CHAPITRE PREMIER

DES FINANCES PUBLIQUES RK GENERAL

Nous avons vu, messieurs, en quoi consistent les principaux besoins d'une grande société; nous avons comparé le bien-être qu'elle recueille de leur satisfaction , avec ce qu'ils lui coûtent. La dépense qui en résulte pour elle est puisée dans les finances publiques, ou, si l'on veut, dans l'argent du trésor public.

Cet argent ne peut provenir que des revenus du gouvernement lui-même, ou des revenus des particuliers, c’est-à-dire du produit de leurs fonds productifs, puisque les fonds productifs (les terres, les capitaux et l'industrie) sont les seules sources d'ou peuvent sortir des revenus. Voilà une vérité fondamentale en cette matière; tellement que tout système d’administration qui promettrait un revenu neuf, un revenu qui ne sortirait ni des fonds productifs de l'état, ni de ceux des particuliers, décèlerait de suite une ignorance profonde ou un charlatanisme effronté.

La guerre peut remplir un trésor par des rapines, par des tributs; niais encore faut-il que les valeurs dont ces rapines sc composent, aient eu leur origine dans des fonds productifs; et les fonds productifs ne sout autres que ceux qui se trouvent indiqués dans les différentes parties de ce Cours

1 11 est inutile de retracer ici les controverses qui divisent les économistes sur les fonds productifs. On a vu que plusieurs publicistes refusent cette dénomination aux capitaux et même aux terres. Peu importe: le principe est vrai, quels que soient les fonds productifs que l’on admette. Pour ceux qui admettent que le travail seul produit, le travail est le seul fonds qui fournisse aux dépenses publiques.

Les nations consomment quelquefois des biens, des services en nature, c’est-à-dire sans qu’ils aient été achetés de l’argent du trésor. Nos anciens rois marchaient h la guerre à leurs frais; et les feudataires qui les suivaient ne recevaient point de solde. Jusque-là il n’y avait point de finances publiques; il n’y avait que des revenus privément administrés, et fournis au public à mesure que le besoin l'exigeait. Les guerriers, surtout les soldats, des temps plus anciens et ceux des temps modernes, n'ayant pas en général de revenu en propre, ou ne voulant pas le consacrer à cet usage, il a fallu payer leurs services, et, pour cct effet, avoir des finances publiques.

Quand la plupart des villes se furent formées en sociétés communes et sc furent donné des magistrats, elles payèrent aux rois des contributions dont elles levèrent en général les deniers, par des droitsd’cutrccà leurs portes. Les villageois n’ayant pas la force de résistance que donne une association, furent taxés arbitrairement à la taille; et d’autres impôts furent levés, sous différons prétextes, par les gens de guerre, c'est-à-dire par les nobles et le roi, qui avaient les armes en main *. Les assemblées soi-disant nationales étaient réunies pour des objets spéciaux, plutôt que pour voter habituellement l'impôt, et le véritable contribuable y venait pour exprimer scs doléances, au lieu d’y exercer un droit. 11 a fallu l'importance graduellement acquise par le tiers-état en

* Dans le Testament politique qu'on peut attribuer au cardinal de Richelieu, malgré les dénégations de Voltaire, on lit: « Le peuple n'est point taxé; il est m pillé; les fortunes ne se font pas par l’industrie, mais » par la rapine. Ch. 4. § 4- *> Telle était, eu effet, la méthode de Richelieu. Il était assez sûr de sou pouvoir, pour être impunément effronté. Maxarin se contenta de piller saus le dire.

DES FINANCES PUBLIQUES EN GENERAL

raison des besoins démesurés du gouvernement, en raison de l'accroissement des populations et de leurs richesses, pour que son consentement, aux impôts, tacite d'abord, ou imparfaitement ex-* primé par les parlemens, fut regardé comme nécessaire. De là les formes représentatives introduites dans les pays gouvernés constitutionnellement; et les proclamations, les préambules d'édits, les comptes financiers, publiés dans les pays qui sont encore régis par un pouvoir arbitraire.

Quoique l'administration des finances publiques soit un art très important dans nos sociétés modernes, qui sont devenues si vastes et si compliquées, on ne saurait la considérer comme fondamentale dans le mécanisme des sociétés, puisqu'on a vu des corps politiques, des nations, sans finances publiques. L'importance de cette administration s'est encore accrue depuis que le choix , la proposition des dépenses publiques, c'est-à-dire le jugement qu'on fait de l'importance des besoins de l'état, des dépenses qu't/ convient de faire ou de consentir, est devenu une annexe de l'administration publique. Néanmoins ce n'est encore, de même que le gouvernement lui-méme, qu'une circonstance accidentelle qui influe puissamment sur le sort des nations, mais qui influe à la manière d'un autre art. La navigation, l'art de la guerre, influent puissamment aussi sur le sort des nations. Ces arts peuvent aller jusqu'à les renverser, sans être des parties nécessaires de l'existence des sociétés ; et cette influence sullit pour qu'on y donne une grande attention quand on veut se faire une idée un peu complète des phénomènes qui accompagnent la vie du corps social.

