes) et des paysans (communes rurales), et une commission executive élue par l'assemblée. — Lagoubemia, gouvernement ou province, a une assemblée délibérante dont les membres sont élus par les assemblées des districts de la province, et une commission executive élue

par rassemblée provinciale. — L'action du pouvoir central et la tutelle s'exercent par le gouverneur de province assisté comme autrefois d'une Régence.

IV. — Les attributions de ces diverses assemblées électives étant strictement limitées aux questions d'intérêt local, Taotorité du gouverneur de province demeure d*autant plus omnipotente sur les questions d'intérêt général, que les réformes inaugurées en 1861 se sont arrêtées à la province sans aller jusqu'à l'organisation d'un régime parlementaire pouvantpermettre le contrôle par la nation de la conduite des fonctionnaires supérieurs. Le gouverneur reste notamment seul chargé de la direction de toute police générale ou locale. Les recours formés contre lui ou contre les diJBTérentes commissions (où l'influence du gouverneur est considérable), qui surveillent les communes rurales et urbaines, vont aboutir en dernier ressort aux ministres , et principalement au premier département du Sénat.

D'autre part, le régime nouveau laisse subsister les anciens ordres : noblesse, bourgeoisie, clergé, et notamment les assemblées de la noblesse de province et de district. Quoi que les attributions de ces dernières aient été, dans les provinces dotées d'institutions représentatives, restreintes aux intérêts corporatifs, elles n'en conservent pas moins le droit d'élire des maréchaux, et loi de 1864 a donné à ceux-ci des prérogatives qui leur laissent une part d'autorité assez importante.

11 ne faut donc pas , dans l'étude que nous allons faire de ces institutions fraîchement écloses, oublier que le régime ancien y a laissé son empreinte, ni rechercher trop de points de comparaison avec les corps électifs des États Européens qui ont le régime parlementaire et les libertés locales dans leur développement normal.

Section II. ~ Assemblée provinciale

Les institutions représentatives des provinces et des districts sont réglées par une seule et même loi, celle du 1/13

janvier 1864 (1). Le gouvernement {goubemïa), que nous traduisons par le mot : province, a 1° une assemblée [gouhernskoé zemskoé sohranié , littéralement : assemblée territoriale de gouvernement) délibérante, composée de députés élus par les assemblées des districts de la province; 2° une commission executive [goubemskaia zemskaîa ouprava) élue par rassemblée provinciale. — Un gouverneur , assisté d'une régence provinciale^ représente le pouvoir central, gère tous les intérêts généraux, et exerce la tutelle sur l'assemblée élue : mais c'est à la commission executive qu'il appartient de mettre à exécution les décisions de cette dernière (2).

Division : Art. !•'. — Assemblée. — Art. 2*. Commission BxicuTxrx,

Art. 3* Gouverneur

ART. !•'. — ASSEMBLÉE Division : J I. Composition. Sessions. — § II. AttrlbuUons

§ L — Ck>mposition. Sessions

I. — Les membres de l'assemblée provinciale sont élus pour trois ans par les assemblées des districts de la province (art. 51). Les règles qui déterminent l'organisation des assemblées de district sont, dit l'art. 54, applicables aux assemblées de province : il en résulte que tout électeur à l'assemblée de district est éligible comme membre de l'assemblée provinciale : il n'y a incompatibilité que pour le gouverneur, le sous-gouverneur, les membres de la Régence provinciale, les officiers du ministère public et les agents de la police locale. — Le nombre des députés provinciaux est 6xé, pour chaque district, proportionnellement au nombre des membres de l'assemblée du district. Dans les provinces de Saint-Pétersbourg, de Moscou et de Kherson, les conseils municipaux de Saint- Pétersbourg, de Moscou et d'Odessa (qui font fonctions d'assemblées de district), envoient également des représentants à l'assemblée provinciale (art. 52). — Sont en outre admis,

(1) Traduction et notice de M. Kapnist : Annuaire de la Société de législ, comp., 3* année, 465.

(2) La loi de 1864 n'est pas appliquée : !• aux trois provinces baltiques ; 2* aux neuf provinces occidentales ; 3* aux dix provinces de Pologne ; 4* aux provinces d'Astrakhan, Arkhangel et Orenbourg (Section I, art. 1").

comme membres de droit, les présidents des chambrei ds

domaines et des apanages (art. 55) (1).

On compte environ de 40 à 80 membres dans chaque asse» blée provinciale : cependant ce chiffre s'élève jusqu'à 100 m descend jusqu'à 15 dans certaines provinces. Les dépotés u reçoivent point de traitement et ne jouissent d'aucun des ]invilèges attachés au service de l'État.

II. — L'assemblée se réunit une fois par an , an plus tui en décembre, pendant 20 jours : la session peut être pndoigée par le ministre de l'intérieur qui a aussi le droit d'autoriser des sessions extraordinaires. La convocation est faite par la commission executive avec l'autorisation du gouyemenr. L'ouverture et la clôture se font par le gouyemeur en p^ sonne. Avant d'entrer en fonctions, les membres de l'assem-

blée doivent prêter le serment prescrit pour les fonctionnaires de l'État (art. 76 à 82). L'assemblée vérifie les pouvoirs de ses membres .

