Bull. d’inf. et de docum., B.N R., n° 2-930, p

tion du mouvement des fonds, «bsence de service du budget, absence de tout contrôle des engagements et des ordonnancements, ignorance des charges véritables contractées par les diverses administrations, absence surtout d’une comptabilité sérieuse, cohérente et complète, remplacée par des comptesrendus fictifs, fragmentaires et n’ayant généralement qu'une valeur de statistique ».

C’est donc pour remédier à ce chaos financier que le gouvernement entreprit à partir de 1929 lesréformes ci-dessous 1 :

1° Révision de la loi sur la comptabilité publique en vue d'’instituer une procédure budgétaire plus rationnelle et. plus simple, un contrôle plus complet, une comptabilité plus méthodique ;

20 Centralisation effective des fonds du Trésor à la Banque Nationale et création d’une Direction du mouvement des fonds, réglant par le mécanisme de la distribution mensuelle, l’utilisation des possibilités du Trésor pour l’ordonnancement des dépenses publiques ;

3° Réorganisation de la Haute Cour des Comptes et institution d’un contrôle préventif des engagements des dépenses dans tous les ministères et dans les services publics autonomes, en liaison à la fois

1. Nous reproduisons l’énumération faite par le conseiller technique dans son rapport trimestriel, n° 2-932, p. 116.

avec le Ministère des Finances et la Haute Cour des Comptes ;

40 Création d’un fonds spécial pour le paiement de la dette extérieure, alimenté par des versements budgétaires réguliers ;

5° Réforme des écritures publiques par l’introduction de la comptabilité en partie double dans les services centraux des ministères ainsi que dans les administrations financières départementales, par la liaison systématique établie entre toutes les comptabilités de l'Etat aux degrés successifs de la centralisation et par la mécanisation progressive des écritures centrales du Ministère des Finances ;

60 Création d’un Corps supérieur d’inspection qui fournira au ministère l'instrument d’information sûre et d’action efficace sur l’ensemble de ses services.

Quant aux résultats obtenus, le conseiller technique constatait le 6 février 1932, date de l’expiration du délai prévu pour l’application du Programme de stabilisation, qu'ils n'étaient que partiels et qu’une réforme d’une plus grande envergure restait à accomplir l’œuvre commencée.

Section 11 Politique budgétaire de 1929 à 1933

Afin d’éviter que les événements de triste souvenir de la période 1914-1923 se répètent, le Programme de

stabilisation avait expressément interdit à la Banque Nationale de consentir d’autres avances à l'Etat que celles nécessaires comme expédient de trésorerie et exigeait à cet effet que le budget soit rigoureusement et réellement maintenu en équilibre.

Nous avons montré dans un précédent chapitre que contrairement à ce qui s’est passé ailleurs, la stabilisation de la monnaie roumaine s’est effectuée au moment où le pays, en pleine reconstruction, était aux prises avec le déficit considérable de 1928. Nous avons constaté également qu’un certain nombre de mesures ont été prises par le Gouvernement en vue d'assurer l’équilibre du budget de 1929.

Quoique des efforts réels et continus aient été faits pour atteindre et maintenir cet « indispensable équilibre », les résultats furent des moins satisfaisants, comme il ressort éloquemment du tableau suivant :

Recettes Exercices | | Dépenses Soldes Prévisions |Encaissements (en millions de lei) 1929 37.700 MAC os M NE S1:607, NE 1:411 1930 37.450 31.155 31.578 — 428 1931 35.986 26.703 28.297 — 1.594 1932 12851855 20.761 22.149 | — 1.388 1933 23.437 — —

Si les répercussions de la dépression mondiale sont indéniables, il n’est pas moins vrai que l’organisation Pantazi 11

financière de la Roumanie a constitué un obstacle sérieux à l'obtention d’une situation budgétaire normale.

Pour être comparables, les chiffres ci-dessus doivent subir d’importantes rectifications. Ainsi, le budget de 1929 s’étend sur une période de 18 mois et comprend les recettes et les dépenses brutes des régies autonomes autres que les Chemins de fer et les P.T.T. Annulant divers crédit, la loi du 21 juillet 1929 a réduit ce budget à 37.218 millions de lei. Le budget de 1930 clos au bout de 12 mois, n’a tenu compte que des recettes nettes des régies, mais comportait un important montant de recettes et dépenses exceptionnelles. En 1931, la durée du budget a été prolongé de 3 mois et les restes à payer de l’exercice 1930 ont été ajoutés aux dépenses de 1931. Enfin le budget de 1932, voté le 10 décembre 1931 comprend un budget ordinaire et un budget extraordinaire et la date de sa clôture a'été porté par la loi du 24 décembre 1932, au 31 mars 1933.

Examinons maintenant les mouvements des recettes et des dépenses à travers ces modifications de forme.

