TITRE PREMIER

Frlnclipea généranx et i^Ian du cosrst

Messieurs 9

Eq abordant aujourd'hui (1) cette enceinte, en venant in'asseoir dans cette chaire, je ne puis maîtriser le douloureux sentiment qui m'oppresse! L'illustre professeur qui loccupait Ta pour jamais quittée! Vous comprendrez, messieurs, l'étendue et la sincérité de mes regrets , lorsque vous saurez que j'ai eu, dans cette école et au conseil d'État, l'honneur d'être quatorze ans son collègue, et plus de vingt ans son ami !

Et cest parce que je l'ai plus connu , que je déplore plus profondément sa perte ! Cette longue communauté de fonctions et de devoirs", cette communication d'idées, si bienveillante de sa part, cette affectueuse intimité où j'apportais le respect de plus en échange, m'ont mis, plus que nul autre

(i) i5 novembre 184^.

2 TITRE I. — PBINCIPBS GÉNÉRAUX

peut-être , en position d'apprécier Timmensité de ses lumières et Texcellencedeson cœur!

Sans doute , messieurs , je ne dois pas renouveler ici le tribut d*éloges que M. deGerando a si bien mérité à tant de titres et que des voix éloquentes déposaient , il y a trois jours, sur sa tombé; mais il m^est impossible de ne pas vous entretenir un instant de tout ce dont lui sont redevables l'administration , la science et renseignement.

Dès 1819, j assistais aux vastes recherches, aux incessants travaux auxquels M. de Gérando dut se consacrer, quand Thonorable choix du gouvernement lui imposa la difficile mission que seul alors peut-être, en France, il était capable^racconiplir: celle d'enseigner le droit public et administratif.

De là, messieurs, ces prolégomènes où la plus saine niorale, une haute philosophie , où la plus savante méthode , ont recueilli, distribué, exposé les principes d'une science aussi ancienne que les gouvernements, mais dont les fondements littéraires allaient être posés , pour la première fois, dans leur

ensemble.

De là , ce Cours de droit public et administratif dont la rédaction lui coûta tant de veilles , et dont une partie seulement se trouve aujourd'hui publiée.

Neuf ans plus tard, en 1828, lorsque cet enseignement si vite supprimé fut rétabli , M. de Gérando reprit ses manuscrits , s'appliquant sans cesse à perfectionner sa méthode, et n'omettant jama s d'appuyer sur la morale les principes qu'il posait et développait.

C'est en 1828 aussi qu'il entreprit un travail plus difficile encore que son enseignement lui-même ! Il avait remarqué que « les dispositions qui régissent le droit administratif de la France sont éparses dans les volumineux recueils qui contiennent toutes les lois rendues à diverses époques et sur diverses matières ; que souvent elles se répètent , se modifient ou se détruisent les unes les autres ; que de là résultaient, pour la

connaissance de notre droit administratif, des difficultés dautant plus \iveraent senties que, pour Tétude des autres branches de notre jurisprudence, onposssède des codes pré^ ds et méthodiques. »

II avait vu aussi que « de cet état de choses, les esprits superficiels, qui veulent tout savoir sans fatigue et qui prouon^ cent sans examen , tiraient le motif ou le prétexte d accuser notre droit administratif d'être un chaos informe, confus, sans liaison et sans harmonie. »

Il voulut donc tout à la fois venger nos lois d'une calomnie, bciliter Tétude du droit administratif, et offrir aux élèves des directions et des secours dans cet ordre d'études encore nouveau et assez compliqué.

C'est dans ce but qu'il s'est attaché à rassembler, choisir, coordonner plus de 80,000 textes de lois et de règlements , à établir leur concordance ; c'est dans ce but qu'il a fait précéder chacune de ses divisions de sommaires destinés à faire connaître Tesprit des règles de la matière qu'il allait exposer.

Cest rendre à ce beau travail une exacte justice, que dire qa il offre un corps entier de doctrine, un abrégé substantiel , fidèle en même temps, de la science, et propre à donner Tintelligence des vrais principes du droit administratif.

La mort Fa surpris dans le moment où , après avoir revu ses Institutes et perfectionné la savante distribution des matières de ce livre, après avoir aussi complété les raétbodîc[ues expositions que je viens de vous signaler, il allait en acbever une édition nouvelle.