J1 semble au premier aspect que sous les gouvernemens arbitraires, il doive être plus facile de lever de l'argent pour les besoins réels ou supposés de l'état, que sous les gouvernemeus constitutionnels. L'expérience prouve qu'il n'en est pas ainsi. Il a fallu sous Louis XIV cl Louis XV, eu France, épuiser les inventions fiscales anciennes et nouvelles pour tirer des peuples une somme de tributs annuels inférieure de beaucoup à ce qu'on en a tiré depuis, au moyeu d'une législature com-

* On trouve dans la \otice sur .V. .Yccker, publiée par M. de Staël, son petit-fils, des lettres que lui écrivait le chef du trésor royal sous le ministère de l'abbé Terray. M. Necker, alors banquier, avait déjà fuit quelques avances au trésor: « Nous vous supplions, lui ccrivait- • on, de nous secourir dans la journée. Daignez venir » à notre aide pour une somme dont nous avons un be- *» soin indispensable. » Et dans une autre occasion:» On » est à la veille du départ pour Fontainebleau ; mais les » passe- ports ne sont pas expédiés, ils sont entre vos » mains: le moment presse; vous êtes notre seule tes* » source. » Page xxt.

1 Esprit des Lcis, liv. xm, cb. 5. Montesquieu lie sc

plaisante ou abusée. Les besoins d’argent étaient quelquefois si pressans qu'on était forcé d’avoir recours à des ressources humiliantes. En 1750, Louis XV se vit réduit, pour éteindre quelques dettes criardes, à emprunter aux gens de son écurie lesépargncs qu'ils avaient mises de côté. Le ministre des finances Calonuc, qui ne refusait jamais rien aux personnages en pouvoir, faisait au besoin, le soir, enlever de la caisse de l'Opéra la recette du jour; et l’on n’a pas Éteorc oublié que le même ministre fit une description pathétique des souffrances des malades entasses dans l'Hôtcl- Dieu de Paris, pour obtenir de ses liabitans, sous prétexte de remplacer ce réceptacle par quatre hôpitaux situés aux confins de la capitale, une souscription dont les fonds, imprudemment versés au trésor royal, furent bientôt dissipés.

Les besoins d'argent ont été si pressans dans certaines occasions que les agens d*un gouvernement absolu ont été obligés d’avoir recours au langage des supplications. L'histoire des gros financiers est pleine de révélations qui l'attestent *. La cour d’un prince absolu, et ceux qui prennent part à scs faveurs, regardent comme un très mauvais ministre un ministre économe. Ou sc débarrassa de Sully aussitôt que Henri IV eut reçu le coup mortel; ou obséda Louis XVI pour qu'il renvoyât Turgot et Neckcr. Suivant la morale tics courtisans, le meilleur ministre des finances est le plus fécond eu expediens pour dépouiller le contribuable. Ou le met à l’œuvre quand ou lui suppose des ressources dans l'esprit; et du moment que l'on a épuisé son génie fiscal, on en prend un autre.

Le peuple paie avec moins de répugnance, lorsqu’il croit que les impôts sont consentis par des délégués tirés de ses rangs, et dont les intérêts sont pareils aux siens. Cette observation n'avait pas échappé à Montesquieu : « On peut, dit-il, le- » ver des tributs plus forts à proportion de la li- » berté des sujets *. *> C'est ainsi que des gouvernemens, fort peu amis de la liberté, ont pris leur parti de souffrir îles assemblées délibérantes, s’affranchissant par là de ce qu'il y a d'odieux à faire

trompe-t-il point sur l'explication qu’il en donne? » Il y » a, dit-il, dans les états modérés, un dédommagement » pour la pesanteur des tributs: c’est la liberté. Il y a k dans les états despotiques un dédommagement pour » la lil>ertc : c’est la modicité des tributs. » Ne serait-ce pas plutôt que là où la liberté et la sûreté ne se trouvent pas, il n'y a qu'une faible production et par conséquent peu de chose à prendre? D’ailleurs la contrepartie n'est pas vraie : dans le temps de Montesquieu même, les cantous les plus libres de la Suisse pas aient peu d'impôts, et, depuis Montesquieu, aux États-Unis, la liberté n’est pniut balancée par la pesautcur des tributs.