1. Budget de 1929. Malgré le fléchissement des recettes pendant le premier trimestre de l’année, grâce à la politique fiscale énergique suivie par le gouvernement, le budget de 1929 a pu enregistrer

un excédent de 1.411 millions intégralement absorbé par le paiement fait pour des crédits de trésorerie (« au portefeuille »)1.

2. Budget de 1930. Le premier après la stabilisaton légale, le budget de 1930 fut établi à 37.450 millions marquant ainsi une réduction de 250 millions par rapport à celui de l'exercice précédent. En réalité, du fait de la création des régies publiques commerciales ? et dont les dépenses ont cessé de figurer dans le budget général de l'Etat, celui-ci s’est trouvé augmenté de 4.772 millions de lei, par rapport au budget de 1929. Or la baisse des prix provoquant au contraire une diminution progressive des recettes ‘mensuelles, malgré les précautions prises par le gouvernement — concentration totale des recettes publiques à la Banque Nationale et institution du système des budgets mensuels, ce qui d’ailleurs permirent de maintenir les dépenses sensiblement au-dessous des crédits autorisés — le budget enregistra un découvert de 1.200 millions de ler$.

3. Budget de 1931. Elaboré pour la première fois d’après les résultats réels de l’année précédente, le budget pour 1931 s’est chiffré à 35.986 millions de lei,

1. Cf. V. Slavesco, La situation économique de la Roumanie, p. 90. 2. Loi du 1: janvier 1930 pour l’organisation et l’administration sur des bases commerciales des Entreprises et Biens publics, cf., L. Javorschi, L'équilibre budgétaire en Roumanie de 1920 à 1923, p.35. 3. Cf., Bull. d’inf. et de.docum., B.N.R., n°.2-932, p. 118 .

dont la retenue spéciale sur les traitements et salaires et les dépenses des régies, qui normalement auraient dû diminuer les dépenses, sont pour plus de 4 milliards de lei. Dues à l’organisation et la législation défectueuse et à la baisse accélérée des revenus, provoquée par la chute progressive des prix, les recettes s’établissent pour les 12 mois, à 26.635 millions dont la courbe de sacrifice et autres compressions représentent 2.365 millions'de lei.

Les dépenses, fixées primitivement ? à 35.287 millions, compte tenu des réductions ci-dessus, s’élevèrent, du fait de la prolongation du budget, par la loi du 7 août jusqu’en avril 1932, à 38.402 millions, ce qui a donné lieu à des erreurs comptables qui ont provoqué outre un déficit financier considérable un autre déficit non couvert d'environ 6 millions de lei, représentant des engagements et des ordonnancements non payés, ou bien des récépissés de dépôts provisoires délivrés en échange des ordonnances (pour un montant approximatif de 4.238 millions de lei)?.

4. Le budget de 1932 a été établi selon la conception suivante : réduire à tout prix les dépenses courantes au niveau des encaissements réels de 1931 ; ajourner toutes les autres dépenses où du moins ne les prévoir

1. Le budget de 1931 fut rectifié par la loi du 1er juillet 1931. 2. Cf. V. Slavesco, op. cit., p. 67 et Exposé des Motifs au Projet de budget général de l’Etat pour 1933-34, p. 23.

que pour être réalisées dans la mesure où des recettes supplémentaires seront effectivement encaissées. Dès lors, dans la première partie, le budget ordinaire, les recettes normales ont été ramenées à 25.429 millions et les dépenses courantes à 25.122 millions de lei, grâce à une nouvelle diminution de 15 % des traitements et salaires et à la suppression des dépenses d’investissement ; dans une seconde partie, le budget extraordinaire, on a groupé d’une part les dépenses arriérées des exercices antérieurs et d’une autre part, les dépenses d’investissement, soit pour un montant total de 11.169 millions de lei; les recettes, évaluées à 3.089 millions, comprennent principalelement une annuïité de 500 millions du budget ordinaire et toutes les recettes exceptionnelles provenant des liquidations de biens de l'Etat, des arriérés de recettes tab péTce voir, ‘etc.

Les recettes étant en grande partie aléatoires et très inférieures aux dépenses inscrites, la Loi des finances de 1932 a prévu dans son article 3 qu'aucune dépense extraordinaire ne pourra être faite « que sur la base d’une recette équivalente préalablement encaissée et comptabilisée ».

Le déficit apparent de l’exercice 1932 aurait pu être ramené à 1.388 millions si d’une part aucun engagement irrégulier n'avait été fait et si d'autre part, une partie des recettes courantes n’avait pas servi à couvrir les arrières des exercices antérieurs.

5. Enfin Le budget 1933-1934, établi sur une base saine en ce sens que d’une part toutes les dépenses indispensables ordinaires ou extraordinaires, ont été réintégrées au budget général et que d’une autre part, la suppression définitive de la période complémentaire donne des garanties de clarté et de meilleur contrôle, a été arrêté à

Crédits des divers départements

ministériels ............ 23.137 millions de lei Fonds pour crédits supplémentaires et extraordinaires .. 300 ——

Les encaissements de l'Etat, d'avril à juin 1953, continuant cependant à se maintenir à un niveau inférieur, paraissent comparables néanmoins à ceux de 1932, ce qui confirme l’impression que la baisse des recettes, continue depuis 1930, se trouve enrayée.