La présidence de l'assemblée appartient au maréchal de la noblesse de la province (élu par l'assemblée de la noblesse V. section I), ou à toute autre personne désignée par Tempereur. — Le président a la surveillance et la direction de la marche des travaux (art. 53 et 84).

L'assemblée est saisie des affaires de sa compétence sons forme de propositions par le président et les membres , sous forme de présentation par la commission executive, sous forme de propositions et de réquisitions par les administrations de l'État, et enfin sous forme de requêtes et de réclamations parles particuliers. Les décisions de l'assemblée ne sont valables que lorsqu'elles ont été prises par le tiers au moins des membres présents : et ce tiers ne peut être inférieur à dix membres. Elles sont prises à la simple majorité des voix : en cas de partage, la voix du président est prépondérante (art 85 et 89) . Les élections et les résolutions qui ont pour but d'écarter de leurs fonctions ou de mettre en jugement les

(1) Il y a, dans chaque province, une administration ou chambre, chargée de gérer les propriétés appartenant à l'État, et une autre chambre chargée des apanages de la famille impériale. Le président de chacune d'elles siège à l'assemblée provinciale pour y représenter les biens qu*il administre.

membres des institutions représentatives locales ont lieu au scrutin secret : toutes les autres questions sont tranchées par le vote public. Le droit de vote est personnel et nul n*a plus d*une voix (art. 86 à 88) (1).

g 11. — Attributioiis

I. — L'art. 2 de la loi détermine ainsi les matières faisant Tobjet dos attributions des assemblées de province et de district : 1^ administration des biens meubles et immeubles, capitaux et revenus appartenant à la province et au district ; 2* construction et entretien des édifices et des Toies de communication ; 3"* moyens de pourvoir à Talimentation publique ; 4'' construction des églises, administration des institutions de bienfaisance et mesures propres à prévenir la mendicité ; 5"* gestion des affaires qui se rapportent à l'assurance mutuelle des propriétés ; 6* mesures propres à développer le commerce et Tindustrie locale ; 7* participation, au

(1) Nous oxtrayoDS do l'uuvrago do M. Wallaco le passage suivant relatif à une assomliléo do provinrc, relie do Nuv^oro<l (un verra sous la section HI un extrait relatif à i'ass(Mutilé ) do di8tri(*t). a I*ar son caraclèro gCnéral et sa façon de procéder, ello (l'asHotublcf) ros;)t>inblait bcauroui) à l'assoiiiblôo de district. Ses principales parliculurité.'i i^idaient onco quo ses membres étaient choisis, nun pas par des électeurs primairo4, mais par les Assemblées des dix districts qui composent la province, et qu'ils prônaient connaissance seulement des questions inténusant plus d'un «iiâtri«*(. Hn outre, les députés {Kiysans y étaient très peu nombreux, faitiiui me surprit un peu, car je savais que, diaprés la loi, les membres paysans d'>.s a:)sembléej de district étaient éligibles aussi bien qur ceux des autres claM)s. L'explication est que los Assemblées do district cboi* •lissent leurs membres les pi un artifH {xtur les n*présenter à l'Assemblée pruvin* ciale, et qu'on conséquouco leur chiiii ne i)orte ({énumlemont sur les propriétaires terriens. A cet arrangement, les paysans no font aueuuo objection, car l'assis* tance aux Assemblét'S pro\incialcs demande un <iétK)ursé {lécuniaire considé* rable, et lo (paiement de» députés e^t expressément [irohilM par la loi... L&ictnêlvo [l'assemblée) do Novgorod a, — ou du moins avait à cette éixxiuc, — It réputation d'être Tun des plus éclairés et des plus énergiques, et je dois dire que, dans l'AsM^mblée «lo 1870, les déUit.n furent conduits d'une faeon pratique et satisfaisante... ; dans plusieurs dcH pro\iftces que je visitai {tar la suite, Je trouvai les alTaires menées d'une fa«;on très difleronte : lo quorum (nombre des membres nécessaires, se formait a\ec une evtréme diftleulté, et les débats, quand ils avaient entin lieu, étaient traites comme de pures formalités et dépéchés auul à la hâte que possible. » ( TradurÂion de M. Bdlenger,)

point de vue économique et dans les limites fixées par la loi, aux affaires qui concernent l'instruction, la santé publique et les prisons ; 8° coopération aux mesures préventives destinés à combattre les épizooties et aux mesures ayant pour objet d'empêcher la destruction par les insectes nuisibles des produits agricoles sur pied; 9" exécution des obligations imposées aux provinces et aux districts pour te service militaire,, l'administration civile et le service postal; 10" répartitiott par province et par district de ceux des impôts d'Étatque let institutions représentatives sont tenues de rt^partir, en vertu des lois et des ordonnances spéciales; 11° fixation, répartition, prélèvement et emploi des contributions locales qui ont été autorisées parla loi, afin de poun'oir aux besoin» de la province et du district; 12" présentation par l'intermédiaire do gouverneur de la province aux autorités supérieures des vœux, avis et renseignements émis sur les affaire» qui touchent aux intérêts économiques de la province ; 13° élection des fonctionnaires locaux et fixation de leur traitement; 14» gestion de tous les autres intérêts qui leu^ sont confiés par des lois spéciales.

