CHAPITRE II

Des budgets.

De tout temps on a fait des tableaux de la dépense et des recettes de l'État ; mais deux circonstances, qui ne sont pas fort anciennes, ont imposé la loi de dresser ces tableaux à l'avance et d'y mettre plus de soins et de méthode. L'une de ces circonstances est l'augmentation graduelle des dépenses publiques modernes ; l'autre est la nécessité de faire sanctionner d'avance, par les représentants des contribuables , les sacrifices annuels qu'il convient de faire pour l'État , aussi bien que les moyens d'y pourvoir.

Indépendamment des abus qui ont accru les dépenses publiques, et dont quelques-uns ont été signalés

blces légUlalives et des sophismes politiques, par Jérémic Bentham; 1" vol. édil. Hauman et C«.

(3) Réflexions sur l'économie politique, ch. 29,

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dans les chapitres précédents , il convient de remarquer que les populations sont devenues plus considérables et se sont étendues dans des lieux auparavant moins habités. C'était un effet des progrès de l'art social , et ces progrès mêmes ont dû multiplier le nombre des fonctionnaires publics. La guerre en même temps est devenue un art plus compliqué, et les armées sont plus nombreuses , surtout depuis la révolution française. Cette révolution attaquée dans son principe , les masses nationales ont dû se mettre en mouvement pour défendre leur indépendance. De défensives, ces masses n'ont pas lardé à devenir offensives ; dès lors leurs antagonistes ont été forcés de mettre sur pied des forces équivalentes et d'adopter l'usage de la conscription , de ce mode de recrutement qui consiste essentiellement à enrôler de force toute la population mâle et valide, à mesure qu'elle parvient à l'âge d'homme, pour l'employer à seconder militairement la politique du gouvernement quelle qu'elle soit (i).

Les développements de l'industrie ont rendu plus considérables les travaux publics , les routes , les ports de mer. Ce qui surtout a augmenté les dépenses, c'est la facilité qu'on a trouvée à lever des impôts , aussi bien qu'à contracter des emprunts ; et celte facilité est due aux progrès qu'ont faits simultanément tous les genres d'industrie , surtout en Angleterre et en France (2). Celle combinaison de besoins et de ressources a rendu fort importante la tâche d'un ministre des finances , et ce ministère est devenu , dans la plupart des États de l'Europe , le pivot sur lequel se meut toute l'administration.

On a dit qu'un peuple, de même qu'un particulier, peut bien proportionner ses dépenses à sa fortune, et se permettre même des dépenses de luxe , quand il est en état de les payer. La parité n'est pas exacte. Un particulier et sa famille peuvent , sans manquer à la justice , avoir du luxe quand ils ont plus que le

(i) La nécessité de défendre le territoire national contre une agression étrangère, peut seule excuser la mesure barbare d'enlever à toutes les familles leurs enfants , au moment où ils viennent d'achever les études de leur étal, et où ils vont commencer à être utiles à leurs proches et à la société. 11 viendra un temps, qui n'est peut-être pas très-éioigné, où l'on sera bien honteux de celte iniquité commise sans remords. C'est ainsi que le gouvernement français a employé celle classe précieuse de citoyens à soutenir en Russie, en 1812, et en Espagne, en 1823, des guerres conformes à sa politique du moment, et tout à fait contraires aux intérêts de sa nation, non moins qu'à ceux de l'humanité. Pour déguiser cette mesure inique, on en a successivement changé le nom. C'était d'abord la réquisition , ensuite la conscription , puis le recrutement; et toujours la môme chose. L'Angleterre est exemple de ce crime politique, mais non de celui de la presse.

(2) Les dépenses de la France, qui, sous le cardinal de

nécessaire. C'est leur bien dont ils usent , et ils sont les seuls bons juges de la préférence à donner, vu leur prix, à une consommation plutôt qu'à une autre. Il n'en est pas ainsi dans une vaste société , dans une nation 011 chacun contribue pour la dépense commune, et où la plupart des contribuables , loin d'avoir du superflu, n'ont pas toujours le nécessaire. Ceux-là sont fort en droit de s'impatienter quand on leur prend, sous prétexte que la nation est riche , un morceau de leur pain pour contribuer à la construction d'un arc de triomphe. Pour des dépenses nationales de luxe , il semble que les seules personnes qui dussent contribuer sont celles qui s'accordent à ellesmêmes des jouissances de luxe. Au surplus , dans les pays où les contributions sont modiques et très-équitablement réparties, le luxe national a peu d'inconvénients , parce que chacun n'y contribue alors que pour une faible quote-part , et qui ajoute fort peu à ses privations.