Ces travaux resteront comme des monuments impérissables Je la vaste intelligence et des longs travaux que M. de Gérando a consacrés A la science du droit administratif. Étudiez-les, nessieurs, ils seront toujours pour vous des guides sûrs et 6d' les, et vous y trouverez des trésors de science qui seront toujours utiles aux plus savants d'entre les administruteui>.

4 TITRB 1. — TRINCIPKS i;ÊNEHAUX

Que serait-ce s'il vous eût e'té donné de puiser dans ses entretiens, dans cette parole où la dignité s'alliait à la bonté , 011 la simplicité n'excluait pas la noblesse !

S'il eût pu venir cette année vers vous, vous lui auriez certainement rendu en respect et en attachement ce qu'il vous aurait apporté de dévouement à votre instruction , de bienveillance inaltérable pour tous et chacun d'entre vous.

C'est au milieu des préoccupations que lui donnait renseignement de cette année, que ses forces l'ont abandonné; c'est en s occupant encore du bien public que s'est éteinte cette vie qui lui avait été consacrée tout entière, et qu'il avait épuisée par des travaux dont on peut à peine mesurer la diversité et l'étendue!

Ceux dont j'ai cru devoir vous entretenir méritent d être placés au premier rang parleur utilité; ils apprendront à nos successeurs que M. de Géraudo a fondé, dans notre pays, l'enseignement du droit administratif; qu'il a élevé le complet édifice de la science de l'administration positive; et qu'enfin il a tenté avec succès l'immense tâche de la codification de nos lois administratives.

Honneur donc , messieurs , honneur éternel à sa mémoire!...

Puisse, aujourd'hui, ma faible voix suppléer dignement et utilement, près de vous, celle qui vient de s'éteindre !

Si je ne m'abuse, la matière de ce cours est pour vous moins nouvelle qu'il ne semblerait au premier abord; et je puis croire que les esprits auxquels je m'adresse aujourd'hui sont déjà préparés, en partie, à l'intelligence des choses que je vais leur dire.

Les maximes du droit privé, les dispositions des codes civil , de procédure et de commerce , peuvent , en effet , vous être

tout à fait inconnues, lorsque, pour la première fois, vous vous rassemblez dans celte école, autour des professeurs qui vous les exposent avec tant de distinction et de zèle.

Mais ladraininistration a nécessairement une physionomie générale qui vous est connue ; depuis que la raison vous éclaire , vous Pavez sans cesse rencontrée ; vous 1 avez vue , personnifiée dans ses agents.

Le plus ancien souvenir qui vous en soit resté se rattache peut-être au jour où furent couronnés vos premiers succès dans vos études littéraires. Vous Tavez toujours vue au milieu de vos cités, |)ourvoyant au maintien de Tordre, prescrivant des mesures utiles à tous, dirigeant des travaux importants, présidantaux fêtes publiques, secourant le malheur, se dévouant, au besoin , pour lui. Déjà vous la connaissez donc ; vous la connaîtrez bientôt davantage. On ne peut , en effet , avancer d'un pas dans la vie sociale, sans se mettre en rapport avec Tadministration de son pays. Quelle que soit la carrière que Ton suive, on rencontre sans cesse Tadministration accomplissaut des devoirs importants pour Tordre public, ou requérant, de chacun de nous, Taccomplissement de ceux: que Tétat social nous impose.

La naissance, le mariage, la mort, sont, pour les citoyens , comme pour les agents de l'administration publique, l'occasion d autant d actes que Tintérét de la société, comme celui des familles , réclame.

Cherchez-vous à développer votre intelligence , à cultiver les sciences , les lettres et les beaux-arts : c'est Tadministration publique qui consacre pour vous la magistrature enseignante, et qui crée et entretient des étabhssements qu'elle offre comme modèles.

Atteignez- vous Tépoque de la majorité civile , c'est sur son appel et sous ses auspices que vous devenez gardiens de Tordre public ou défenseurs de la patrie.

Cnliivalcurs, n)anufiicluiiers, commerçants, c'est Tadmi-

nistration publique qui protège votre industrie, et quelquefois en autorise Texercice.

Vos champs sont-ils menacés d'inondation, elle intervient et détourne, autant qu'elle peut, le fléau.

