CHAPITRE :XII

De la nature des emprunts»

Quand les dépenses ordinaires ou extraordinaires d*un Etat excèdent ses revenus, il n'a d'autre ressource que de vendre une portion de son domaine ou d'emprunter.

Sous le point de vue politique, on peut ne pas regarder comme un mal Taliénation du domaine. Les biens fonciers conviennent à certains établissements publics et de bienfoisance , comme les musées et les hôpi^ taux. Il importe que les fonds sur lesquels ils subsistent ne puissent pas être dissipés ; l'administration en est confiée à des curateurs , en petit nombre , qui sont électifs et responsables. Les domaines de l'Ëtat sont d'une utilité plus douteuse : leur administration est plus dispendieuse ; les abus s'y glissent aisément , et ils affranchissent le gouvernement de la salutaire nécessité d'avoir recours au peuple*.

D'ailleurs, les domaines, considérés comme ressource extraordinaire, ne peuvent l'être qu'une seule fois; car l'Ëtat ne peut Vendre de nouveau

' J'ai traité des emprunts des particuliers en plusieurs endroits de cet ou** vrage, et notamment dans la cinquième partie, chapitres 14, 15, 16 et 17, sur rintérét des capitaux prêtés.

* L'importance que le clergé attache à posséder des biens-fonds indique assez le danger de remettre une propriété indépendante à un corps puissant. En Amérique, où le clergé tient sa subsistance de la communauté, il n'agit ni ostensiblement ni secrètement contre la communauté : En Espagne et en Portugal, il est maitre, et n'agit que dans son intérêt; dans ces pays-là, les prêtres et les moines sont gras, le peuple est maigrt.

un bien-fonds déjà vendu ; il ne peut, non plus qu'un parliculier, disposer pour des dépenses qui peuvent renattre d*une ressource qui n*est pas renaissante. Il ne paie Tintérét de ses emprunts qu'au moyen de ses revenus ; il en résulte que, même lorsqu'il dépense le principal emprunté, il ne dépense que ses revenus; mais ce sont ses revenus futiu*s au lieu de ses revenus courants.

Combien d'erreurs n'ont pas été professées relativement aux emprunts, et dont vous pouvez d'ici, messieurs, reconnaître la fausseté !

Voltaire avait dit : « Un Ëtat qui ne doit qu'à lui-même ne s'appauvrit a pas, et ses dettes même sont un nouvel encouragement pour l'indus- « trie '. )> L'Ëtat n'est pas appauvri par le fait de l'emprunt, mais il l'est par la consommation qu'il fait de la somme empruntée dont il a détruit la valeur; car quelque service qu'ait pu rendre cette consommation, elle ne peut se renouveler avec la même valeur. Si l'État a emprunté un million pour construire un vaisseau de guerre, et si le vaisseau a été pris par l'ennemi , l'État a perdu un million. Cette perte se réalise dans tous les cas; car, en supposant que le bâtiment ne soit pas devenue la proie de l'ennemi, il devient tôt ou tard la proie du temps^ Voltaire, ni personne, ne pouvait se persuader que la consommation fût une perte de richesse pour la société , avant qu'on eût appris par l'analyse ce que c'est que la richesse et la consommation.

Le passage cité regarde l'achat que le gouvernement fait, au moyen de l'emprunt, comme un nouvel encouragement pour l'industrie. Voltaire, qui était en ceci l'organe de l'opinion générale de son époque, ne voit pas que la valeur empruntée, si elle n'avait pas été dépensée par le gouver* nement, l'aurait été par le capitaliste qui la lui a prêtée, même quand il Taurait dépensée reproductivement ; puisque dans ce cas même il en aurait acheté de la main-d'œuvre ou des matériaux, et n'aurait pas donné à l'industrie moins d'encouragements que le gouvernement dépensant la même somme. Reportez-vous, messieurs, aux éléments de notre science; vous vous rappellerez que, de toute manière, une somme accumulée n'est bonne qu'à être dépensée, reproductivement ou non ; et qu'elle l'est toujours, un peu plus tôt ou un peu plus tard.

Condorcet, quoique venu après Voltaire*, ne le combat qu'avec de mau-

• ObservaUom sur le commerce, le luxe, les monnaies el les impôts^ tome 29, édil. de Kebl.

