CHAPITRE II

DES BUDGETS

De tout temps ou a fait des tableaux de la dépense et des recettes de l’état ; mais deux circonstances qui ne sont pas fort anciennes, ont imposé la loi de drosser ccs tableaux à l'avance et d’y mettre plus de soins et de méthode. L’une de ces circonstances est l’augmentation graduelle des dé-, penses publiques modernes; l’autre est la nécessité de faire sanctionner d’avance paries représentans des contribuables, les sacrifices annuels qu'il convient de faire pour l’état, aussi bien que les moyens d'y pourvoir.

et des sophismes politiques, pa t J èremie Bentham. 1816.

1 Réflexions sur V économie politique, cli. 1<J.

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Indépendamment des abus qui ont accru les dépenses publiques, et dont quelques-uns ont été signalés dans les chapitres précédons, il convient de remarquer que les populations sont devenues plus considérables et se sont étendues dans des lieux auparavant moins habités. C'était un effet des progrès de Part social , et ces progrès mêmes ont dû multiplier le nombre des fonctionnaires publics. La guerre en même temps est devenue un art plus compliqué, et les armées sont plus nombreuses, surtout depuis la révolution française. Cette révolution attaquée dans son principe, les masses nationales ont dû se mettre en mouvement pour défendre leur indépendance. De défensives, ces masses n’ont pas tardé à devenir offensives ; dès-lors leurs antagonistes ont été forcés de mettre sur pied des forces équivalentes et d'adopter l'usage de la conscription , de ce mode de recrutement qui consiste essentiellement à enrôler de force toute la population mâle et valide, à mesure qu’elle parvient à l'âge d’homme, pour l’employer à seconder militairement la politique du gouvernement, quelle qu’elle soit

Les développemens de l'industrie ont rendu plus considérables les travaux publics , les routes, les ports de mer. Ce qui surtout a augmenté les dépenses, c’est la facilité qu’on a trouvée à lever des impôts, aussi bien qu’à contracter des emprunts; et cctle facilité est due aux propres qu’ont faits simultanément tous les ('cures d’industrie, surtout en Angleterre et en France *. Cette combinaison de besoins et de ressources a rendu fort importante la tâche d’un ministre des finances, et ce ministère est devenu, dans la plupart des états île l’Europe, le pivot sur lequel se meut toute l’administration.

On a dit qu’un peuple, de même qu’un parlicu-

1 La nécessité de défendre le territoire national contre une agression étrangère, peut seule excuser la mesure barbare d’enlever à toutes les familles leurs rnfans au moment où ils viennent d’achever les études de leur état, et où ils vont commencer à être utiles à leurs proches et à la société. Il viendra lin temps, qui n’est peut-être pas très éloigné, où l’on sera bien honteux de cette iniquité commise sans remords. C’est ainsi que le gouvernement français a employé cette classe précieuse de citoyens à soutenir en Russie, en 181a, et en Espagne, en iSal, des guerres conformes à sa politique du .moment, et tout-a-fait contraires anx intérêts de sa nation, nou moins qu’à ceux de l’iiumanité. Pour déguiser cette mesure inique, ou en a successivement change le nom. C’était d’abord la réquisition , ensuite la conscription, puis le recrutement; et toujours la même chose. L’Angleterre est exempte de ce crime politique; mais non de celui de la presse.

* Les dépenses de 1a France, qui, sous le cardinal de Richelieu, s’élevaient annuellement a environ i Go mil-