Elles ont aussi le droit, en se conformant aux loia civiles» d'acquérir ou d'aliéner les biens meubles ou immeubles, do passer des contrats et d'intenter ou de soutenir au nom de la province ou du district des actions en justice. — Elles élisent le président et les membres des commissions executives. EUei nomment parmi leurs membres des commissions spéciales poof la révision des comptes : ces commissions doivent faire ap-' prouver leurs délibérations par l'assemblée, (art. 59 et 71). - Les budgets de recettes et de dépenses ainsi que les comptes annuels doscommissionscxécutives sont publiés dans le journal delà province, et imprimés en exemplaires diHachés, pouç être communiqués à tous les membres de l'assemblée avanf l'ouverture de la session. Les assemblées en donnant leur approbation aux budgets, ont la faculté d'indiquer le mode d'exécution des mesures administratives qu'elles ont prises. Si l'assemblée n'a pas donné d'indication à cet égard, c'est à la corn* mission executive qu'il appartient d'en décider (art. 102 et 112), Tous travaux à la charge de la province ou du district août exé

cutés, OU par location, ou par adjudication publique, ou directement par l'intermédiaire des personnes désignées pour cet objet, ou enfin par les soins des commissions executives.

2. — L*assemblée provinciale a spécialement (1) dans ses attributions les affaires mentionnées dans l'article 2 ci-dessus qui se rapportent à toute la province ou bien à plusieurs districts, et aussi : 1* la répartition, entre la province et les districts, des bâtiments, routes et établissements de bienfaisance, et les modifications à apporter à cette répartition ; 2* l'ouverture de nouvelles foires, le changement de l'époque des foires existantes et leur transfert d'une localité à une autre ; 3^ la création sur les fleuves de ports nouveaux, ainsi que le déplacement des anciens; 4** les requêtes adressées aux autorités supérieures par Tintermédiaire du gouverneur pour obtenir que certaines routes provinciales soient déclarées routes d'État ; S"" les dispositions concernant Tassurance mutuelle des propriétés contre l'incendie ; 6* la répartition entre les différents districts de ceux des impôts d*Ëtat dont la répartition est confiée par la loi aux assemblées représentatives ; 7* l'examen et la solution des difficultés qui peuvent surgir à l'occasion de l'approbation des budgets ou de la répartition des impôts levés par les districts ; 8"" Texamen des plaintes qui ont pour objet des décisions prises par les commissions executives (art. 01-62).

L'assemblée provinciale choisit, dans son sein, des mandataires chargés de gérer les propriétés et les établissements appartenant à la province, et, on général, de remplir les différentes missions que rassemblée provinciale leur confie (art. 59). Elle peut autoriser la commission executive, en cas de nécessités imprévues et urgentes, à s écarter du budget, à contracter des emprunts provisoires, etc., mais en ayant soin de limiter son pouvoir à cet égard (art. 67).

L'assemblée provinciale connaît en outre particulièrement des affaires suivantes : 1** Texamen et l'approbation des budgets provinciaux et la répartition des prestations en argent et en

(1) Les allribulions qui prôcô«leiii son! communes aux Aâscaibl<3e8 provinciales e( aux ^Vsflomblées <lo diétrirl.

nature ; 2^ rautorisation d'acquérir ou d'aliéner des immeubles appartenant à la province ; 3* remploi des capitaux appartenant à la province; 4'' la formation de nouveaux capitaux ayant pour objet de satisfaire aux besoins de la province; &" rapprobation desprcgets d'emprunt à émettre pour les besoins de la province; l'autorisation de recourir temporairementàdes capitaux provinciaux qui ont une destination spéciale ; 6*" la déclaration» comme routes provinciales, des chemins vicinaux et vice versa, ainsi que les changements dans la direction de ces routes ; 7"* l'établissementde nouvelles contributions pour les besoins de la province ; 8® la fixation des droits de péage des piétons et des voitures sur les grandes routes et pour le passage des ponts et des rivières; 0^ Torganisation d'expositions provinciales des produits du pays faites dans le but d'encourager l'industrie locale ; 10* la délibération sur les informations et avis à transmettre aux autorités supérieures; 11^ la présentation, par l'entremise du gouverneur de la province, aux autorités supérieures des requêtes ayant pour objet la création des banques provinciales, ainsi que des avis sur les mesures ayant trait au commerce local, à l'agriculture et l'industrie , lorsque ces mesures dépassent la compétence de l'assemblée ; 12"* le droit d'accorder, dans certaines circonstances graves, de pleins pouvoirs aux commissions executives de la province ; 13*" l'examen des plaintes formées contre les décisions prises par les commissions executives de la province ; 14<* l'approbation des comptes relatifs aux finances de la province; lô"" Télection du président et des membres de la commission executive de la province, et la fixation de leur traitement, ainsi que la vérification des pouvoirs des députés provinciaux (art. 68).

Les assemblées provinciales peuvent édicter des règlements obligatoires pour toutes les institutions représentatives de la province en se renfermant dans leurs attributions et en se conformant aux lois existantes.