L'incendie va dévorer vos habitations , vos approvisionnements, votre fortune : les secours de l'administration sont prêts; elle se précipite avec eux au travers du danger.

Cette petite rivière traverse ou avoisine de nombreuses propriétés arides : l'administration publique dirige vers elles et leur répartit, dans une équitable proportion, des eaux fécondantes.

La masse rapide de ces eaux servirait de puissant moteur à votre industrie : l'administration vous autorise à les appliquer à cet usage, en vous éclairant sur le mode de sou emploi.

Êtes - vous habitants des villes ? L'ordre règne au sein de la cité; elle est ornée de voies de communication nombreuses et aérées; le passage y est sûr et commode ; les approvisionnements sont assurés ; des lieux d'échanges sont ouverts ; des fontaines jaillissent; de belles promenades s'étendent sous vos pas 5 des ombrages sont élevés : l'utile et l'agréable sont ainsi réunis autour de vous...

Qui vous a fait ces biens? L'administration de votre pays. L'intérêt sacré de votre industrie , des relations de famille , l'amour de la science, vous entraînent-ils à parcourir noire France ? c'est encore l'administration qui , pour vous , ouvre , élève, construit, entretient ces routes , ces ponts, ces canaux, ces chemins de fer; et c'est elle aussi qui, jusque dans la plus petite commune du territoire , organise et développe des mesures de surveillance et de protection destinée à garantir votre liberté, votre existence et vos biens.

Formez-vous, au-delà du sol natal, des relations de commerce ? vous trouverez , à l'étranger, des agents de l'administration française, des représentants de la patrie, qui sauront

VOUS donner aide, et faire, au besoin, respecter votre personne et votre fortune. Et, durant votre absence , n'est-ce pas sous son égide inaperçue que reposeront les êtres qui vous sont chers et les propriétés que vous aurez laissées !

Avez-vous , dans le cours de vos transactions , à vous plaindre de la mauvaise foi, à poursuivre Taccomplissement d'engagements pris et négligés ou violés, h réclamer appui pour vos droits ? c'est l'administration qui crée les moyens réparateurs, qui organise des tribunaux, qui institue des juges, et qui prête sa force pour Texécution de leurs décisions.

N'est-ce pas elle encore qui requiert et perçoit, de chacun de nous, cette portion de nos revenus que la loi réclame pour la protection de tous , qui en fait l'application aux services publics, et qui en rend compte aux mandataires du pays?

D'autre part, voyez construire ces vaisseaux, recruter ces gens de mer, former ces équipages de ligne, creuser et entretenir ces ports maritimes , pourvoir à la défense des côtes nationales!... Une flotte part et sillonne les mers; elle va protéger au loin notre commerce et les établissements fondés par nos compatriotes... Qui donc agit, qui donc ordonne, si ce n'est ladministration publique?

Jouissons-nous de l'inappréciable bienfait de la paix ; c'est le temps, vous le savez, de préparer la guerre : n'est-ce pas l'administration qui pourvoit à l'organisation , à l'entretien , à la conservation des armées qui fondent notre sécurité vis-à-vis de l'étranger?

L'intérêt de tous, l'honneur national exigent-ils que la guerre soit déclarée ou soutenue?... Quelle prudente sollicitude, quelle volonté puissante dirige les transports, forme les approvisionnements , les conserve , les livre à nos défenseurs , organise les moyens de campement et tou& les autres établissements nécessaires aux armées en campagne ?

A l'intérieur, les arts sont encouragés, l'industrie excitée et

protégée, les découvertes utiles sont accueillies... N'est-ce pas la uiaiu de ladministration que, dans ces bienfaits , vous apercevez encore?

Qui honore enfin les grands talents , qui couronne le génie? qui se rend ainsi le noble organe de la reconnaissance du pays?....

Toujours et partout, messieurs, vous reconnaissez Tadministration publique. Vous voyez ses nombreux agents , vous vivez au milieu d'eux, vous lisez leurs actes, vous les provOique^ 9 vous les acceptez , vous les subissez, et, sous le bouclier de nos libres institutions , vous les critiquez même et

les attaquez... Il est donc impossible que vous ne vous demandiez pas sans cesse , et même hors de cette enceinte , même à simple titre de citoyens, ce que c'est que Tadministration publique, quelle est son origine, sa place parmi les institutions de TÉtat , sa mission spéciale , et la part d'autorité . qui lui est dévolue.