' TooM 39, page 158 de l'édilion de Kehl.

vaiscs raisons. Il dit que la dette de TËtat est fâcheuse en ce qu'une partie des intérêts est payée à des étrangers, et qu'ils ne sont pas intéressés à faire servir leurs capitaux aux progrès de Tindustrie nationale. Ce n'est point en cela que consiste le malheur de la dette. Les intérêts que l'État paie à des étrangers ne sont point un capital : c'est un revenu qui ne peut former un capital que par leur accumulation, et qui, en supposant qu'où les accumule, forme un capital nouveau que l'étranger peut prêter à d'autres sans endommager le capital du pays emprunteur. Le dommage vient encore ici de la consommation du capital emprunté, et il n'est pas plus grand par la circonstance que cette avance vient d'une main étrangère.

Comment un pubiiciste, qui a écrit après tous ceux-là et depuis les progrès récents de l'économie politique, a-t-il pu imprimer que les gouvernements rendent toujours à la circulation les fonds qu'ils en retirent par remprunta puisqu'ils n'empruntent que pour payer* ? C'est la même erreur que celle qui prétend que le gouvernement restitue par ses 'dépenses les fonds qu'il lève par les impôts. L'erreur naît du mot fonds, que l'on substitue à celui de monnaie ou d'argent. Le gouvernement rend à la circulation de la monnaie, de Vargent qu'il en a retiré ; d'accord. Si par le mot fonds on entend une valeur, une propriété mobilière livrée au gouvernement, il ne la rend pas ; car les achats qu'il fait ne sont pas une restitution. l\ n'est plus permis de méconnaître line vérité si simple et de fonder aucun argument tolérable sur une erreur de mots.

Par un emprunt, l'Ëtat consomme d'avance le revenu du contribuable ; il donne virtuellement au prêteur qui favorise cette anticipation une délégation sur le contribuable qui se trouve forcé par là de lui abandonner une portion de son revenu*. Vous voyez qu'il n'y a ntdie difiFérence, quant au tort que l'emprunt fait au contribuable, entre l'emprunt et l'impôt, si ce n'est que l'emprunt est un peu plus fâcheux, en ce que, outre la valeur consommée par le gouvernement et perdue par le contribuable, il charge celui-ci des frais nécessaires pour escompter sa propre contribution, pour fournir au gouvernement les moyens de dépenser, dès à présent, une contribution future.

La nécessité de payer un intérêt, augmentant la somme de l'impôt, élève

' M. Dufresne Saint-Léon : Éluda du erédil public^ page 91.

* Voyez, à la fin de mon Traité d'Économie politique, un tableau synoptique où Ton voit d'où viennent et ce que deviennent les valeurs prêtées à TÈtat. La nation perd absolument le revenu du capital emprunté.

dans Tavenir le prix de tous les produits ; et, après qu'il vous a été dé* montré, messieurs, qu'un prix plus élevé équivaut précisément à une diminution de la valeur des fonds productifs de la société et des revenus des citoyens, à un appauvrissement général, nous serons forcés de conclure que les emprunts appauvrissent doublement l'avenir, et par les consommalions qu'ils permettent aux gouvernements aux dépens des contribuâmes, et par le renchérissement de tous les objets de leurs consommations.

Cette fidèle représentation de la nature des emprunts publics nous donnera quelque avantage pour juger de la valeur des arguments au moyen desquels on a prétendu les faire valoir.