Indépendamment de ces attributions spéciales qui donnent plus d'importance à l'assemblée provinciale qu'aux assemblées de district, l'assemblée provinciale a un droit de surveillance sur la comptabilité et sur les actes de toutes les commissions executives de la province, aussi bien sur la commission pro-

vinciale que sur les commissions de district. L'assemblée provinciale peut, en pareil cas, déférer à la justice les actes illégaux des commissions executives, ou prononcer la suspension temporaire des membres des commissions avec Tapprobation du gouverneur. Nous reviendrons sur ce sujet àrart.2* ci-après.

3. — La loi de 1864 organise la tutelle administrative, et fixe, par une série de dispositions, les règles générales qui s'appliquent aux délibératioQs, et les cas particuliers dans lesquels la sanction administrative est nécessaire pour la mise à exécution des délibérations (1).

a. Les institutions représentatives locales ne doivent pas sortir de la sphère de leurs attributions ; elles ne peuvent, par conséquent, sMmmiscer dans les affaires qui concernent TÉtat ou dans celles qui regardent spécialement les différents ordres et institutions publics ; toute décision contraire à cette disposition est déclarée nulle et non avenue. Elles sont soumises à la responsabilité légale : 1^ en cas d'abus de pouvoir ou de décision contraire aux lois existantes ; 2° en cas de non-exécution des demandes légales faites par les autorités locales ; 3** en cas de décision illégale touchant aux intérêts économiques confiés à leurs soins ; 4° en cas de dommages occasionnés aux sociétés et aux particuliers (art. 7 et 8).

Le gouverneur de la province a le droit de suspendre l'exécution dé toute décision prise par les assemblées représentatives des provinces et des districts, si elles sont contraires aux lois et aux intérêts de l'État (Voir, lettre b, les art. 94 à 96 de la loi pour les délais et formalités). Le ministre de l'intérieur peut aussi, dans l'intervalle de deux sessions de l'assemblée provinciale, suspendre des décisions du même genre, mais il doit en faire part à l'assemblée dès sa première réunion (art. 9). — Le gouverneur a également le droit, avec Tasse ûtiment du ministre, de prendre aux frais de la province les mesures exécutoires nécessaires, lorsque les assemblées représentatives refusent de remplir les charges que la loi considère comme obligatoires (art. 10).

(I) Ces diverses disposllions sont communes à l'assemblée provinciale et à l'assemblée de district, sauf celles qui concernent les attributions particulières à l'assemblée de province.

484 HUSSIB.

Les réclamations présentées par les aatorités centrales et les autorités publiques contre les décisions des assemblées de province ou de district sont soumises au premier département du Sénat, lorsqu'elles sont taxées d'incompétence, d*excès de pouvoir, on de violation de la loi (art. 118).

De leur côté, les assemblées représentatives locales ont un droit de recours de vaut le premier département du Sénat contre les mesures prises à leur détriment par le gouverneur de la province ou les autorités administratives supérieures (art. 11).

b. Toutes les résolutions prises par les assemblées sont communiquées au gouverneur de la province (art. 03), mais plusieurs d'entre elles doivent être spécialement approuvées par le gouverneur de la province ou le ministre de Tintérieur.

L'ordre et la marche des afiaires soumises aux assemblées représentatives sont fixés par le ministre : l'assemblée provinciale peut seulement proposer des changements ou additions à ce règlement (art. 100).

L'approbation du gouverneur est nécessaire pour : 1^ la mise à exécution du budget (1); 2^ la division des routes locales en routes de province et en routes de district; S"" le changement à apporter à la direction des chemins locaux ; 4'' la déclaration des routes de district comme chemins vicinaux ; 5"* l'organisation d'expositions des produits locaux ; 6'' la suspension temporaire de leurs fonctions des membres des commissions executives (art. 90). La décision du gouverneur est communiquée à la commission executive de l'assemblée intéressée, dans les 7 jours de la notification de la résolution. Lorsqu'il s'agit des budgets

(i) L''art. 91 dit qu'en faisant l'examen des budgets de la province et des districts, le gouverneur de la province doit s'assurer : 1* si l'on n''y a pas introduit des dépenses contraires aux dispositions de la loi ; 2* si toutes les dépenses obligatoires y sont mentionnées ; 3* si Ton n*a pas soumis à des prestations en argent ou en nature des objets que la loi en a exemptés; 4* s'il n'y a pas de dispropor* tion dans l'imposition des terres de la couronne, comparativement aux antres terres : S* si les dépenses obligatoires sont couvertes par les recottes. — Les dépenses ou charges obligatoires ne sont point indiquées par la loi de 18C4 : elles restent déterminées par les anciennes dispositions qui s'appliquaient au comités administratifs provinciaux. (Section I, art. 3*) : elles ont trait, notamment, aux voies et communications, aux locaux destinés à l'établissement des autorités civiles, n l'hygiône et à la salubrité, aux comités de statistique, etc..

des districts, le gouverneur communique sa décision à rassemblée provinciale à l'ouverture de la session. A défaut dé communication dans le délai fixé, les résolutions sont réputées approuvées (art. 94). Au cas d'objection par le gouverneur, l'assemblée délibère à nouveau et prend une résolution définitive qui est exécutoire, mais peut être suspendue par le gouverneur s'il la juge illégale et à charge par lui de donner avis de la suspension, dans un délai de sept jours soit à l'assemblée, soit, si celle-ci ne siège pas, à la commission executive ; le gouverneur soumet ensuite l'afl'aire au premier département du Sénat (art. 95-96).

