CHAPITRE PREMIER

Des finances publiques en général.

Nous avons vu , messieurs , en quoi consistent les principaux besoins d'une grande société ; nous avons comparé le bien-être qu'elle recueille de leur satisfaction , avec ce qu'ils lui coûtent. La dépense qui en résulte pour elle , est puisée dans les finances publiques , ou , si l'on veut, dans l'argent du trésor public.

Cet argent ne peut provenir que des revenus du gouvernement lui-même, ou des revenus des particuliers , c'est-à-dire du produit de leurs fonds productifs, puisque les fonds productifs (les terres , les capitaux et l'industrie) sont les seules sources d'où peuvent sortir des revenus. Voilà une vérité fondamentale en cette matière ; tellement que tout système d'administration qui promettrait un revenu neuf, un revenu qui ne sortirait ni des fonds productifs de l'État, ni de ceux des particuliers , décèlerait de suite une ignorance profonde ou un charlatanisme effronté.

La guerre peut remplir un trésor par des rapines , par des tributs ; mais encore faut-il que les valeurs dont ces rapines se composent , aient eu leur origine dans des fonds productifs ; et les fonds productifs ne

(i) Il est inutile de retracer ici les controverses qui divisent les économistes sur les fonds productifs. On a vu que plusieurs pubiicistes refusent celte dénomination aux capitaux et même aux terres. Peu importe : le principe est vrai, quels que soient les fonds productifs que Ton admette. Pour ceux qui admettent que le travail seul produit, le travail est le seul fonds qui fournisse aux dépenses publiques.

sont autres que ceux qui se trouvent indiqués dans les différentes parties de ce cours (i).

Les nations consomment quelquefois des biens, des services en nature, c'est-à-dire sans qu'ils aient été achetés de l'argent du trésor. Nos anciens rois marchaient à la guerre à leurs frais ; et les feudataires qui les suivaient, ne recevaient point de solde. Jusque-là il n'y avait point de finances publiques ; il n'y avait que des revenus privément administrés , et fournis au public à mesure que le besoin l'exigeait. Les guerriers, surtout les soldats , des temps plus anciens , et ceux des temps modernes , n'ayant pas en général de revenu propre , ou ne voulant pas le consacrer à cet usage , il a fallu payer leurs services , et , pour cet effet , avoir des finances publiques.

Quand la plupart des villes se furent formées en sociétés communes et se furent donné des magistrats, elles payèrent aux rois des contributions dont elles levèrent en général les deniers , par des droits d'entrée à leurs portes. Les villageois n'ayant pas la force de résistance que donne une association , furent taxés arbitrairement à la taille ; et d'autres impôts furent levés, sous différents prétextes, par les gens de guerre , c'est-à-dire par les nobles et le roi , qui avaient les armes en main (2). Les assemblées soi-disant natio-

(2) Dans le Testament politique qu'on peut attribuer au cardinal de Richelieu, malgré les dénégations de Voltaire, on lit : « Le peuple n'est point taxé, il est pillé; les fora tunes ne se font pas par l'industrie, mais par la rapine. » Ch. IV, § ^. Telle était, en effet, la méthode de Richelieu. Il était assez sûr de son pouvoir, pour être impunément effronté. Mazarin se contenta de piller sans le dire.

HUITIÈME PARTIE. — CHÂPITHE I.

nales étaient réunies pour des objeîs spéciaux, plutôt que pour voter habituellement Timpôt , et le véritable contribuable y venait pour exprimer ses doléances , au lieu d'y exercer un droit. Il a fallu Timporlance graduellement acquise par le tiers état en raison des besoins démesurés du gouvernement , en raison de l'accroissement des populations et de leurs richesses , pour que son consentement aux impôts, tacite d'abord, ou imparfaitement exprimé par les parlements , fût regardé comme nécessaire. De là les formes représentatives introduites dans les pays gouvernés constitutionnellement ; et les proclamations , les préambules d'édits , les comptes financiers , publiés dans les pays qui sont encore régis par un pouvoir arbitraire.

Quoique l'administration des finances publiques soit un art très- important dans nos sociétés modernes qui sont devenues si vastes et si compliquées , on ne saurait la considérer comme fondamentale dans le mécanisme des sociétés , puisqu'on a vu des corps politiques, des nations, sans finances publiques. L'importance de cette adminisli'ation s'est encore accrue depuis que le choix , la proposition des dépenses publiques , c'està-dire le jugementqu'on fait del'importance des besoins de l'Elat, des dépenses qail convient de faire ou de consentir, est devenu une annexe de l'administration publique. Néanmoins ce n'est encore , de même que le gouvernement lui-même , qu'une circonstance accidentelle qui influe puissamment sur le sort des nations, mais qui influe à la manière d'un autre art. La navigation , l'art de la guerre , influent puissamment aussi sur le sort des nations. Ces arts peuvent aller jusqu'à les renverser, sans être des parties nécessaires de l'existence des sociétés ; et celte influence suflit pour qu'on y donne une grande attention quand on veut se faire une idée un peu complète des phénomènes qui accompagnent la vie du corps social.