Les réponses à ces graves questions ne sont pas , j'en con-* viens , simples et faciles ; mais toujours est-il qu'il me semble que vous êtes préparés à les chercher avec moi, parce que l'administration, dans son aspect général, vous est chose familière, et qu'il n'est pas à croire que vous ne sachiez pas > à des caractères généraux , reconnaître ses actes.

Veuillez donc me suivre dans l'examen des questions que je posais tout à l'heure.

Et d'abord , j'ai besoin de vous rappeler quelques principes fondamentaux.

L'homme, vous le savez, n'est pas destiné à vivre dans l'isolement; il est essentiellement sociable, c'est la loi de sa nature. Outre ses instincts naturels, I homme n'a-t-il pas reçu de Dieu cette noble intelligence (|ui lui fait plus vivement encore sentir le besoin de l'union sociale, source de droits et de devoirs nombreux ?

Mais, dans la société naturelle, le droit ne réside encore que

dans la force ;Ja force est la loi suprême : la société naturelle est donc encore le désordre.

Le besoin d'un état meilleur ne tarde pas à se faire sentir : des pouvoirs sont créés , définis , limités; les droits et les devoirs sociaux sont précisés ; Tordre est désormais introduit dans l'agrégation humaine ; la société naturelle s*est ainsi perfectionnée, \sL société civile a pris naissance , et par elle la sanction des droits et des devoirs s'est fondée. Chacun a désormais une garantie contre les excès de la liberté naturelle; pour chaque membre de la société, Texercicc de toutes ses facultés est possible; son développement intellectuel sera protégé; il recevra et donnera cette protection tour à tour.

Ainsi, dès que les membres d'une société naturelle; sont réunis par un lien politique, il se forme entre eux des relations nécessaires, qui ont leur source dans la nature elle-même ; et, du rapprochement des intérêts de chacun , naît un intérêt prédominant qui prend le nom d'intérêt commun ou général. L'individualité a disparu; l'Ëtàt s'est constitué ; sa loi fondamentale est désormais l'intérêt social.

Mais, pour que là société civile atteigne son but, qui est le bonheur général, ij faut que cet intérêt commun soit reconnu et constaté; il faut plus, il faut qu'il soit satisfait. Or, dans le sein de la société civile , qui peut procéder à cette reconnaissance, à cette constatation de l'iniérêt public? Un seul être moral, la puissance publie/ ue^ c'est-à-dire la force intelligente et suprême qu'en se constituant, et pour se conserver, la société civile a substituée à l'empire aveugle et désordonné des forces individuelles.

Et ce mot de puissance, dans le sens oit nous remployons ici, quelle idée présente-t-il à l'esprit?

Pour que la société civile atteigne le but que j'indiquais tout à l'heure, pour que l'ordre règne au milieu d'elle, pour qu'elle puisse avancer dans les voies du perfectionnement qui est l'une des lois de sa nature, il faut, pour chcicun de ses nîeni-

10 TITRK I. — PRINCIPES GÉNÉRAUX

bres , (les règles générales de conduite qui président à leurs relations individuelles, il faut aussi des règles qui dirigent leurs rapports sociaux. Et, pour que ces règles de conduite aient de rautorilé, pour qu'elles soient obse&vées, ne faut-il pas qu'une volonté domine toutes les autres ?

Ces diverses règles , ces ordres souverains ne peuvent donc émaner que du corps politique ou de l'individu auquel la nation a remis le soin de sa direction , de sa conservation et de son bonheur.

Mais suffirait-il d'ordonner? N'est-il pas évident que , sans l'application y la règle ne serait qu'une lettre morte? L'application seule peut lui donner la vie.

Or, le pouvoir qui ordonne , qui trace les règles générales; le pouvoir dont la mission est d'embrasser la société dans son ensemble , n'est pas propre à pourvoir à l'exécution ; il se perdrait dans les détails; le temps lui est trop précieux pour le consacrer à leurs exigences.