lier, peut bien proportionner ses dépenses â sa fortune, et se permettre même des dépenses do luxe, quand il est en état de les payer. La parité n'est pas exacte. Un particulier et sa famille peuvent, sans manquer a la justice, avoir du luxe quand ils ont plus que le nécessaire. C’est leur bien dont ils usent, et ils sont les seuls bons juges de la préférence & donner, vu leur prix, à une consommation plutôt qu'à une autre. Il n’en est pas ainsi dans une vaste société, dans une nation où chacun contribue pour la dépense commune, et où la plupart des contribuables, loin d’avoir du superflu, n’ont pas toujours le nécessaire. Ceux-là sont fort en droit de s’impatienter quand on leur prend, sous prétexte que la nation est riche , un morceau de leur pain pour contribuer à la construction d’un arc de triomphe. Pour des dépenses nationales de luxe, il semble que les seules personnes qui dussent contribuer sont celles qui s’accordent à elles-mêmes des jouissances de luxe. Au surplus, ^ dans les pays où les contributions sont modiques j et très équitablement réparties, le luxe national a peu d’inconveniens, parce que chacun n*y contribue alors que pour une faible quote-part , et qui ajoute fort peu à ses privations.

Par la raison même que les dépenses publiques ont été fort augmentées, il a fallu faire sanctionner à l'avance, soit par une assemblée nationale, soit par le prince dans les gouvememens absolus, le projet des dépenses annuelles et les moyens d’y pourvoir. Sans cela on pouvait s’embarquer dans des entreprises qu’on n’ournit pas pu soutenir. Chaque gouvernement en outre, lorsqu’il se trouve dans la nécessité d’emprunter, veut pouvoir justifier aux yeux de ses prêteurs, «les moyens qu’il a de remplir scs engagetnens. Sous ce rapport, les gouveruemens constitutionnels ont eu l’avan-

lions de franc* de notre monnaie*, purent s’élèvera 33o millions sons Louis XIV. A l’époque de la révolution, les dépenses de l’état montaient à 53t,533,ooo livres tournois, et le budget de t83o a été de ÿ7«y,35a,ooo francs, sans le* accessoire*.

Les dépenses de l’Angleterre qui, sous Elisabeth, étaient seulement de 600,000 livres sterling ( i5 millions de notre monnaie) **, ont été portées, sous Guillaume et Marie, à 100 millions de France; sous George 1er, à 181 millions; sous George II, à 3q3 millions ***; et enGn en 1827, le budget des défienses a été de 1,347* *38,5a5 francs, comptant toujours a5 francs pour une livre sterling.

* Suivant le testament politique «In cardinal de Richelieu, U la porte à 80 millions, le marc d'argent étant à 37 livres 10 sons. Quant à la valeur propre de l'argent depuis crttr époque, elle n’a pas considérablement baissé.

** Naptrr, SuppUmtn 1 m ï Eatjtlopidis inisuifar-

*** Clarke, Comp-d'aeit sur la Grande -Bretagne.

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toge sur les gouvernemens absolus; car, quoiqu'il soit fort difficile, d'après les budgets rendus publics, de se faire, mémo «Ions les pays constitutionnels, une idée juste des dépenses et des recettes d'un état un peu vaste, néanmoins le droit qu'ont les représentons de prendre connaissance des documeus, et surtout les controverses qui s’élèvent dans des comités particuliers et dans des discussions publiques, rendent plus diflicilcs à l'administration, les réticence* elles déguisemens qui ont pour objet de donner le change à des créanciers.

L'Angleterre étant le premier étal où il ait fallu rendre compte à des représentai, de l’état des (inauccs publiques, a été aussi le premier qui ait eu des tableaux dressés par anticipation, des dépenses et des recettes présumées; tableaux auxquels on a donné meme eu France le nom anglais de budget •; car le grand usage qu'on fait d'une formalité entraîne la nécessité de l'exprimer brièvement. On a donné eu même temps au tableau des ressources, le nom, également plus anglais que français, de toics et moyens*. Je lécherai, dans l'examen que nous ferons des impôts et «les emprunts, de vous faire connaître la nature de ces ressources et les résultats de l'emploi qu'on en fait.