Il semble au premier aspect que sous les gouvernements arbitraires il doive être plus facile de lever de l'argent pour les besoins réels ou supposés de l'État, que sous les gouvernements constitutionnels. L'expérience prouve qu'il n'en est pas ain.si. Il a fallu sous Louis XIV et Louis XV, en France , épuiser les inventions fiscales anciennes et nouvelles pour tirer des

(i) On trouve dans la Notice sur M. Nccker , publiée par M. de Staël, son petil-fils, des lettres que lui écrivait le chef du trésor royal sous le ministère de l'abbé Terray. M. Necker, alors banquier, avait déjà fait quelques avances au trésor : « Nous vous supplions, lui écrivait-on, de nous « secourir dans la journée. Daignez venir à notre aide I pour une somme dont nous avons un besoin indispen- « sable. » Et dans une autre occasion : « On esta la veille « du départ pour Fontainebleau; mais les passe -ports ne « sont pas expédiés, ils sont entre vos mains : le moment « presse; vous êtes notre seule ressource. » Page 21.

(2) Esprit (les lois , liv. XIH , cli. 5. Montesquieu ne se

peuples une somme de tributs annuels inférieure de beaucoup à ce qu'on en a tiré depuis , au moyen d'une législature complaisante ou abusée. Les besoins d'argent étaient quelquefois si pressants, qu'on était forcé d'avoir recours à des ressources humiliantes. En 4759, Louis XV se vit réduit , pour éteindre quelques dettes criardes , à emprunter aux gens de son écurie les épargnes qu'ils avaient mises de côté. Le ministre des finances Calonne, qui ne refusait jamais rien aux personnages en pouvoir, faisait au besoin, le soir, enlever de la caisse de l'Opéra la recette du jour ; et l'on n'a pas encore oublié que le même ministre fit une description pathétique des soufi'rances des malades entassés dans l'Hôtel-Dieu de Paris , pour obtenir de ses habitants , sous prétexte de remplacer ce réceptacle par quatre hôpitaux situés aux confins de la capitale , une souscription dont les fonds , imprudemment versés au trésor royal , furent bientôt dissipés.

Les besoins d'argent ont été si pressants dans certaines occasions , que les agents d'un gouvernement absolu ont été obligé d'avoir recours au langage des supplications. L'histoire des gros financiers est pleine de révélations qui l'attestent (»). La cour d'un prince absolu , et ceux qui prennent part à ses faveurs , regardent comme un très-mauvais ministre un ministre économe. On se débarrassa de Sully aussitôt que Henri IV eut reçu le coup mortel ; on obséda Louis XVI pour qu'il renvoyât Turgot et Necker. Suivant la morale des courtisans, le meilleur ministre des finances est le plus fécond en expédients pour dépouiller le contribuable. On le met à l'œuvre quand on lui suppose des ressources dans l'esprit ; et du moment que l'on a épuisé son génie fiscal , on en prend un autre.

Le peuple paye avec moins de répugnance, lorsqu'il croit que les impôts sont consentis par des délégués tirés de ses rangs , et dont les intérêts sont pareils aux siens. Cette observation n'avait pas échappé à Montesquieu : « On peut , dit-il , lever des tributs plus forts < à proportion de la liberté des sujets (a). > C'est ainsi que des gouvernements , fort peu amis de la liberté , ont pris leur parti de souffrir des assemblées délibérantes, s'afl'ranchissant par là de ce qu'il y a d'odieux à fiiire payer de l'argent, et se réservant l'agréable

tromple- 1 -il point sur l'explication qu'il en donne ? « Il y c a, dit-il, dans les Étals modérés, un dédommagement « pour la pesanteur des tributs : c'est la liberté. Il y a a dans les États despotiques un dédommagement pour la « liberté : c'est la modicité des tributs. » Ne serait-ce pas plutôt que là où la liberté et la sûreté ne se trouvent pas, il n'y a qu'une faible production et par conséquent peu de chose à prendre? D'ailleurs, la contre-partie n'est pas vraie : dans le temps de Montesquieu même, les cantons les plus libres de la Suisse payaient peu d'impôts, et, depuis Montesquieu, aux États-Unis, la liberté n'est point balancée par la pesanteur dos tributs.