Parla raison même que les dépenses publiques ont été fort augmentées, il a fallu faire sanctionner à l'avance, soit par une assemblée nationale, soit par le prince dans les gouvernements absolus , le projet des dépenses annuelles et les moyens d'y pourvoir. Sans cela on pouvait s'embarquer dans des entreprises qu'on n'aurait pas pu soutenir. Chaque gouvernement en outre, lorsqu'il se trouve dans la nécessité d'emprunter, veut pouvoir justifier, aux yeux de ses prêteurs , des moyens qu'il a de remplir ses engagements. Sous ce rapport , les gouvernements constitutionnels ont eu l'avantage sur les gouvernements absolus ; car , quoiqu'il soit fort difficile , d'après les budgets rendus publics, de se faire , même dans les pays constitutionnels , une idée juste des dépenses et des recettes d'un État un peu vaste, néanmoins le droit qu'ont les représentants de prendre connaissance des documents , et

Richelieu, s'élevaient annuellement à environ 160 millions de francs de notre monnaie *, purent s'élever à 330 millions sous Louis XIV. A l'époque de la révolution, les dépenses de l'Étal montaient à 531,533,000 livres tournois, et le budget de 1850 a été de 979,352,000 francs, sans les accessoires.

Les dépenses de l'Angleterre qui, sous Elisabeth, étaient seulement de 600,000 livres sterling (15 millions de notre monnaie) **, ont été portées, sous Guillaume et Marie, à 100 millions de France; sous George I", à 181 millions; sous George II, à 293 millions ***; et enfin en 1827, le budget des dépenses a été de 1,347,138,525 francs, comptant toujours 25 francs pour une livre sterling,

•Suivant \e Teslamenl polititiite Au carii\m\ Ae V.\cheVieu 11 la porte à 80 millions, le marc «l'argent étant à 27 livres 10 sous Quant à la valeur propre «le l'argent depuis celte époque , elle n'a pas consi(léral)lement baissé-

" Napicr, Supplément à l' ICncyclopédle britannique .

'" Clarkc , Coup ci'œil sur la f'.ranilc-Brclagnc.

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surtout les controverses qui s'élèvent dans des comités particuliers et dans des discussions publiques , rendent plus difficiles à Tadminislration , les réticences et les déguisements qui ont pour objet de donner le change à des créanciers.

L'Angleterre étant le premier État où il ait foUu rendre compte à des représentants, de l'état des finances publiques , a été aussi le premier qui ait eu des tableaux dressés par anticipation, des dépenses et des recettes présumées ; tableaux auxquels on a donné même en France le nom anglais de budget (i) ; car le grand usage qu'on fait d'une formalité entraîne la nécessité de l'exprimer brièvement. On a donné en même temps au tableau des ressources , le nom également plus anglais que français, de voies et moyens (2). Je tâcherai , dans l'examen que nous ferons des.impôts et des emprunts, de vous faire connaître la nature de ces ressources et les résultats de l'emploi qu'on en fait.

Un budget n'étant qu'un aperçu des recettes et dépenses présumées, l'événement peut différer de la prévision ; certaines dépenses peuvent l'avoir excédé, certaines recettes peuvent y être restées inférieures ; il faut donc , pour cliaque année , un autre acte de la législature qui légalise ce qui a été réellement fail. C'est ce qu'on appelle en France la loi des comptes, ou la loi qui approuve les comptes de telle année. La loi du budget regarde toujours une année postérieure, et la loi des comptes une année antérieure au moment où elle a été rendue. Lorsqu'une dépense imprévue et non autorisée a néanmoins été faite, et qu'elle est approuvée après coup par la législature , cette autorisation porte un autre nom barbare : c'est un bill d'indemnité. Un député de la législature française , fort exercé dans les matières de finance (3), a prouvé que de l'année 181 5 à l'année 1827 , c'est-à-dire à une époque où le repos était renduà l'Europe, les recettes présumées dans le budget de la France, ont toujours de beaucoup excédé les dépenses , et que , lorsqu'il s'est agi de faire approuver les conq)tes desexercices passes, les dépenses réellesont toujours surpassé les recettes présumées (-»).