Deux pouvoirs sont donc nécessaires dans toute société ci* vile organisée : un pouvoir qui fasse les lois , un autre qui pourvoie à leur exécution.

Et ce dernier pouvoir, le pouvoir exécutif lui-même, ne doit-il pas se diviser?

Les lois que le représentant , l'organe de la volonté sociale a tracées, ces règles nécessaires au bon ordre, à la prospérité de l'association politique, dirigent tout à la fois, nous l'avons vu, les relations d'individu à individu et de l'individu à la famille; et aussi les relations des citoyens avec l'Etat, qui est la grande famille sociale.

Quel est donc le caractère de ces lois diverses?

Les premières sont des lois (ï intérêt privé, les secondes sont des lois d'intérêt public.

L'ex|K'rience a démontré qu'une même autorité ne saurait faire, avec avantiige pour la'société, l'application de ces deux ordres de lois d'intérêt public et d'intérêt privé : le point de

vye n^est pas le même, la sphère d'idées à laquelle elles appartiennent est difFérente.

De là, pour Tapplication des lois , deux autorites distinctes : ]a justice et Y administration,

L^intérét privé est le domaine propre de la justice ;

L'intérêt public est le domaine propre de Tadministration.

L'organisation politique la plus parfaite est celle où les pouvoirs publics que je viens danalyser et de définir sont distincts et séparés. Quand elle est solidement établie, cette distribution des éléments de la puissance nationale offre Tune des plus grandes garanties de la bonté des gouvernements.

«Lorsque, dit Montesquieu, dans la même personne ou dans le même corps de magistrature, la puissance législative est réunie à la puissance executive , il n'y a point de liberté , parce qu'on peut craindre que le même monarque ou le même sénat ne fasse des lois tyranniques pour les exécuter tyrannlquement.

» Il n'y a point encore de liberté, continue Montesquieu, si la puissance de juger n'est pas séparée de la puissance législative et du pouvoir exécutif. Si elle était jointe à la puissance législative, le pouvoir sur la liberté et la vie des citoyens serait arbitraire, car le juge serait législateur; si la puissance déjuger était jointe au pouvoir exécutif, le juge pourrait avoir la force d'un oppresseur. » {Esprit des lois, liv. XI, chap. vi.)

Tels sont, messieurs, les enseignements de la science et du génie d'observation. Voyons si notre gouvernement offre les garanties qu'ils signalent comme étant d'une utilité fondamentale.

Tout le système qui nous régit à cet égard est renfermé dans cinq articles de notre Charte constitutionnelle, dont la clarté est telle qu'il suffira d'en mettre le texte sous vos yeux.

L'art. 1^ s'exprime ainsi :

« La puissance législative s'exerce collectivement par le Roi , la Chambre des pairs et la Chambre des députés. »

L'art. 12 : « La personne du Roi est inviolable et sacrée. Ses ministressontresponsables.AuRoi seul appartient la puissance executive. »

L'art. 13 : « Le Roi est le chef suprême de TÉtat; il commande les forces de terre et de mer, déclare la guerre, fait les traités de paix, d'alliance et de commerce, nomme à tous les emplois d'administration publique , et fait les règlements et ordonnances nécessaires pour Texécution des lois, sans pouvoir jamais ni suspendre les lois elles-mêmes , ni dispenser de leur exécution. »

L'art. ^8 : « Toute justice émane du Roi; elle s'administre, en son nom, par des juges qu'il nomme et qu'il institue. »

Enfin l'art. &9 : « Les juges nommés par le Roi sont inamovibles. »

Ainsi, messieurs, dans notre heureux pays, selon nos méthodiques institutions, le pouvoir de faire les lois est distinct et séparé de la puissance executive : le Roi, la Chambre des pairs , la Chambre des députés, voilà le législateur collectif.

La puissance executive est confiée sans partage au Roi , et les limites en sont très nettement tracées par l'art. 13.

Et, quanta la puissance de juger: quoique toute justice émane du roi, le pouvoir de la rendre ne lui est pas dévolu; l'étendue de sa puissance, à cet égard, se borne à la nomination et à l'institution des juges qui l'administrent en son nom; et leur inamovibilité est le gage constitutionnel de leur indépendance.

Ces principes de droit pubhc étant posés, quelle est, dans notre état social, et parmi nos institutions politiques, la situation de l'administration publique?