L'approbation du ministre est nécessaire pour les délibérations qui se rapportent aux objets suivants : l** les émissions d'emprunt qui dépassent le chifire de deux années du revenu local ; 2° la déclaration des chemins de la province comme chemins vicinaux ; S** la fixation du péage sur les voies de communication des provinces et des districts ; 4** l'ouverture des foires pour un terme de plus de 14 jours, le transfert des foires existantes et le changement de leurs époques ; 5* le transfert des ports existants ; 6^* la répartition entre les provinces et les districts des établissements de bienfaisance, ainsi que de leurs propriétés. Le ministre a un délai de deux mois pour notifier sa décision : en cas de non-approbation, il en avise la commission executive intéressée, et l'assemblée représentative délibère à nouveau; la résolution définitive est soumise au ministre qui, en cas de désaccord, saisit de Tafiaire le premier département du Sénat.

ART. r. — COMMISSION EXECUTIVE Division : g I. Coraposilion. Séances. — § II. Attributions

g 1. Composition. Séances

La commission executive de la province (goubemskaîa zemskaia ouprava) est composée d'un président et de six membres élus pour trois ans par l'assemblée provinciale parmi ses membres : Télection du président doit être approuvée par le ministre de l'intérieur (art. 56).

Ne peuvent être élus : 1^* les électeurs qui ne prennent part au vote pour l'assemblée de district qu'à titre de manda-

taires (1) ; 2"" les membres des tribunaux à Texoeption des juges de paix ; 3* les fonctionnaireB des domaines et de la trésorerie ; 4^ les membres du clergé. Les autres fonctionnaireB ne peuvent devenir membres de la commission executive qu'avec Tautorisation de leurs supérieurs (art. 66, 47, 21, 18).

Les membres de la commission reçoivent un traitement fixé par rassemblée provinciale (art. 57).

La commission executive siège pendant toute Tannée. En cas d'absence du président^ ses fonctions sont remplies par l'un des membres avec l'approbation du ministre de l'intérieur. Pour l'expédition des affaires qui n'exigent pas une délibération collective, les membres de la commission peuvent siéger à tour de rôle. Pour les affaires qui doivent être dédcidées par la commission tout entière, le membre en fonctions convoque les autres et les décisions sont prises à la majorité des voix. Il appartient au président de recueillir les renseignements, de préparer et d'instruire les affaires qui doivent être soumises à la commission et de se charger de tous les actes administratifs de môme nature (art. 99, 56).

§ 11. - Attributions

1. — Tandis que les assemblées représentatives sont chargées de la décision et du contrôle général des affaires, les commissions executives sont chargées de la gestion et de l'exécution.

Elles ont l'organisation et le choix du personnel de leurs chancelleries : les traitements nécessaires sont fixés par l'assemblée (art. 58). Elles établissent, avec l'approbation de leur assemblée respective, les règles de comptabilité à suivre par les fonctionnaires subalternes et les délais à observer par eux : elles contrôlent en temps utile ces comptabilités (art. 111).

(1) On a dit plus haut quo les assemblées de district pouvaient élire comme députés provinciaux tous électeurs ayant droit de vote aux élections de district. Sont ainsi éligiblos des électeurs qui n'ont point un droit personnel, et qui votent seulement par procuration (V. Section III ci-après). La loi s'est montrée plus sévère pour la composition de la commission executive, et intordit à l'as* semblée provinciale do faire porter son choix sur uu certain nombre de ses propres membres. Outre les mandataires, cette disposition atteint quelques fonctionnaires, mais on voit que ce n^est pas une règle absolue.

Elles sont juges de la responsabilité encourue par les fonctionnaires placés sous leurs ordres : mais ceux-ci ne peuvent, ainsi que les fonctionnaires de TÉtat, être condamnés que par jugement pour les crimes et délits commis dans l'exercice de leurs fonctions et entraînant des peines prévues par le Gode criminel (art. 116, 119). La commission executive peut aussi, avec l'autorisation de l'assemblée, charger des personnes étrangères de missions temporaires ou permanentes, en leur allouant de ce chef des indemnités sur les sommes accordées par les assemblées (art. 60).

La commission executive passe des contrats ayant force obligatoire pour la province, qui dès lors est responsable de tous les engagements résultant de ces contrats (art. 105).

Elle procède pour la comptabilité d'après les instructions spéciales de l'assemblée qui doivent être conformes aux modèles établis par l'autorité supérieure (art. 109). Elle prépare le budget des comptes et dépenses : elle rédige, en outre, à la an de chaque année des comptes rendus concernant : 1** toutes les mesures administratives qui ont été prises pendant Tannée aux frais de la province ; 2^ Tétat dans lequel se trouvent les biens ou immeubles de la province ; 3^ la situation générale des institutions qui lui sont soumises; 4^ le montant et la répartition des prestations en nature qui ont été exécutées dans le courant de Tannée ; 5<» en général, toutes les mesures qui n'ont pas été désignées dans les comptes rendus ci-dessus mentionnés (art. 110). Le budget et les comptes annuels doivent être approuvés par Tassemblée (art. 112-113).