Les impôts s'établissent presque toujours à l'époque d'une guerre : c'est le moment où les besoins de l'Étal sont le plus évidents, où l'on ose moins murmurer contre les sacrifices extraordinaires. La paix venue , le peuple s'y est accoutumé ; le gouvernement , de son

(1) Johnson fait dériver ce mot du français, pochette. On appelait autrefois de ce nom le gousset où l'on avait coutume de porter de l'argent ; mais celle élymologie parait fort incertaine.

(2) fVays and mcans, manières et moyens; c'est-à-dire les ressources et la manière de les exploiter, ou les impôts et les formes de leur recouvrement, auxquels il faut ajouter les emprunts.

(5) Discours de M. Jacques LaflQlte, séancedu7mail827.

côte, s'est accoutumé à manier beaucoup d'argent; les prétextes ne mauiiuent pas pour perpétuer l'impôt : il faut faire honneur à ses engagements ; la guerre a entraîné des frais qui durent encore, et, outre les dettes dont le grand-livre est demeuré grevé, la France a continué , quinze ans après la dernière paix générale, à payer des contributions qui ne devaient durer que pendant la guerre. Que dis-je ? nul ne peut dire quand elles cesseront !

Telle est la malheureuse tendance des gouvernements. Ceux qui en tiennent les rênes ne considèrent pas l'argent du même œil que les contribuables ; ils n'y voient qu'un moyen puissant de satisfaire leurs vues personnelles, de réaliser les rêves de leur ambition , de leur vanité , de leur cupidité et quelquefois de ce qu'ils imaginent être le bien de l'État. Le plus grand ministre des flnances , à leurs yeux , est celui qui sait recueillir le plus d'argent. L'expérience prouve au contraire que les ministres avec lesquels on a fait de grandes choses , sont ceux qui savaient le mieux l'économiser. Rappelez-vous , messieurs , ce qu'on a pu exécuter avec des ministres tels que Sully , Colbert et Necker. Avec eux les recettes ont presque toujours excédé les dépenses. Obligés de fournir aux dissipations de princes guerriers ou faibles, ils trouvaient encore le moyen d'exercer une sage parcimonie dans les dépenses dont la nécessité ne leur était pas démontrée. Cette qualité est peut-être la première de toutes dans les pays où le gouvernement n'est pas soumis à un contrôle légal. Mais elle est rare. On appelait, sous notre ancien régime , les ministres des finances , contrôleurs généraux ; ils auraient dû , pour le bien de l'État, être plutôt contrôlés que contrôleurs. Dans les États représentatifs , cet esprit d'économie doit se trouver dans les députés qui représentent les intérêts généraux; sans cela ils sont peu dignes de leur mission.

On voit que dans un budget , l'essentiel est le côté des dépenses. C'est aussi sur ce point que les législateurs éclairés fixent leur principale attention. Ce n'est pas que l'assiette, le recouvrement des impôts, et la ressource des emprunts , ne soient des choses fort iniportanles en elles-mêmes. Mais , dans ces choses-là, rinlérêt des gouvernants n'est point en opposition avec celui des gouvernés. H importe à la nation que les impôts soient assis sur des objets susceptibles de les

(i) On verra comment dans ces cas-là, à défaut d'autres ressources, l'État paye en ses billets portant intérêt et qu'on négocie (c'est-à dire qu'on vend sous la déduction de l'escompte) sur la place. C'est ce qu'on nomme la dette flottante, qui prend le nom de consolidée lorsqu'on la rembourse au moyen de la vente que fait le gouvernement, de nouvelles inscriptions au grand-livre de la dette publique. Avec le produit des inscriptions vendues il acquitte ses billets à terme.