Section III

La trésorerie

Nous venons d’exposer la politique budgétaire roumaine, en tant qu'elle aboutit à la réalisation des recettes autorisées et au paiement des dépenses. Or comme les recettes sont destinées à payer les dépenses — celles-ci justifiant celles-là — une communication doit être établie entre ces deux services ; c’est préci-

sément à quoi répond la création de cette entité finan-

cière, la trésorerie ! dont l’évolution en Roumanie sera examinée dans les pages qui suivent.

Aux prises avec la charge d'environ 2.100 millions à léguée par le déficit du budget de 1928 et les nombreuses dettes restées en souffrance, dont le montant avait été impossible, faute de comptabilité régulière, de chiffrer exactement, la situation de la trésorerie roumaine était des plus difficiles au moment de la stabilisation monétaire. Son élasticité, jugée indispensable au maintien de la stabilisation du leu, le Programme de stabilisation a prévu pour l’apurement du passé, les ressources suivantes :

1° La contrevaleur en lei de 11 millions de dollars prélevés sur l’emprunt.

20 Le produit des sommes versées par l’Allemagne en exécution de l’accord de novembre 1928.

Soit, au total, une somme de 2.675 millions de lei dont 2.044 millions ont servi à la liquidation du solde du déficit de 1928 et 631 millions ont été effectés aux dettes arriérées les plus certaines et les plus urgentes dont le montant, retenu lors de la ventilation faite en 1929, s'élevait à 800 millions de lei.

1. Cf. E. Allix, Traité élémentaire de Science des Finances et de législation financière française, p. 257.

2. Reliquat de 1.100 millions du déficit de 4.698 millions de lei de 1928 et 1.000 millions sur l’emprunt à court terme contracté en 1928, par l'intermédiaire du Syndicat de Raffineurs roumains, avec la garantie de la Banque Nationale.

3. Cf. Rapport trimestriel du Conseiller Technique, Bull. d’inf. et de doc., B.N.R., n° 2-932, p. 119.

Les autres, inscrites au titre des dépenses exceptionnelles, ont été payées sur les recettes exceptionnelles encaissées en 1930 ; comme enfin les dépenses régulièrement constatées de 1929 sont restées inférieures aux encaissements, « il ne devait demeurer fin 1930 que des sommes très faibles à liquider sur les exercices antérieurs »1,

: Or, la diminution des recettes, dû à la crise économique dont souffre la Roumanie depuis 1930, et surtout la méconnaissance des mesures de précaution introduites dans le Programme de stabilisation et renforcées par les dispositions des lois de finances, ont obligé le Trésor à recourir d’une part à toutes les ressources possibles pour faire face aux paiements et à créer d’autre part une dette flottante considérable de l'Etat envers les particuliers.

$1. Ressources extra-budgétaires du Trésor ?

Ayant épuisé toute ressource propre par les paiements effectués au cours de l’année 1929, et pour suppléer à l’insuffisance des rentrées budgétaires, le Trésor fut obligé, à partir de 1930, de faire appel à toute l’avance temporaire de 2 milliards de la Banque

1. Cf. Ch. Rist, Rapport général sur les finances publiques de la Roumanie, mai 1932.

2. Nous avons utilisé dans nos développements les remarquables. conclusions contenues dans le Mémorandum présenté par M.Slavesco, ministre des finances, aux experts de la S.D.N., en mars 1934.

Nationale, qu’il n’a plus été d’ailleurs en mesure de rembourser à la fin de 1932 ; mais, malgré la gravité du fait, il a été jugé préférable de ne pas opérer un remboursement artificiel, en virant momentanément au compte des avances d’autres avoirs de l'Etat 1. L’avance temporaire se trouvant ainsi immobilisée, le Trésor a eu recours à d’autres emprunts ou se procurait des ressources par divers moyens de trésorerie ; ainsi il contracta deux emprunts à court terme à la société I.T.T. consolidés ensuite par l'emprunt de développement de 1931. Il utilisa de même une partie des versements allemands, il reçut une avance de la Caisse des Dépôts, il recourut encore au solde disponible de différents comptes constitués à la Banque Nationale, sur les fonds des deux emprunts de 1929 et 1931, alors qu'ils avaient déjà une destination spéciale, il se servit du bénéfice réalisé par la frappe des monnaies divisionnaires, lequel était destiné à la ventilation du portefeuille de l’Institut d'émission, il fit appel enfin à des avances directes de la Banque Nationale, en se basant sur un crédit bloqué, accordé par des banques suisses à la Caisse des Forêts et sur un crédit de campagne, contracté par la C.A.M. à des banques françaises 2.. De la sorte,

1. Rapport annuel du Conseiller Technique, Lull. d'inf. et de docum., B.N.R., n° 2-932, p. 8.