On a dit qu'ils favorisent les économies des particuliers, en leur offrant un moyen facile, toujours ouvert, de placer leurs épargnes jusqu'au moment où ils jugent à propos de i^etirer leurs fonds placés sur l'État pour les employer dans quelque entreprise productive. Il n'est pas douteux que les effets publics ne soient commodes pour les capitalistes, quels que soient leurs motifs, et qu'ils n'offrent des placements au moyen desquels ils peuvent aisément retirer leurs fonds par la vente de leurs créances. Aussi ne blàmé-je pas les emprunts comme blessant les intérêts des capitalistes, mais comme funestes à la chose publique. Il est douteux, au surplus, qu'ils servent beaucoup à provoquer les épargnes. Chacun fait des accumulations autant que le permettent les revenus dont il jouit, les goûts, les habitudes qu'il veut satisfaire , le rang qu'il se croit obligé de tenir dans le monde, et non suivant les placements qui s'offrent à lui. Jadis les placements étaient difficiles, hasardeux, et néanmoins on épargnait ; ne pouvant acheter des rentes, on achetait des champs, des maisons, on formait des trésors. Aujourd'hui que l'industrie est infiniment plus répandue, elle présente plus de moyens qu'on n'en a jamais eu de faire valoir des accumulations. La disposition à accumuler est naturelle : chacun cherche à se ménager des ressources pour l'avenir; et il se peut que, si les gouvernements n'offraient pas , par leui*s emprunts, des placements favorables à la paresse, l'industrie serait plus stimulée, les terres surtout plus améliorées, mieux pourvues de bâtiments et de bestiaux, les entreprises utiles plus multipliées ; les dispositions généreuses que l'on fait rarement de son bien seraient plus communes.

Ne pourrait-on pas dire au contraire, avec plus de fondement, que les emprunts des gouvernements sont favorables à la dissipation des capitaux, en attirant dans le gouffre des dépenses publiques des fonds qui seraient II. 28

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plus utilement placés, quoique à un moindre incérêl, dans des entreprises paniculières , des fonds qui contribueraient toujours mieux au bien-élre de la société, s'ils s'appliquaient à des consommations lentes, à des dépenses durables, à des améliorations d'habitation, de meubles, de bibliothèques; à des placemenls enfin dont le revenu serait l'utilité ou l'agrément des familles*.

Mais quand il serait vrai que la facilité qu'on vous offre de placer vos accumulations en provoquât quelques-unes, quel avantage en résulte-t-il pour la société si ces accumulations ne sont faites que pour être anéanties? — Le propriétaire d'un capital placé en rentes le retrouve au besoin, diton , lorsqu'il veut l'employer productivement. — Non , il ne le retrouve plus : il rencontre un autre capitaliste qui juge à propos de se substituer au premier, en acquérant son intérêt dans les fonds publics. Si le premier de ces deux capitaux devient disponible en faveur de la production, l'autre cesse de l'être.

' Je ne me dissimule pas que les placements lucratifs présentent de grandes difficultés ; que beaucoup de gens, surtout dans les provinces, ne savent placer qu'en terre et en maisons ; et que de tels placements ne sont pas illimités. Les placements qui sont destinés à féconder Tindustne sont presque sans bornes; mais, pour les faire avec succès, il faut connaître les ressources de Tindustrie et les besoins de la société ; or, ces connaissances ne se trouvent pas dans les pays retardés; c'est ce qui m'a souvent donné lieu de gémir sur le défaut d'instruction des peuples.

Quant aux gens très riches, et qui , après avoir beaucoup placé, ont chaque année de nouveaux placements à faire, on a lieu d'être surpris que, déjà possesseurs de revenus plus que suffisants pour contenter tous les goûts, ils ne disposent pas plus souvent de leurs nouvelles économies pour acquérir une espèce de revenu que l'on peut toujours obtenir avec de gros fonds : je veux dire la considération publique. Un homme riche, indépendamment de l'exercice de la bienfaisance qui n'a point de fâcheux résultats lorsqu'elle répare des maux que les secours ne peuvent pas multiplier, comme ceux que l'on donne aux aveugles, etc., ne peut-il pas élever un monument utile, un aqueduc, une fontaine? Il est vrai qu'il faut que la législation le favorise , et qu'il ne soit pas contrarié par l'administration. Ces sortes d'établissements ne devraient dépendre que des communes et nullement de l'administration centrale ; et l'administration des communes devrait être nommée par elles-mêmes. Tout établissement public dû à un fondateur particulier devrait porter son nom. Ce titre de noblesse ne serait pas sans utilité.

Les effets publics favorisent la circulation, dit-on ailleurs ; mais il y a des circulations oiseuses, nuisibles, aussi bien que des circulations utiles. On est trop porté à prendre ce mot en bonne part et sans se rendre raison de ce qu'il signifie. Dans Téconomie des nations , ce qu'on entend par le mot de circulation est le passage de la monnaie ou des marchandises d'une main dans une autre par voie d'échange. On s'imagine que le corps social a d'autant plus de vie et de santé, que la circulation des valeurs est plus générale et plus rapide. Oui, quand cette circulation sert à la confection des produits. Non, quand eUe n'ajoute à l'objet qui circtde aucune utilité, aucune valeur nouvelle».