DES BUDGETS

soin de le dépenser, Mais il ne suffit pas d'une apparence de légalité pour qu'une nation subvienne à de fortes dépenses. Un grand développement d'industrie est donc devenu une condition nécessaire dos gros impôts , et une grande industrie suppose des capitaux considérables, une instruction progressive, et beaucoup d'activité dans les facultés de l'esprit. De là la nécessité où se sont trouvés les gouvernements de marcher avec le siècle , et de se concilier l'opinion. L'emploi de la force brutale ne servirait plus , ou plutôt gâterait tout et tarirait la source des tributs.

Ces considérations feraient supposer qu'un régime constitutionnel met une nation à l'abri d'une mauvaise administration financière. Mais quand l'administration a rendu une dépense inévitable , une représentation nationale peut-elle se dispenser de l'acquitter? Quand le ministère n'est pas soutenu par une inflexible probité , en même temps qu'il ne trouve pas, dans la constitution politique , un appui suffisant contre les exigences des gens en crédit, on voit se renouveler l'infâme trafic commencé en Angleterre sous le ministère de Robert Walpole (i) ; l'autorité entraine la majorité des votes par des caresses , des places , des faveurs , de l'argent même ; et tandis qu'autrefois on se procurait de l'argent à l'aide des soldats , et des soldats avec de l'argent , on s'est procuré des impôts par le moyen d'une législature , et des législateurs dociles à l'aide des impôts.

Cependant on rencontre des consciences moins aisément maniables; le public ne peut pas être acheté, et son opinion a toujours un certain poids ; il faut donc employerconcurremment d'autres moyens encore que ceux que donne la corruption. On fait usage d'un certain art dans le choix des questions que l'on soumet aux assemblées délibérantes , dans la manière de présenter ces questions, de les soutenir (2). On alarme les esprits faibles par la crainte des bouleversements qui peuvent compromettre leurs personnes et leurs propriétés ; on leur persuade que l'unique moyen de conserver la tranquillité publique est de fortifier l'autorité, et qu'il est impossible que l'autorité soit forte sans quelques abus dont on a soin de dissimuler l'étendue et les dangers. Les hommes dont la vue est courte en politique , ne s'aperçoivent pas qu'un abus est un vice interne , une maladie qui ronge le corps politique et amène tôt ou tard les désordres qu'ils se flattaient d'éviter. Il serait facile de prouver que tous les bovdeversements arrivés de nos jours remontent à un malaise intérieur que Ton pouvait prévenir, ou auquel on pouvait porter remède , et quant à ceux qui pensent qu'un gouvernement fort peut seul mettre à l'abri des dés-

Icr 33.

i) Voyez Goldsmilh's Hislory of England; Lel-

(2) Voyez rexcellenl Traité de la ludique des assem ■

ordres intérieurs , qu'ils songent aux désordres qu'ont entraînés le gouvernement fort de la convention nationale, et le gouvernement fonde Bonaparte; et qu'ils jettent les yeux sur les États-Unis , sur un pays dont le gouvernement est sans argent y sans troupes , sans gendarmes, et qui n'est jamtais troublé.

Bien ne simplifie les finances comme l'économie dans les dépenses publiques. Ce sont les grosses dépenses qui donnent naissance aux inventions fiscales , aux édits bureaux qui fatiguent , écrasent et soulèvent les peuples. L'art de la finance n'est difficile que parce que l'art d'économiser n'est pas connu. Un gouvernement accoutumé à manier de grosses sommes , devient de plus en plus prodigue et avide ; de là des ressources artificielles , des abus , qui ne peuvent se soutenir qu'à l'aide de la déception et de la corruption politique ; et comme il faut étouffer les plaintes qu'excite toujours un système vicieux , on voit communément des lois oppressives et la vermine des espions et des délateurs marcher à la suite du désordre des finances.

Voulez-vous que l'impôt soit payé avec exactitude et bon cœur? Qu'il n'excède pas les besoins réels de l'Etat, et que chacun soit à portée de se convaincre de la fidélité de son emploi. « Je suis convaincu , dit « judicieusement Verri (3) , que si le produit des im- « pots avait toujoure été sagement employé , le public ^ regarderait cette charge comme une dette sacrée ; « quiconque chercherait à s'y soustraire , partagerait « la honte encourue par un homme qui , s'élant uni « volontairement à quelque association particulière , j se refuserait à supporter sa part des dépenses de la « société après en avoir partagé les avantages. >