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supporter, et qu'ils soient équitablement répartis. Cela convient de même au gouvernement ; car alors le recouvrement en est plus facile, et le mécontentement qu'ils occasionnent est moins dangereux. 11 est donc toujours aisé de s'entendre avec lui lorsqu'il s'agit de l'assiette et de la répartition. Les gouvernements despotiques mêmes, lorsqu'ils sont bien avisés, permettent volontiers que ces objets soient réglés par des assemblées provinciales ou communales tirées du sein du peuple. Les Turcs ne chargent-ils pas les primats de lever sur leurs coreligionnaires , les Grecs , les impôts dont ils accablent ceux de ces infortunés qui subissent encore leur joug ? Un conquérant , fort peu disposé à ménager un peuple conquis , laisse néanmoins à ses magistrats , la répartition des contributions de guerre qu'il exige des vaincus ; mais quant à la quotité delà contribution et à son emploi , le despote et le conquérant se les réservent toujours à euxmêmes. Le pouvoir, en quelques mains qu'il soit logé, repousse, autant qu'il peut, tout contrôle. En effet, à voir les choses sous un point de vue étroit, sans égard pour le bien de l'État , ou la durée et la tranquillité du pouvoir lui-même , il lui convient d'avoir de grosses sommes à sa disposition. Outre que les hommes qui occupent les postes élevés, en retiennent la première et la plus grosse part , leur importance personnelle s'accroît avec l'argent qu'ils ont à distribuer, avec le nombre des emplois dont ils ont la nomination , avec l'importance des achats qu'ils ont à faire. Les systèmes , les travers , les vices des gouvernants sont érigés en nécessités politiques. Louis XIV veut rétablir les Stuarts. Louis XV veut satisfaire l'avidité de ses maîtresses ; et jamais les arguments n'ont manqué pour justifier l'énormité des dépenses. Les droits du trône, de hautes convenances, la siireté de l'État , la dignité de la nation, sont des lieux communs d'un efTet assuré. Les mêmes hommes qui se partagent les deniers de l'État, affirment qu'il est des sacrifices auxquels un bon citoyen ne se refuse jamais , qui ne soufîrent pas même de discussion ; on pose en fait ce qui doit être en question ; car la nécessité d'une dépense doit toujours être un point en question. Viennent ensuite les raisons d'État, les difficultés diplomatiques, les mariages , les naissances , les couronnements , les décès de princes. « En Europe , dit l'auteur de VEsprit < des lois , les édits des princes affligent même avant « qu'on les ait vus , parce qu'ils y parlent toujours de « leurs besoins, et jamais des nôtres (i). »

Mais , quand une nation n'est pas dominée par la force brutale , elle apprécie à sa juste valeur la néces-

(i) Liv. XIII,chap. IS.

(2) Il n'a pas existé davantage, lorsqu'il y a eu deux administrations différentes, une pour les contributions et une pour le trésor. Le ministre du trésor constatait bien,

site de toutes ces dépenses , et son intérêt est de s'opposer, avec une imperturbable fermeté, à toutes celles que le bien public dûment constaté n'exige point impérieusement.

C'est à la politique pratique à suggérer aux nations les moyens de dépenser peu. Tel n'est point l'objet du tribunal qu'on appelle en France la cour des comptes. Il est chargé de vérifier si un comptable a véritablement payé les sommes qu'il passe en compte comme ayant été déboursées, mais il n'est point chargé d'examiner si un ministre a ordonnancé une dépense qu'il n'aurait pas dû ordonnancer. Du moment qu'un ministre a décidé une dépense dans les limites posées par le budget, il est en règle à ses yeux, et nulle autorité n'est admise à le blâmer ; une quittance suffit ici pour justifier une dépense. Cependant le contrôle des comptables, bien qu'il ne soit pas sans importance, n'est que d'une importance secondaire. C'est le contrôle des ordonnateurs des dépenses , qui est l'essentiel ; or il n'en existe point (2).