Lorsqu'un rafiineur achète du sucre brut pour en faire du sucre en pain, il est avantageux pour la société , aussi bien que pour lui-même, qu'il exécute cet achat aussitôt qu'il a des fonds disponibles ; il est avantageux que les opérations de sa fabrique s'exécutent rapidement,*et qu'il vende ses produits aussitôt que terminés , afin de pouvoir recommencer plus tôt à créer de nouveaux produits. Son capital étant moins longtemps occupé, ses frais de production sont moins considérables ; le consommateur acquiert le produit à meilleur marché, sans que les gains du manufacturier s'en trouvent altérés. Voilà une circulation favorable et dont l'activité est un indice de prospérité. Hais quand on agiote sur le sucre, quand on l'achète et qu'on le revend, sans rien ajouter au mérite de celte denrée, une telle circulation est funeste à la prospérité publique. Si elle ne renchérit pas le sucre, elle cause une perte à ceux qui se sont livrés à un travail sans fruit ; si elle le renchérit, elle cause une perte au consommateur qui paie un prix additionnel sans recevoir une utilité nouvelle.

Or, une telle circulation est celle qui s'opère sur les fonds publics. Semblable à celle des jetons sur une table de jeu , elle ne procure aucun gain sans causer une perte équivalente ; et les intérêts des capitaux qu'on y emploie sont une perte pour les capitalistes et pour les industrieux , dont ils pouvaient favoriser les conceptions et l'activité.

On a dit encore que les emprunts , en fournissant aux capitalistes un emploi de leurs fonds, ompéchent qu'ils ne les envoientdans l'étranger. — Eh î qu'on les laisse aller dans l'étranger plutôt que de grever nos contribuables! Quand nos capitaux vont au-dehors, c'est noire nation qui en touche les intérêts, et c'est l'étranger qui les paie. Ce capital national n'est

* Voyez les Prineipts fondamentaux de l'industrie commerciale. Partie II , chap. 13 de cet ouvrage.

pas perdu pour la nation ; car c'est un gouvernement étranger qui le dépense, et néanmoins nous le retirons quand nous voulons.

Un auteur nommé Saint-Aubin , mort il y a peu d'années, après avoir beaucoup écrit, non sans quelque succès, sur les finances , s'est pourtant avisé un jour d'imprimer que le gouvernement , lorsqu'il emprunte , rend un signalé service aux contribuables, et voici comme il le prouve (je dois renverser son sophisme, car on le reproduit encore tous les jours) : L'Ëtat a besoin, dans sa supposition, d'une somme de 5,000,000 : s'il la demande aux contribuables, dit Saint-Aubin, voilà 5,000,000 retranchés des capitaux du pays, et les revenus annuels de la nation sont diminués en proportion. Si, au lieu d'exiger ce sacrifice, le gouvernement se borne à demander aux contribuables les intérêts seulement de cette somme, et leur laisse l'usage du principal, il leur laisse les moyens de faire des profils qui leur rendront facile le paiement des impôts. Il n'a pas vu que de touies manières, quand le gouvernement emprunte 5,000,000, il retire, par la main des préteurs , 5,000,000 des capitaux de la société. On empêche de même cette somme de servir à l'entretien de la classe industrieuse.

Le même auteur s'extasie sur les encouragements que la dépense des rentiers procure aux productions de l'industrie. Il ne songe pas que lorsque les rentiers ont moins à dépenser, les contribuables en ont davantage. De toutes façons, l'encouragement de la production est égal à la somme des produits créés; car on ne saurait acheter un produit qu'avec un autre, ou, ce qui revient au même, avec le prix qu'on a tiré d'im autre ; et ce n'est pas en transportant aux rentiers le revenu dos (contribuables que l'on mnltiplie la somme des revenus.

