CHAPITRE Xlll

De réconomie relativement aui dépenses de la société.

Personne ne supposera qae Téconomie dans les dépenses publiques consiste à dépenser peu; mais tout le monde conviendra qu'elle doit consister à ne dépenser que ce qu'il faut et à ne pas payer les choses au-delà de leur valeur. Il est donc permis de croire que nul, depuis le potentat jtisqu'au simple citoyen, ne refusera d'admettre ces deux maximes pour repaie des dépenses d'une nation. Mais on est loin de savoir quelles en sont les'conséquences, surtout dans l'application.

Les dépenses publiques, du moins dans les temps modernes, se foni aux dépens des peuples. Des armées plus nombreuses, un grand attirail de guerre, une population plus compacte, des frontières plus étendues, des intérêts plus compliqués , ne permettent plus aux rois d'y pourvoir sur les revenus de leurs domaines. Les nobles ne font plus la guerre à leurs dépens; même dans le moyen-àge, si les roturiers payaient moins de contributions régulières, ils étaient exposés à des exactions accidentelles plus désastreuses que la part que supportent maintenant les particuliers dans des contributions au total bien autrement considérables, mais plus généralement et plus équîtablement réparties.

La manière de lever l'impôt ne doit pas nous occuper en ce moment; nous remarquons seulement qu'il est payé par la société, par le peuple ; et que toutes les fois que le sacrifice qu'il impose ne tourne pas au profit du peuple, qu'il n'est pas employé à pourvoir à la satisfaction de l'un ou l'autre de ses besoins, il y a une violation du droit de propriété; car c'est dépouiller le propriétaire d'une valeur que de la détourner au profit d'un autre que lui.

Ce malheur arrive rarement, ainsi que j'en ai déjà fait la remarque, lorsqu'il est question des dépenses privées; parce que la personne qui feii le sacrifice étant la même que celle qui en supporte les frsiis, elle a soin, quand elle n'est pas en démence, de ne consentir à la dépense qu'autant qu'elle s'en trouve indemnisée par la satisfaction qui la suit.

La chose se passe différemment dans ce qui a rapport aux dépenses publiques. Ici le contribuable qui supporte le faix de la dépense n'est point appelé à juger quelles dépenses sont celles dont il sera sufiîsamment in-

demnisë. L'économie des nations modernes veut que le temps et les facultés des citoyens soient consacrés à Tentretien des familles. L*oisiveié même des grands lerrienset des gros capitalistes est un malheur. La seule administration de leurs biens est une affaire. Chacun est occupé des siennes, et la division des travaux (seule organisation praticable pour de grandes sociétés avancées dans la civilisation) veut que le soin des affaires de rËtat, devenues plus compliquées, occupe une classe d'hommes exclusivement. Le gouvernement représentatif n'est pas seulement une forme politique récemment découverte et arbitrairement établie; elle est le fruit nécessaire des progrès économiques des sociétés modernes. Les gouverner est devenu une occupation particulière qui exige des études spéciales et absorbe les facultés d'un homme tout entier *. Il doit pouvoir apprécier tous les besoins ducorps politique; il doit connaître les meilleurs moyens de les satisfaire, ce que chacun de ces moyens coûte au public, et l'avantage que le public en retire : ce qui suppose des connaissances, non seulement politiques, mais morales, et ce qui m'a fait dire que l'économie politique, poussée à ses dernières conséquences, embrasse l'étude de l'organisation sociale tout entière.

Le soin de gouverner les nations se compose de beaucoup d'occupations séparées; mais les limites de ces occupations se confondent. Les fonctions de ceux qui font des lois et de ceux qui les exécutent, fonctions que, par suite d^anciens préjugés, on appelle des pouvoirs, sont tellement analogues entre elles, qu'il a toujours été impossible de séparer nettement les attributions du législateur de celles de l'administrateur. Lois, règlements d'administration , décisions ministérielles , sont des règles imposées ; elles sont diverses quant à leur importance, mais je n'y vois aucune différence quant à leur nature. Le législateur administre lorsqu'il statue sur un échange; et l'administrateur fait une loi quand il juge à propos de faire, dans l'intérêt du peuple, une dépense dont la ratification ne peut pas être refusée. C'est pour cette raison que je donne le nom de gouvernement à

' C'est bien inutilement que Machiavel , Mably, J.-J. Rousseau et d'autres, ont voulu appliquer aux nations modernes les principes qui dirigeaient les afi^ ciennes républiques. Quelle eipérience pouvons-nous tirer de la manière d'agir de cent petits peuples qui ne pouvaient subsister qu'en se pillant les uns les antres, et réduisant leurs prisonniers à l'esclavage; où les citoyens n'avaient d'autres occupations que de promener leur oisiveté sur la place publique, y prononcer des jugements et y vendre des vêtes ?

cet ensemble d'autorités (quelles que soient les fonctions que les différentes constitutions politiques leur attribuent) dont les décisions doivent être obéies.