l!u budget u'éiaut qu'un aperçu des recettes et dépenses présumées, l’événement peut différer de la prévision; certaines dépenses peuvent l'avoir excédé, certaines recettes peuvent y être restées inférieures; il luul donc, pour chaque année, un autre acte de la législature qui légalise ce qui a été réellement fait. C’est ce qu’on appelle en France la loi des comptes , ou la loi qui approuve les comptes de telle année. La loi du budget regarde toujours une année postérieure, cl la loi des comptes une année antérieure au momeut où elle a été rendue. Lorsqu'une dépense imprévue et non autorisée a néanmoins été faite, et qu'elle est approuvée après coup par la législature, celte autorisation porte un autre nom barbare : c'est un bill d'indemnité. Un député de la législature française, fort exercé dans les matières de linances \ a prouvé que de l'année 1815 à l'année 1837, c'està-dire à une époque où le repos était rendu à l’Europe, les recettes présumées dans le budget de la France, ont toujours de beaucoup excédé les

• Johnson fait dériver ce mot du français, pochette. On appelait autrefois de ce nom le gousset où l'on avait coutume de porter de l’argent; mais cette ctvraologie paraît fort incertaine.

* If'nys and menas, manières et moyens ; c’est-à-dire les ressources et U manière de les exploiter, ou les impôts et les formes de leur recouvrement, auxquels il faut ajouter les emprunts.

3 Discours de M. Jacques Laffitte , séance du 7 mai

dépenses, et que-, lorsqu'il s'est agi de faire approuver les comptes des exercices passés, les dépenses réelles out toujours surpassé les recettes présumées 4.

Les impôts s'établissent presque toujours à l'époque d'une guerre : c'est le moment où les besoins de l'état sont le plus évident, où l'on ose moins murmurer contre les sacriGccs extraordinaires. La paix venue, le peuple s'y est accoutumé; le gouvernement, de son côté, s'est accoutumé à manier beaucoup d’argent; les prétextes ne mauquent pas pour perpétuer l'impôt : il faut faire honneur à ses engagemens; la guerre a en traîné des frais qui durent encore, et, outre les dettes dont le grand-livre est demeuré grevé , la France a continué, quinze ans après la dernière paix générale, à payer des contributions qui ne devaient durer que pendant la guerre. Que dis -je? nul ne peut dire quand elles cesseront!

Telle est la malheureuse tendance des gouvernemens. Ceux qui en tiennent les rênes ne considèrent pas l'argent du même oeil que les contribua" blés; ils n'y voient qu'un moyen puissant de satisfaire leurs vues personnelles, de réaliser les rêves de leur ambitiou, de leur vanité, de leur cupidité et quelquefois de ce qu'ils imaginent être le bien de l'état. Le plus grand ministre des finances,^ leurs yeux, est celui qui sait recueillir le plus d'argent. L'expérience prouve au contraire que les ministres avec lesquels ou a fait de grandes choses, sont ceux qui savaient le mieux l'économiser. Rappelez-vous, messieurs, ce qu'on a pu exécuter avec des ministres tels que Sully, Colbert et Necker. Avec eux les recettes ont presque toujours excédé les dépenses. Obligés de fournir aux dissipations de princes guerriers ou faibles, ils trouvaient encore le moyeu d'exercer une sage parcimonie dans les dépenses dont la nécessité ne leur était pas démontrée. Cette qualité est peut-être la première de toutes dans les pays où le gouvernement n'est pas soumis à un contrôle légal. .Mais elle est rare. Ou appelait, sous notre ancicii régime, les ministres des finances, contrôleurs généraux; ils auraient dû, pour le bien de l'état, être plutôt contrôlés que contrôleurs. Dans les états représentatifs, cct esprit d'économie doit se trouver dans les députés, qui représentent les intérêts généraux;

$ On verra comment dans ces cas-là , à defaut d’autres ressources , l’état paie en scs billets portant intérêt et qu’on négocie (c'est-à-dire qu'on vend sous la déduction de l'escompte) sur la place. C’est ce qu'on nomme la dette Jlottantc , qui prend le nom de consolidée lorsqu'on la reinlmtirse au moyen de la vente qne fait le gouvernement , de nouvelles inscriptions au grand-livre de la dette publique. Avec le produit des inscriptions vendues il acquitte ses billets à terme.

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sans cela ils sont peu dignes de leur mission.