On a prétendu que les emprunts de l'Angleterre ont multiplié les ressources de cet État ; et l'on en donne pour preuve , que c'est à l'époque même où ces emprunts ont été le plus multipliés que sa population s'est prodigieusement augmentée , que l'accroissement de ses exportations a surpassé celui de sa population, etc. Voilà des vérités de {ait\ a-t-on dit, auxquelles on ne peut rien opposer. Mais de ce que ces progrès ont eu lieu pendant qu'oo empruntait, il ne s'ensuit pas que les emprunts soient la cause des progrès ; or, tel était le fait qu'il s'agissait de prouver*.

* Voyez la Science des financée de M. Ganilh, page xxxiij.

* Les progrès des arts ont eu Angleterre diminué les frais de production plus

Les docirioes que je signale ont mis à Taise la conscience des gouvernements emprunteurs ; elles ont puissamment secondé chez les peuples l'amour de la domination et de la guerre ; en facilitant Texcès des dépenses publiques, elles ont favorisé Tinsatiable avidité des gensen faveur, Famour des plaisirs sensuels et les entreprises du pouvoir. Il est si doux de dépenser Targent que des préteurs apportent en foule , et , tout en se livrant à de scandaleuses profusions , de pouvoir se dire : Nous sommes (Thabiles gens ,- nous travaillons d la prospérité nationale : des gens du métier nous Vont dit.

On doit considérer comme des emprunts publics toutes les manières de lever de l'argent, lorsque TËtat contracte en même temps l'engagement de reconnaître, soit par un remboursement intégral, soit par des reines, soit par des annuités', soit par des traitements, soit par les lots d'une loterie , l'argent qu'on lui a confié.

Steuard est dans l'erreur* lorsqu'il ne fait remonter qu'à François l^ les premiers emprunts du gouvernement français. On voit, par un règlement que fit Sulty, en 1604, pour mettre de l'ordre dans les dépenses, que l'on payait encore des rentes créées en 1375 par Charles V. François I*' créa des rentes portant 8 1/3 pour cent d'intérêt pour faire la guerre en

encore que les impôts ne les ont augmentés. Dans l'Angleterre, on a supprimé les jachères, on a perfectionné les races de bestiaux, on a beaucoup plus cultivé les pommes de terre, on a employé plusieurs machines expéditives. Dans les manufactures, on a introduit des matières nouvelles et des machines puissantes, notamment la machine à vapeur, et perfectionné l'administration des entreprises. Dans Tindustrie commerciale , on a facilité les communications , amélioré les chemins et creusé les canaux. Les voyages de long cours sont devenus plus rapides, des ports ont été creusés, etc. Enfin TAngleterre a joui, pendant la guerre, (le plusieurs monopoles de fait; plusieurs des fautes mêmes de son gouvernement ont favorisé son industrie : la banqueroute partielle de son papier-monnaie a diminué d'un côté les intérêts de sa dette , tandis que ses emprunts l'augmentaient d'un autre côté ; la baisse de son change, et les subsides que son gouvernement payait à l'étranger, ont favorisé ses exportations ; beaucoup d'autres causes moins évidentes ont ainsi produit les effets qu'on a un peu ridiculement attribués aux impôts et aux emprunts.

> Une annuité estime rente annuelle qui comprend chaque année le remboursement d'une partie du principal.

• Tome 11, page 377.

Italie où il fut fait prisonnier. Il fallut en créer d'autres pour le tirer de prison; il obligea d'autorité ses officiers, les conseillers dans les parlements, à lui prêter pour les besoins de l'État; et ce fut la première origine de la vénalité des charges, Tune des plaies de ce royaume, qui fut confirmée et et sanctionnée, par Charles IX '. La vente des grades militaires, qui conféraient de Tavancement, et des emploi de finances, qui procuraient des gains de plus d'un genre, souffrit encore moins de difficultés. Les intérêts de ces espèces d'emprunts étaient payés sous le nom d'émoluments.

Sully n'emprunta point ; il fit au contraire des économies ; mais aussitôt après lui, le gouvernement français, entre les mains de Kicbelieu, reprit le cours de ses profusions; et, d'emprunts en banqueroutes, est arrivé jusqu'à^nos jours.