Or, quels que soient les dépositaires de Fautorité, je dis que, par suite de l'organisation nécessaire des sociétés, ce sont des personnes différentes qui fournissent aux dépenses et qui décident à quel objet elles seront appliquées. Sans doute, rhomme qui siège sur les bancs d'une législature, et même celui qui occupe le bureau d'un ministre, supportent, en leur qualité de contribuables, leur part du fardeau des contributions ; mais cette part est si petite, comparée aux sommes dont ils disposent, qu'ils peuvent, agissant dans l'une de ces capacités, ordonner une dépense moins dans la vue du bien qui doit en résulter pour l'État que de l'avantage qui en résultera pour eux-mêmes ; ils pourront employer l'argent destiné à pourvoir aux besoins du corps social à grossir leur revenu particulier, à se faire des amis, à se ménager des protecteurs.

Il faut être animé d'un profond sentiment de ses devoirs pour ne jamais perdre de vue que l'argent de la nation ne doit être employé que pour la nation , pour résister, s'il le faut, à des sentiments de générosité naturelle, et surtout de condescendance aux volontés des grands. On sait que, pour faire sentir à Henri IV toute l'importance d'un don qu'il voulait faire, Sully fit apporter et étaler à ses yeux la somme tout entière en espèces. Necker, étant ministre des finances, répondait à l'un de ces vampires de cour qui lui représentait qu'une pension de mille écus était bien peu de chose pour un grand prince comme le roi de France : « Savez-vous, (c monsieur, que vous me demandez la contribution de tout un village? » Qu'est-ce donc quand la contribution de cent villages est accordée à titre de munificence et comme l'expression d'une gratitude purement personnelle î

Dans tout État bien ordonné, il faut se tenir en garde, non-seulement contre les suggestions de l'intérêt privé , mais contre l'insouciance et le mauvais jugement de ceux qui ordonnent les dépenses. Si nous voyons tous les jours des particuliers se livrer à des dépenses insensées, combien à plus forte raison ne doit-on pas en craindre de pareilles quand les frais doivent en être puisés dans les poches des contribuables !

Quant au second principe d'économie dans les dépenses publiques, celui qui commande de payer au plus bas prix possible les consommations reconnues nécessaires , l'expérience prouve qu'il est extrêmement difficile

256 SEPTIÈME PARTIE. — CHAPITRE XllI.

qu'on s'y conforme dans la pratique , et de cette difficulté naissent les principaux abus qu*on remarque dans les grandes sociétés. Les particuliers, dans leurs consommations privées, ne paient jamais les choses beaucoup au-delà de leur valeur réelle ; le prix courant des objets qui sont à leur usage ne s'élève guère au-dessus de leurs frais de production ; la concurrence est là qui fait naître de nouveaux producteurs pour tous les produits qui donnent des profits trop supérieurs aux frais de leur production; le consommateur va au meilleur marché ; et s'il ne Tobtîent pas d'un côté, il le cherche ailleurs. Les hommes qui décident des dépenses publiques ne sont pas de même intéressés à se procurer les choses destinées à la consommation du public à leur juste valeur. Ce n'est pas leur argent qu'ils dépensent; le prix qu'ils paieront, quelque élevé qu'il soit, ne diminuera pas d'une obole leur traitement ; il l'accroîtra peut-être. L'État a besoin de salpêtre ; le commerce en procurerait à dix sons la livre ; la voie la plus simple serait de l'acheter ; mais on aime mieux avoir une direction des poudres et salpêtres, des officiers, des inspecteurs, de nombreux agents à nommer, des places à distribuer, etc., et payer le salpêtre le double ou le triple du prix où on pourrait l'obtenir ; sans compter l'impêt que le monopole fait payer aux consommateurs de cette marchandise, et les vexations que l'on fait subir aux citoyens pour chercher la matière première et l'extraire de leurs étables et de leurs celliers *.