On voit que dans un budget, l'essentiel est le côté des dépenses. C'est aussi sur ce point que les législateurs éclairés fixent leur principale attention. Ce n'est pas que l’assiette, le recouvrement des impôts, et la ressource des emprunts, ne soient des choses fort importantes en elles-mêmes. Mais, dans ces choses -là, l’intérét des gouvernemens n'est point en opposition avec celui des gouvernés. Il importe à la nation que les impôts soient assis sur des objets susceptibles de les supporter, et qu’ils soient équitablement répartis. Cela convient de même au gouvernement; car alors le recouvrement en est plus facile, et le mécontentement qu'ils occasionnent est moins dangereux. Il est donc toujours aisé de s’entendre avec lui lorsqu'il s'agit de l’assiette et de la répartition. Les gouvernemens despotiques mêmes, lorsqu'ils sont bien avisés, permettent volontiers que ces objets soient réglés par des assemblées provinciales ou communales, tirées du sein du peuple. Les Turcs ne chargent-ils pas les primats de lever, sur leurs co-reiigiounaircs, les Grecs, les impôts dont ils accablent ceux de ces infortunés qui subissent encore leur joug? Un conquérant, fort peu disposé à ménager un peuple conquis, laisse néanmoins à ses magistrats la répartition des contributions de guerre qu’il ejfcige des vaincus; mais quant à la quotité de la contribution cl à son emploi, le despote cl le conquérant se les réservent toujours à eux-mêmes. Le pouvoir, en quelques mains qu'il soit logé, repousse, autant qu'il peut, tout contrôle. En effet, h voir les choses sous un point de vue étroit, sans égard pour le bien de l’état, ou la durée et la tranquillité du pouvoir luimême, il lui convient d’avoir de grosses sommes à sa disposition. Outre que les hommes qui occupent les postes élevés, en retiennent la première et la plus grosse part, leur importance personnelle s’accroît avec l’argent qu’ils ont à distribuer, avee le nombre des emplois dout ils ont la nomination, avec l’importance des achats qu’ils ont à faire. Les systèmes, les travers, les vices des gouvernans sont érigés en cccssités politiques. Louis XIV veut rétablir les Sluarts, Louis XV veut satisfaire l’avidité de ses maîtresses; et jamais les argumens n’ont manqué pour justiGer l’énormité des dépenses. Les droits du trône, de hautes convenances, la sûreté de l’état, la diguité de la nation, sout des lieux communs d’un effet assuré. Les mêmes hommes qui sc partagent les deniers de l’état, affirment qu’il est des sacrifices auxquels un bon citoyen ne se refuse jamais, qui ne

■ Liv. xin, chap. i5.

» U n’a pat existé davantage, lorsqu’il y a ru deux administrations différentes, une pour les contributions et une pou- le trésor. Le ministre du trésor constatait

souffrent pas même de discussion; on pose en fait ce qui doit être en question; car la nécessité d’une dépense doit toujours être un point en question. Viennent ensuite les raisons d’état, les dilficultés diplomatiques, les mariages, les naissances , les couronnemens, les décès des princes. » En Eu- » rope, dit l'auteur de l'Esprit des Lois, les édita » des princes affligent même avant qu’on les ait * vus, parce qu’ils y parlent toujours de leurs be- » soins, et jamais des nôtres *. »

Mais quand une nation n’est pas dominée par la force brutale, elle apprécie h sa juste valeur la nécessité de toutes ces dépenses, et son intérêt est de s’opposer, avec une imperturbable fermeté, k toutes celles que le bien public dûment constaté n’exige point impérieusement.

C'est à la politique pratique à suggérer aux nations les moyens de dépenser peu. Tel n'est point l’objet du tribunal qu’on appelle en France la cour des comptes. Il est chargé de vérifier si un comptable a véritablement payé les sommes qu’il passe en compte comme ayant été déboursées; mais il u’est point chargé d’examiner si un ministre a ordonnancé une dépense qu’il n'aurait pas dû ordonnancer. Du moment qu’un ministre a décidé une dépense dans les limites posées par In budget, il est en règle à scs yeux, et nulle autorité n’est admise a le blûmcr; une quittance suffit ici pour justifier une dépense. Cependant le contrôle des comptables, bien qu’il ne soit pas sans importance, n’est que d’une importance secondaire. C’est le contrôle des ordonnateurs des dépenses, qui est l’essentiel; or, il n’en existe point *.