Elle ne peut point créer de nouveaux impôts en dehors de ceux qui ont été approuvés par Tassemblée. Elle ne peut s'écarter, sans autorisation spéciale, ni du budget approuvé, ni des répartitions fixées par Tassemblée : en cas de besoin urgent et non prévu par le budget, elle peut consacrer, pour subvenir à ce besoin, Texcédant du budget, sans toutefois dépasser le chifi're total de la somme consacrée aux dépenses (art. 74).

Les trésoreries des districts font des paiements ou des expéditions des sommes et des fonds appartenant à la province à la réquisition de la commission executive de la province (art. 107).

488 nussiË.

LorsqoL' rassembk''a provinciale </xerce son droit de surveillance et de tutelle sur les commissions executives des districts de !a province, et faitprocûdcr dans ce but âdas enquêtes, l'exôcution des d(''cisions de l'assemblée est confiée à la commission executive de la province (art. 115).

Enfin l'art. 108 de la loi renvoie, pour l'indication plus détaillée des attributions de la commission executive et des règle^ auxquelles est soumis son mode d'action, aux loisgêm'Taleset spéciales notamment aux lois sur les impôts locaux, sur les voies et communications, sur les constructions , sur l'alimontation publique, et sur l'assurance mutuelle.

2, — Les résolutions de la commission executive sont soumises d'une façon générale aux règles indiquées ci-dessus pour la luiellc do l'assemblée provinciale (art. 1", § II, n" 3, p. 483.)

En outre, l'assemblée provinciale a le droit d'examiner et do détoer à la justice, s'il j" a lieu, les irrégularités commises dans la comptabilité et les actes de la commission executive qui ont donné lieu à des réclamations ou à des accusations do la part des organes du pouvoir central. — L'assi^mblée, outre la viîrification des documents relatifs aux mesures contestées, peut encore exiger des membres de la commission des explications personnelles touchant ces mêmes mesures et procéder, si elle le juge nécessaire, à une enquête locale par des personnes choisies dans ce but (art. 114-115).

Les membres de la commission executive ne peuvent être dL'finitivemontrévoqut's de leurs ftmctions que par décision du premier département du Sénat : ils peuvent être suspendus temporairement de leurs fonctions par une décision de l'assemblée provinciale approuvée par le gouverneur de la province (art. 117).

Les particuliers, les sociétés et les institutions qui se croiraient lésés dans leurs droits civils par des actes de la commission executive peuvent recourir à la justiced'aprèslesloia générales (art. 114) (1).

(1) Si l'on réaume l«s cliversei dUiiuEUiona nilativus à l'ussombléo proTiucin!e, nn varra qu'indépcndammoiil ilo la surïoUlauco exercôn par lo gouvornuur, par lu miulslre, el, an darnior reasort, par lo premier déparlomenl du Siiiiat, lo pmiïolr caniral s'obI rûsorvÈ une grnndu InHuoncB ; on oITol, leprâal--

Le gouverneur de la province est l'agent du gouvernement central. Il est assisté d'un sous-gouverneur qui le supplée au besoin, et d'une commission consultative ou Régence provinciale composée de quatre fonctionnaires.

Le gouverneur est seul compétent, dans la province, pour ce qui touche aux intérêts généraux, qui ne sont point placés dans les attributions de l'assemblée provinciale ; mais pour le surplus, il exerce seulement un contrôle et une surveillance:

dent de la commission exéculive est à la nomination du gouvernement^ et les membres en sont révocables par le Sénat; les fonctionnaires sont, sauf de rares exceptions, éligibles à rassemblée : ils ne sont môme pas tous exclus de la commission executive.

n serait difficile d'établir un rapprochement avec le conseil général français élu par le suffrage universel et ayant des attributions d*un caractère plus général, dont quelques-unes mômes sont véritablement politiques : toutefois, dans la sphère des intérêts locaux, le rôle des deux assemblées est à peu près identique. Les membres de la commission executive touchent un traitement et exercent le pouvoir exécutif, rassemblée nomme des fonctionnaires, ce qui n'a pas lieu en France. Mais la comparaison pourrait être faite sous beaucoup de rapports avec la Diète provinciale de Prusse, élue aussi par les Diètes do cercle qui ressemblent aux assemblées do district russes.