Lapjupart des gouvernements paraissent avoir abandonné les emprunts à fonds perdus, en renies viagères et en tontines; et, en effet, ils sont extrêmement onéreux pour l'emprunteur. Les gouvernements, comme les particuliers, en prenant un engagement destiné à durer autant que la vie de l'homme, en calculent la durée d'après les tables générales de mortalité de toute une population. Ils ne font pas attention que les gens qui placent un capital pour qu'on leur en serve l'intérêt pendant une vie quelconque, le placent^sur une tête choisie, sur une personne qui , par son âge, par son sexe, son genre de vie, sa fortune, doit vivre plus longtemps qu'un individu pris au hasard dans toute la population, et plus exposé à tous les risques inhérents à l'humanité et à la mauvaise fortune. Des observations récentes ont prouvé que l'on vit plus longtemps dans la première de ces classes que dans les autres*. C'est un exemple des erreurs où l'on peut être entraîné par des faits et des chiffres quand on n'y joint pas le raisonnement.

Quand le gouvernement inscrit le nom de ses créanciers sur un registre conservé au trésor public, et leur promet un intérêt perpétuel de 3, 4, ou 5 pour cent sur les sommes qu'ils y ont déposées, ou qu'ils sont censés y avoir déposées, la dette qui en résulte pour l'État se nomme dette consolidée. Les prêteurs peuvent transmettre leurs créances à d'autres prêteurs dont ils font substituer les noms aux leurs. On leur donne un certificat de leur inscription au livre de la dette publique.

* Hénault : Abrégé chronologique de l'Histoire de France.

* Voyez un Mémoire de M. L. R. Villermé, communique à Flnstitut.

En France, les intérêts de ces inscriptions sont payés par semestres; en Angleterre, ils le sont par trimestres. Peut-être ferait-on bien d'adopter partout cette dernière méthode; car si Ton réserve pendant le cours de s\\ mois une partie de Targent des contributions pour les rentes qu'il faut acquitter à la fin du semestre, on perd beaucoup d'intérêts, et l'on risque d'appliquer à d'autres usages l'argent qu'on réservait pour ce service. Quand on ne met pas cet argent en réserve, on est obligé de vendre des bons du trésor pour se le procurer, et, dans ce cas, on ajoute à l'intérêt d'une dette consolidée les intérêts d'une dette flottante. D'ailleurs, il est commode pour les rentiers de recevoir leur rente en quatre paiements plutôt qu'en deux*.

Quand le trésor public, ou toute autre administration générale, émet des promesses à terme (des bons du trésor, de la marine), et les négocie à des prêteurs qui retiennent le montant de l'intérêt (l'escompte), la dette se nomme, à l'imitation d'une expression anglaise, dette flottante*. Les bons que l'on fait souscrire aux receveurs des impôts, à compte sur les rentrées qu'ils doivent avoir, sont du même genre. Les dettes qui en résultent lont partie de la dette consolidée quand, au lieu d'acquitter les billets écbus en négociant de nouveaux billets, on les acquitte au moyen de la vente que l'on fait de nouvelles inscriptions au grand livre.

Il est évident que si l'Ëtat s'assujettissait à ne dépenser le montant de l'impôt qu'après que l'impôt est entré dans ses coflTres, il épargnerait l'intérêt de la dette flottante, intérêt qui s'est élevé en France, dans certaines années, à plus de vingt millions, ce qui suppose un capital de quatre cents millions. Ces anticipations à des époques de paix, où les récoltes ont été bonnes et l'industrie florissante, annoncent un défaut d'économie qui accuse la facilité qu'ont les gouvernements de dépenser, non seulement leurs revenus réguliers , mais tout l'argent qu'ils peuvent trouver , à quelque titre que ce soit; disposition qui, si elle n'est pas contenue par un système représentatif réel et sévère, n'a de bornes que la banqueroute.

* Pour avoir moins de rentiers à servir à la fois, et payer les rentes à mesure qu'on reçoit l'impôt, on pourrait partager les rentiers en trois séries, dont Tune serait payée le premier, le quatrième, le septième et le dixième mois de l'année; l'autre, le second , le cinquième, le huitième et le onzième mois, etc. Le travail serait plus divisé, et les sommes plus facilement rassemblées.

* Peut-être parce qu'elle floUe entre de certaines limites , selon que les ministres négocient plus ou moins de leurs billets à échéance.

m HUITIÈME PARTIK. - CHAPITRE XHI.