Les services personnels que réclame le public donnent lieu à des abus plus graves encore. Ils composent la principale des consommations publiques; et c'est la denrée que les nations paient le plus généralement audelà de sa valeur. Ceux qui distribuent les places, fût-ce le peuple par des , élections, ne peuvent pas connaître la capacité, l'amour du travail, la

' Comme il n'y a pas d'abus qui n'ait ses défenseurs et ses excuses, on dit en France qu'il ne faut pas dépendre de Tétranger pour un article nécessaire à la sûreté du pays. L'ignorance seule peut se contenter de cette raison. L'habitude de tirer du salpêtre de l'Inde ne ferait que laisser à celui de France le temps de s'accumuler; au moment d'une guerre, on en trouverait avec d'autant plus d'abondance qu'il y aurait eu moins d'extractions faites dans Tlntérieur; le commerce et la contrebande en fourniraient même en temps de guerre; et finalement, s'il fallait alors l'extraire en totalité de France, il vaudrait mieux le laisser extraire par l'industrie particulière et le payer selon la valeur où le porterait la concurrence i que d'entretenir dans tous les temps une administration dispendieuse.

probité des hommes qu'ils élisent. La force ou l'adresse se sont toujours emparées de la nomination aux places, qui sont des moyens de lucre en même temps que des moyens d'influence et de pouvoir. Quand elles sont très multipliées, et que les nominations sont remises à un petit nombre de fonctionnaires, quelquefois à un seul, ceux-ci sont plus mal posés encore pour apprécier les personnes sur qui tombent leurs choix. Ce sont des favoris, des recommandations puissantes qui en décident, et rarement les intérêts généraux.

Ceux qui nomment et ceux qui sont nommés sont également intéressés à grossir les salaires; les uns pour se faire des créatures plus dévouées, les autres pour vendre leur travail à plus haut prix.

Par la môme raison, on est, de part et d'autre, intéressé à accumuler plusieurs emplois sur la même tête. On se réserve par là des moyens d'influence sur des gens à place qu'une première grâce n'exclut pas alors de l'espoir d'en obtenir une seconde , une troisième, et quelquefois un bien plus grand nombre*.

Du cumul aux sinécures, le pas est aisément franchi. Le cumul met

' Pendant les violents orages de la révolution française cet abus avait été déraciné. Sous le gouvernement impérial , il s'est rétabli graduellement en France, et il se trouve que beaucoup de fonctionnaires publics jouissent de plusieurs emplois, que non-seuleraeut il est impossible à un seul homme de bien remplir, mais qui sont incompatibles entre eux.

Tel homme est à la fois conseiller dans une cour de justice, membre du con] seil d'état, secrétaire général d'un ministère.

Tel autre est à la fois juge, professeur universitaire, conseiller d'état, acadé* micien, député.

Tel autre est censé remplir les fonctions de chef d'un corps militaire, de commandant de marine, en même temps qu'il remplit un office dans radministration à Paris.

Des évéques ont un traitement comme évéque, un autre comme chanoine du chapitre de Saint-Denis et une dotation à la chambre des pairs, indépendamment d'un palais richement meublé à Paris , d'un antre palais également meublé en province, et de sa part du casuel du clergé.

Pour déguiser en partie Taccumulation des traitements dans une même main, on a soin de les revêtir de noms différents. On les reçoit à titre d'appointements, de gratifications, d'indemnités, de traitements d'expectative, de^pensions de réforme^de retraites, d'abonnements pour frais de bureaux, de frais de représentation, de loyers, de suppléments, etc.

entre les mêmes mains des occupations diverses dont Tune fait tort à Tautre ; à tel point que les unes sont purement nominales et ne $ont accompagnées d*aucun travail réel. Les sinécures supposent une occupation qui n'a jamais lieu , qui n*a d'autre objet que de servir de prétexte pour donner un émolument*.

Les gros émoluments, et ea général les avantages attachés aux emplois publics ) en excitant vivement l'ambition et la cupidité, établissent une lutte violente entre ceux qui sont en possession des places et ceux qui les désirent. L'administration des pays soi-disant représentatifs est alors exposée à ces intrigues et à ces révolutions qui naissent, dans les pays despotiques , de l'énorme pouvoir du prince , des dangers qu'il lui fait courir, et du désir de se mettre à sa place.