M Même dans sa sphère propre, comme elle est définie par la loi, dit M. Wallace dans son ouvrage, le Zemsivo (l'assemblée) n'a pas accompli ce qu^on attendait de lui. Le pays n'a pas été couvert d^un réseau de routes macadamisées et les ponts ne sont point du tout aussi sûrs qu'on pourrait le désirer; il n*y a encore que peu d'écoles de village, el les hôpitaux se rencontrent rarement. Peu ou rien n'a été fait pour le développement du commerce et des manufactures, et les villages sont restés à peu de chose près ce qu'ils étaient sous l'ancienne administration. En même temps, les taxes ont monté avec une alarmante rapidité ; et beaucoup de gens tirent de tout ceci la conclusion que le Zemstvo est une institution sans valeur, qui a accru les impôts sans fournir au pays aucun bénéfice en échange... Le Zemstvo a, néaumoins, fait beaucoup plus que la majorité do ses critiques ne le supposent. Eu premier lieu, il remplit assez bien les fonctions ordinaires de chaque jour, et est très peu entaché de péculat et de goût pour les pots de vin. En second lieu, il a grandement amélioré la condition des hôpitaux, asiles d'aliénés et autres institutions de bienfaisance confiés à sa surveillance, et il a fait beaucoup, prenant en considération les moyens limités dont il dispose, pour la diffusion de l'instruction dans le peuple, en fondant des écoles de village et quelques écoles normales primaires... En troisième lieu, le Zemstvo a créé un nouveau mode, plus équitable, de répartition des taxes, par lequel les proprié^ laires de domaines et de maisons supportent leur part dans les charges publiques.

l'exécution appartient, ainsi qu'on FaYU, i la commission executive.

1. — Le gouverneur n'a pas droit de séance aux assémUèes représentatives, et communique avec elles seulement par écrit Son droit de surveillance se résume ainsi : il a personneUement le droit de suspendre l'exécution des résolatioiis çoatraires aux lois et aux intérêts de l'État; il prend, aux fraisde la province, les mesures nécessaires lorsque l'iC^semblée refae de remplir les charges obligatoires ; enfin son approbation est nécessaire pour la mise à exécution de certaines résolutioiiB spécialement déterminées. Le premier département du Sénat

Enfin, et ce n'est pas son œuvre la moindre, il a créé nn système d'anaïuwei mutuelles contre l'incendie pour les villageois... Malgré ces résultats importaslf, il faut avouer que le Zemstvo est, dès à présent, dans un état quelque pea critique. Il ne Jouit plus désormais de la confiance publique, et montre d^^dsi symptômes évidents d'épuisement. Le fait est reconnu par tout le monde, et toi meilleures autorités sont à peu près d'accord sur la cause du phénomène. Le gouvernement, disent-elles, conçut dans un moment d'enthousiasme le projet de confier au peuple son self-gouvernement local ; mais ensuite il s'en eflhija et chargea de lourdes chaînes les jeunes institutions. Les assemblées furent obligées d'accepter comme présidents les maréchaux de la noblesse. Une limite fût placée à la répartition des taxes commerciales et industrielles, et par conséquent la classe marchande cessa complètement de s'intéresser aux débats. La publicité qui fut d*abord garantie aux Assemblées fut ensuite restreinte en donnant aux gouverneurs de province le droit d'empéchor la publicité des procès-verbaux et autres documents. Ces restrictions, dit-on, ont rendu impossible toute action libre, vigoureuse... Quand quoi que ce soit va mal en Russie, il y a toujours une tendance à affirmer que le gouvernement est à blâmer, et on s'attend à ce que St-Pétersbourg fournira le remède. Comme le gouvernement essaie de contrèler toute choses, cette tendance est parfaitement naturelle, mais l'explication à laquelle elle donne naissance n'est pas entièrement satisfaisante par rapport au Zemstvo. SHl n'est pas niable que de nombreuses restrictions ont été apportées à sa liberté d'action, il n*est pas niable non plus qu'une institution qui succombe si aisément a très peu de véritable vitalité en elle. A mon avis, la cause de cet épuisement, de cette langueur que le Zemstvo montre à présent, gtt beaucoup plus avant, et il faut la chercher dans l'une des particularités essentielle do la vie nationale russe... » Et M. Wallaco ajoute plus loin : « Je crois qu'il serait injuste do critiquer sévèrement une jeune institution, animée de bonnes intentions et qui se trompe seulement par inexpérience... Je suis cncliu à croire qu'elle survivra à son état présent de léthargie, et acquerra graduellement une nouvelle et saine vitalité, à mesure que le peuple arrivera à sentir de plus en plus le besoin do ces choses qu'elle a été créée pour lui fournir...» (Traduction de M. Bellenger,)

est juge, en dernier ressort, des conflits qui s'élèvent entre le gouverneur et rassemblée provinciale. La règle est la même à regard de la commission executive provinciale.

II. — Comme représentant du pouvoir central le gouverneur a Tadministration de la police dans la province et tient sous ses ordres directs le chef de la police de chaque district. Il n'avait pas le droit de prendre d'arrêtés de sa propre initiative, il n'était que Texécuteur des ordres du gouvernement. Une décision du comité des ministres, sanctionnée par l'empereur le 13 juin 1876 (1), a élargi ses attributions ainsi que celles des préfets de ville (2) . Il peut prendre des arrêtés en vue d'une application régulière des lois d'ordre et de sécurité, en ayant égard aux besoins locaux ainsi qu'à l'intérêt public.

III. — Le gouverneur exerce sur les assemblées des districts (section III) de sa province la même surveillance que sur l'assemblée provinciale. Il étend en outre son action sur le conseil municipal des villes par le comité provincial (section IV) et sur les assemblées cantonales et communales rurales par la commission provinciale (section V).