Il n’existerait un véritable contrôle de l’administra lion qu'au tant que chaque article de dépense serait autorisé d’avance dans la loi du budget, et qu’une cour des comptes, nommée par les contribuables, serait autorisée à vérifier si la somme appliquée à une dépense, u’a point été appliquée à une autre; et même si le ministre qui en a ordonnancé le paiement, n’avait pas des moyens d'arriver au même but à moins de frais. Mais qui ne voit que dans une aussi vaste machine que les finances d’une grande nation, une semblable surveillance est impraticable? D’ailleurs si c’était le même prince qui nomra&t le surveillant et le surveillé, le contrôle deviendrait illusoire. Puisqu’il doit se trouver nécessairement une assez grande latitude dans le choix des dépenses qu’il convient de faire et dans la somme qu’il convient d’y employer, c’est dans la constitution politique seule qu'il faudrait trouver des moyens pour que les ordonnateurs des dépenses fussent toujours dignes

bien pour sa décharge, les sommes qu'il avait délivrées aux autres ministres pour leurs dépenses ; mais il ne pouvait contrôler l’usage qu'ils en avaient fait.

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de la confiance des contribuables. La liberté de la presse et l'impression des comptes seraient déjà de très grands moyens d'économie.

Jusque-là, tout ce qu’on peut désirer, cVstque les articles de dépenses soient assez détaillés pour que le législateur ait l'assurance que les principaux besoins de l'état seront satisfaits, ctque l’argent du public ne sera pas employé contre le vœu des représentans du public. Vous sentez en cflet, messieurs, que si les personnes chargées d'administrer les biens de l’état, peuvent appliquer à une dépense les fonds destinés pour une autre, ce ne sont plus les représentans de la nation qui votent la dépense : voter une dépense, c'est décider que l’avantage que l'état doit en tirer, est assez grand pour balancer le sacrifice qu'elle occasionne. Si l'on peut se permettre de remplacer un avantage par un autre, la décision devient illusoire. C'est en mettant sous les yeux du législateur les besoins de l’état, article par article, qu’on le fait consentir à sacrifier annuellement une certaine

' Un statisticien anglais, M. Joseph Lowe, a donne le tableau suivant de la population, des charges et du quantum paye par tête, en 1822, dans les principaux états de l’Europe. Cela peut servir de preuve à l’observation que je fais dans le texte. U convient cependant do remarquer que le quantum par tête ne tient pas

somme, qu'il n'aurait nullement donnée s'il eût prévu qu'elle dût être appliquée à toute autre fin. Les mauvaises administrations ont leurs raisons pour vouloir la non-spécialité; elle est synonyme de l'arbitraire. Avec le tableau des besoins nombreux de l’état, on obtient un milliard, et avec la non-spécialité, on en fait ce qu’on veut.

Un corps qui est censé représenter le peuple donne à l'impût un vernis légal qui fait respecter ceux qui le perçoivent et ceux qui en dépensent le montant; d'où ce fait déjà remarqué, qu’eu Europe, les nations qui supportent les charges les plus lourdes, sont en général celles qui jouissent d’un régime constitutionnel. Les personnes chargées de l'administration centrale savent rendre les dépenses indispensables; ce qui met à l’aise la conscience des législateurs auxquels 011 en soumet l'approbaliou. Dans les états despotiques, les ministres, sachant que la responsabilité tout entière pèse sur eux, apportent dans les dépenses un peu plus d’esprit de critique Le seul avantage que

compte des décharges qui ont lieu en faveur des ordres privilégié» (le» nobles et les prêtres), et qui retombent nécessairement sur les classes uou privilégiée».

L’auteur anglais exprime les sommes en livres sterling; pour la commodité du lecteur français, je les donne ici en francs sur le pied de a5 francs par livre sterling.