Il y a cet autre inconvénient aux places lucratives , qu'elles font supposer des vues intéressées aux amis véritables du bien public lorsqu'ils relèvent les fautes de l'administration. Aussi les gens en place ont-ils pour habitude de repousser les attaques les plus justes, en les attribuant toi^ours à l'envie de décrier l'administration pour prendre sa place.

Je pousserais trop loin les conséquences de mon sujet , si je cherchais tous les abus qui se glissent dans la nomination des fonctionnaires publics, et par quels moyens les places peuvent être mieux remplies. C'est une des parties les plus épineuses de la politique pratique; c'est aussi une de celles où elle est le moins avancée. Je me bornerai à remarquer qu'une nation a, comme un particulier, des besoins réels et desbesoirts farctices, qu'elle est d'autant mieux gouvernée que l'on pourvoit aux premiers préférablement aux seconds, et que, même dans les pays où la nation ne jouit pas du droit d'élire les fonctionnaires publics, elle exerce néanmoins une très

* Le mot sinécure , comme Tabus , a été fourni à la France par TAngleterre. Autrefois en France il y avait des faveurs de cours, des dons, des parts données dans les recettes de l'état; mais depuis que la France est régie par une constitution , il a fallu créer un prétexte au moins apparent pour distribuer l'argent du public. C'est ainsi qu'on a créé une place superflue d'inspecteur des eaux minérales de France. C'est ainsi que Ton continue à recevoir un traitement relatif à la grande armée lorsqu'il n'y a plus de grande armée; que Ton paie des commissaires liquidateurs lorsqu'il n'y a rien à liquider; des commissaires pour régler des frontières lorsqu'il n'y a rien à régler; des gouverneurs qui n'ont jamais mis le pied dans leur gouvernement, des évéques in parlibu$ infUÈêlium^ etc., etc.

haute influence sur ses destinées par le simple ascendant de Topinion publique.

Mais pour que cette influence soit favorable, il faut que la nation sache bien en quoi consistent ses vrais intérêts. Elle approuve alors les dépenses dont le résultat est de maintenir la paix an dedans et au dehors , de lui procurer de bonnes lois fidèlement exécutées, des communications faciles, favorables à ses débouchés comme à ses consommations, des militaires capables de la défendre et non de Fasservir, des instituteurs en état de Téclairer. Ces dépenses satisfont à des besoins réels et sont bien entendues.

Mais si celte nation a la fureur des conquêtes ou celle de la vengeance ; si ses dépenses ont pour objet d'ajouter à son territoire des provinces qui n'ajouteront rien à son bonheur; si elle entretient à grands frais une multitude d'agents , une cour splendide, qui ne la servent pas, et une nombreuse armée propre seulement à menacer l'indépendance de ses voisins*, elle ne satisfait par ces dépenses que des besoins factices.

C'est encore pis, si, loin de trouver des satisfactions dans ses dépenses, la nation n'en peut recueillir que des peines ; si ses affaires sont d'autant plus mal gérées qu'elle entretient un plus grand nombre d'agents et qu'elle les paie plus largement ; si le faste de sa cour ne sert qu'à humilier le mérite modeste et à corrompre les hommes dont le talent pourrait lui devenir utile; si les armées, loin de protéger les citoyens, fournissent des sbires et des bourreaux à leurs oppresseurs; si un clergé avide et ambitieux abrutit l'enfance, désunit les familles, s'empare de leur patrimoine, met l'hypocrisie en honneur, soutient les abus et persécute toutes les vérités.

Un auteur serait téméraire, qui prétendrait prévoir et fixer d'avance les dépenses que les besoins publics lui paraissent devoir nécessiter. Mais il peut donner nue idée de la nature des besoins et de ce qui en résulte. Ch. Comte a fort judicieusement observé que la puissance de l'homme qui expose une science se borne à faire voir ce que les choses sont et ce qu'elles produisent*.

* La politique de Bonaparte était de se ménager par les traités des têtes de pont au-delà des grandes rivières, et des forts sur les revers des hautes montagnes. C'était menacer perpétuellement ses voisins et les tenir dans des liens dont ils devaient, à la première occasion, chercher à s'affranchir. Est-ce merveille qu'il n'ait plus trouvé d'alliés au moment du besoin ? Il s'est plaint de leur défection; mais n'avaient-ils pas lieu de se plaindre de leur esclavage?

* Trailé de Législalfon, tome I, page 246.