DES BUDGETS

payer de l’arpent, et sc réservant l'agréable soin de le dépenser. Blais il ne suffit pas d’une apparence de légalité pour qu’une nation subvienne h île fortes dépenses; il faut qu’elle soit en état du payer. Un grand développement d'industrie est donc devenu une condition nécessaire des gros impôts, et une grande industrie suppose des capitaux considérables, une instruction progressive, et beaucoup d'activité dans les facultés de l’esprit. De là la nécessité où sc sont trouvés les gouvernemens de marcher avec le siècle, et de sc concilier l’opinion. L'emploi de la force brutale ne servirait plus, ou plutôt gâterait tout et tarirait la source des tributs.

Ces considérations feraient supposer qu’un régime constitutionnel met une natiou à l'abri d’une mauvaise administration financière. Mais quand l’administration a rendu une dépense inévitable, une représentation nationale peut-elle se dispenser de l’acquitter? Quand le ministère n’est pas soutenu par une inflexible probité, en même temps qu’il ne trouve pas dans la constitution politique uii appui suffisant contre les exigences des gens en crédit, on voit se renouveler l'infâme trafic commencé en Angleterre sous le ministère de Robert Walpole l’autorité entraîne la majorité des votes par des caresses, des places, des faveurs, de l’argent même; et tandis qu’autrefois on se procurait de l’argent à l’aide îles soldats, et des soldats avec de l’argent, on s’est procuré des impôts par le moyen d’une législature, et des législateurs dociles h l’aide des impôts.

Cependant on rencontre des consciences moins aisément maniables; le public ne peut pas être acheté, et son opinion a toujours un certain poids; il faut donc employer concurremment d’autres moyens encore que ceux que donne la corruption. On fait usage d’un certain art dans le choix îles questions que l’on soumet aux assemblées délibérantes, dans la manière de présenter ces questions, de les soutenir ». On alarme les esprits faibles par la crainte des bouleversemcns qui peuvent compromettre leurs personnes et leurs propriétés ; on leur persuade que l’unique moyen de conserver la tranquillité publique est de fortifier l’autorité, cl qu’il est impossible que l’autorité soit forte sans quelques abus dont on a soin de dissimuler l’étendue et les dangers. Les hommes dont la vue est courte en politique ne s’aperçoivent pas qu’un abus est un vice interne, une maladie qui ronge le corps politique et amène tôt ou tard les désordres qu’ils se flattaient d’éviter. Il serait facile de prouver que tous les bouleversemcns arrives de nos jours remontent à un malaise intérieur que l’on pouvait prévenir, ou auquel on pouvait porter

1 Voyez GolJsmah’s Uistory of Engl and ; Lelter 55.

1 F. le Traité de la tactique des assemblées législatives

remède; et quant à ceux qui pensent qu’un gouvernement fort peut seul mettre â l’abri des désordres intérieurs, qu’ils songent aux désordres qu’ont entrainés le gouvernement fort de la Convention nationale, et le gouvernement fort de Bonaparte; et qu’ils jettent les yeux sur les États- Unis, sur un pays dont le gouvernement est sans argent, sans troupes, sans gendarmes, et qui n’est jamais troublé.

Rien ne simplifie les finances comme l'économie dans les dépenses publiques. Ce sont les grosses dépenses qui donnent naissance aux inventions fiscales, aux édits bursaux qui fatiguent, écrasent et soulèvent les peuples. L’art de la finance n’est difficile que parce que l’art d’économiser n’est pas connu. Un gouvernement accoutumé à manier de grosses sommes, devient de plus eu plus prodigue et avide; de là des ressources artificielles, des abus, qui ne peuvent se soutenir qu’à l'aide de la déception et de la corruption politique ; et comme il faut étouffer les plaintes qu’excite toujours un système vicieux, ou voit communément des lois oppressives cl la vermine des espions et des délateurs marcher à la suite du désordre des finances.

Voulez-vous que l’impôt soit payé avec exactitude et de bon cœur? Qu’il n’excède pas les besoins réels de l’état, et que chacun soil à portée de sc convaincre de la fidélité de son emploi. «Je suis » convaincu, dit judicieusement Verri *, que si le » produit des impôts avait toujours etc sagement » employé, le public regarderait celte charge ■> comme une dette sacrée; quiconque cbereherait » à s’y soustraire partagerait la honte encourue » par un homme qui, s’étant uni volontairement i> à quelque association particulière , sc refuscraiL « à supporter sa part des dépenses de la société » après en avoir partagé les avantages. *>