Section lU. — Assemblée de district

Observations générales

Le district {ouiezd)sL^ comme la province: 1° une assemblée [ouiezdnoié zemskoé sobranié)^ élue par trois collèges différents d'électeurs (propriétaires fonciers, villes et communes rurales) ; 2** une commission executive {zemskaîa ouprava) chargée de mettre à exécution les résolutions de l'assemblée. Le gouverneur de la province exerce directement la surveillance au

(1) Annuaire de la Société de légisL comp,, 6" année, p. 624. Note de M. Kapnist.

(2) On verra que plusieurs villes importantes constituent à elles seules des districts séparés : elles ont môme (St-Pélersbourg et Odessa) des préfets spéciaux qui y remplissent exactement les fonctions de gouverneur sous la dépendance direcle du ministère.

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nom du gouvernement qui n'a pas de représentant spécial dm le district. Cependant le maréchal de la noblesse du élu par rassemblée de la noblesse du district (section I) plit quelques fonctions qui lui donnent ce caractère. U y a amn un chef de police de district qui est nommé par le goaTenement. Les villes de Saint Pétersbourg, Odessa et Moscou aoat administrées séparément, et en dehors des districts qui ks entourent» par leurs représentations municipales : le exaaiA et la régence de ville y tiennent lieu d'assemblée de district et de commission executive.

Les institutions représentatives du district sont organisées, en même temps que celles de la province, par la loi du IflSjmir vier 1864 dont nous avons examiné la plus grande partie soosla section précédente. Â part quelques attributions spécialesàcbacune des assemblées du district et de la province, et sauf le droit de surveillance qui appartient à rassemblée provinciale sur toutes les commissions executives de la province, le r6l6 de rassemblée de district et celui de la commission executive de district sont les mêmes que celui de rassemblée et de la commission provinciale. Nous avons, pour suivre le plan gêné* rai de notre étude, divisé les dispositions qui se trouvent réunies sous les mêmes articles dans la loi de 1864 : nous nous bornerons donc à renvoyer à la section II, lorsque la règle est la môme. Mais, on trouvera ici le corps électoral provincial, puisque les députés de rassemblée provinciale sont élus, non point au suffrage direct, mais par les députés des assemblées de district (1).

Division: — Aht. !•'. Élections. — Art. 2*. Assemblée. — Art. 3*. Commission executive

ART. !•'. ÉLECTIONS

Les membres de l'assemblée de district sont élus par trois catégories différentes d'électeurs, savoir: 1** les propriétaires fonciers ruraux, qui votent les uns directement, les autres à deux degrés ; 2** les électeurs des villes : patentés, propriétaires d'établissements industriels ou commerciaux, propriétaires

(1) La loi do 1864 est applicable aux assemblées do district et aux assemblées provinciales, dans les mômes provinces. (V. p. 477.)

fonciers qui votent directement ; 3* les électeurs délégués par les communes rurales qui votent à deux degrés (art. 16). Le vote par mandataire ou représentant est admis pour les sociétés ou compagnies, et pour les incapables.

Division : § I. Collège des propriétaires fonciers ruraux. — § II. Collège dos électeurs urbains. — § III. Collège des électeurs des communes rurales. — g IV. Règles communes (électoral ; vole). — J V. Éligibilité.

g 1. CoUèges des Propriétaires fonciers

Sont électeurs : l** les personnes possédant des terres d'une contenance qui varie, suivant la densité de la population et la richesse du sol, de 800 à 200 dessiatines (1 dessiaiine ;= 1 h. 9 ares) (art. 23). — 2° les personnes qui possèdent dans le district des immeubles d'une valeur de 15,000 roubles au moins (environ 60,000 fr.) et les industriels qui possèdent des établissements de cette valeur ou qui font des opérations annuelles atteignant le chiffre de 6,000 roubles (24,000 fr.) au moins (art. 23) ; — 3* les fondés de pouvoirs des personnes, des établissements et des sociétés possédant des terres ou des propriétés de la contenance ou de la valeur ci-dessus (1* et 2®) indiquée (art. 23) ; — 4** les mandataires de groupes de propriétaires et compagnies dont les terres respectives n'atteignent pas la contenance ci-dessus (au P), mais qui ne sont pas audessous du 20* de cette contenance. — Ces mandataires sont élus par des assemblées primaires convoquées et présidées par le maréchal de la noblesse du district. — Le nombre des mandataires à élire est déterminé par l'étendue totale des terres que possèdent ensemble les personnes présentes à l'assemblée primaire : on compte un mandataire par quantité de dessiatines nécessaire à un électeur direct (art. 23 à 25) ; — 5^ les représentants du clergé qui possèdent dans le district des terres dont la contenance est fixée par la loi. — Ces représentants sont aussi élus dans des assemblées primaires (art. 23 à 25).

Pour le calcul des dessiatines, on ne distingue pas si les terres sont en la possession immédiate du propriétaire, ou si elles appartiennent aux paysans par bail emphytéotique, ou si elles sont simplement affermées. — La convocation des électeurs immédiats est faite par le maréchal de la noblesse qui préside l'assemblée électorale (art. 26, 27).