Il n'existerait un véritable contrôle de l'administration qu'autant que chaque article de dépense serait autorisé d'avance dans la loi du budget , et qu'une cour des comptes, nommée par les contribuables, serait autorisée à vérifier si la somme destinée à une dépense, n'a point été appliquée à une autre; et même si le ministre qui en a ordonnancé le payement, n'avait pas des moyens d'arriver au même but à moins de frais. Mais qui ne voit que dans une aussi vaste machine que les finances d'une grande nation , une semblable surveillance est impraticable ? D'ailleurs , si c'était le même prince qui nommât le surveillant et le surveillé, le contrôle deviendrait illusoire. Puisqu'il doit se trouver nécessairement une assez grande latitude dans le choix des dépenses qu'il convient de faire et dans la somme qu'il convient d'y employer, c'est dans la constitution politique seule qu'il faudrait trouver des moyens pour que les ordonnateurs des dépenses fussent toujours dignes de la confiance des contribuables. La liberté de la presse et l'impression des comptes seraient déjà de très-grands moyens d'économie.

Jusque-là , tout ce qu'on peut désirer , c'est que les articles de dépenses soient assez détaillés pour que le législateur ait l'assurance que les principaux besoins de l'État seront satisfaits , et que l'argent du public ne sera pas^ employé contre le vœu des représentants du public. Vous sentez , en effet , messieurs, que si les personnes chargées d'administrer les biens de l'État , peuvent appliquer à une dépense les fonds destinés pour une autre , ce ne sont plus les représentants de

pour sa décharge, les sommes qu'il avait délivrées aux autres ministres pour leurs dépenses; mais il ne pouvait contrôler l'usage qu'ils en avaient fait.

DES BUDGETS

la nali(!n qui volent la dépense : voter une dépense, c'est décider que l'avantage que l'État doit en tirer, est assez grand pour balancer le sacrifice qu'elle occasionne. Si l'on peut se permettre de remplacer un avantage par un autre, la décision devient illusoire. C'est en mettant sous les yeux du législateur les besoins de l'État , article par article , qu'on le fait consentir à sacrifier annuellement une certaine somme, qu'il n'aurait nullement donnée, s'il eût prévu qu'elle dût être appliquée à toute autre fin. Les mauvaises administrations ont leurs raisons pour vouloir la nonspécialité ; elle est synonyme de l'arbitraire. Avec le tableau des besoins nombreux de l'État, on obtient un milliard , et avec la non-spécialité, on en fait ce qu'on veut (i).

Un corp-s qui est censé représenter le peuple donne à l'impôt un vernis légal qui fait respecter ceux qui le perçoivent et ceux qui en dépensent le montant ; d'où ce fait déjà remarqué , qu'en Europe , les nations qui supportent les charges les plus lourdes, sont en général celles qui jouissent d'un régime constitutionnel. Les personnes chargées de l'administration centrale savent rendre les dépenses indispensables ; ce qui met à l'aise

(i) Un statisticien anglais, M. Joseph Lowe , a donné le tableau suivant de la population , des charges et du quanlum payé par tête, en 1822, dans les principaux Èlats de l'Europe. Cela peut servir de preuve à l'observation que je fais dans le texte. Il convient cependant de remarquer que le quantum par tête ne tient pas compte

la conscience des législateurs auxquels on en soumet l'approbation. Dans les États despotiques, les ministres sachant que la responsabilité tout entière pèse sur eux , apportent dans les dépenses un peu plus d'espril de critique. Le seul avantage que les pays gouverné» constitulionnellement retirent d'une représentation, est dans les discussions publiques qu'elle entraîne et qui préviennent un certain nombre d'abus.

Outre les dépenses qui figurent au budget , les peuples en ont beaucoup d'autres qui n'y figurent pas. De ce nombre sont les dépenses locales des provinces , des districts, des communes. Dans les pays qui sont bien administrés , les besoins des localités sont soumis à l'approbation de leurs habitants , ou des délégués de leurs habitants; en France , depuis le règne de Napoléon , les conseils des départements qui volent les dépenses locales , sont nommés par le prince ou par ses agents ; et , comme les administrateurs de la localité (les préfets) sont également nommés par le prince, il en résulte que les provinces et les communes sont gouvernées par une espèce d'aristocratie qui n'est point selon l'esprit de la constitution de ce pays. Pour comble d'abus , les budgets des localités sont rarement

des décharges qni ont lieu en faveur des ordres privilégiés ( les nobles et les prêtres ) , et qui retombent nécessairement sur les classes non privilégiées.

L'auteur anglais exprime les sommes en livres sterling; pour la commodité du lecteur français, je les donne ici en francs sur le pied de 25 francs par livre sterling.