Kt tout d'abord, l'administration se distingue-t-elle du gouvernement?

Le gouvernement , pris dans son sons U* |)lns large et qui est

aussi le plus vrai, c'est le pouvoir qui fait les lois, qui a pour mission spéciale de diriger la société dans les voies de son développement et de pourvoir sans cesse à sa conservation et à son bonheur.

D'autre part, Y adminisiratioti ^ c est l'action vitale du gouvernement; et, sous ce rapport, elle en est le complément nécessaire : il est la tête, elle est le bras de la société.

L'administration est donc le gouvernement du pays, tfloins la confection des lois et Taction de la justice entre particuliers.

Ijautortté administrative est donc celle qui, par lexécution des lois d'intérêt général , pourvoit sans cesse à la sûreté de rÉtat, au maintien de Tordre public, et à la satisfaction de tous les autres besoins de la société.

Ainsi , vis-à-vis de la puissance législative, l'administration est dans une position essentiellement subordonnée : ses actes ne sont autorisés qu'autant qu'ils sont la conséquence des dispositions législatives.

Jetons maintenant un rapide coup d'oeil sur les rapports et les dissemblances qui régnent entre ces trois pouvoirs; il vous. sera plus facile ensuite de bien apprécier leur nature.

D'abord, le pouvoir administratif a cela de commun avec la puissance législative , que les actes qui émanent de l'administration portent, comme les lois elles-mêmes , l'empreinte de l'autorité publique , et commandent aussi l'obéissance.

En second lieu, la puissance législative et le pouvoir administratif diffèrent en ce que la première n'agit que par des prescriptions générales et permanentes; et que les actes du pouvoir administratif ne sont , pour la plupart, que des mesures particulières ou locales , relatives aux circonstances et nécessairement empreintes de quelque mobilité.

Autre différence enfin , qui mérite de vous être signalée : le pouvoir administratif consiste plus en action qu'en délibération. Au contraire, la puissance législative, toute en délibé-

14 TITKE I. — PRINCIPES GÉNÉRAUX

ration , appartient exclusivement au domaine de la pensée.

Examinons maintenant l'autre branche du pouvoir exécutif, et d'abord les relations de l'autorité judiciaire avec le pouvoir législatif.

L'autorité judiciaire consiste dans le droit de punir les crimes, et de régler les intérêts privés, par l'application des lois civiles et pénales.

Elle est donc aussi l'un des organes de la puissance législative; elle met également ses prescriptions eu action.

H est même à remarquer que , vis-à-vis du législateur, Tautorilé judiciaire est, comme l'autorité administrative, dans une certaine sphère de dépendance morale. L'autorité judiciaire étant l'un des ministres de la loi, les juges doivent s'en montrer les rigides observateurs.

Ils peuvent bien sans doute l'expliquer et y suppléer au besoin, mais ils ne peuvent jamais la faire.

Voici maintenant les différences les plus saillantes entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire.

1** L'autorité administrative ordonne et dispose; — les décisions des juges ne sont que déclaratives, c'est-à-dire que l'autorité judiciaire se borne à déclarer que tel fait existe, que iei acte renferme telle disposition , que /e/ droit appartient à celui qui le réclame , ou que tel devoir incombe à celui qui le conteste.

2** L'autorité administrative statue sur les choses qui ont trait aux rapports des citoyens avec l'État ou avec les citoyens comme membres de l'Ltat , sur les difficultés qui se décident par les lois d'intérêt général.

L'autorité judiciaire statue principalement sur les rapports des citoyens entre eux , comme individus , sur les affaires dont la solution dépend des dispositions du droit civil, des titres privés, des conventions et de la possession des parties.

3*" L'autorité judiciaire ne §tatue que sur les contestations actuellement existantes, que sur les procès qui naissent d'un

droit en litige ou 4'un Fait qui porte préjudice à un individu détermine , et qui n'intéresse la société que secondairement et par son influence indirecte sur Tordre public.

L'autorité administrative a une sphère d'activité plus étendue: elle peut disposer pour l'avenir ; elle peut agir sans être provoquée ; elle peut rendre des décisions qui ne lui sont pas demandées^ et prendre, toutes les fois qu'elle le juge utile, des mesures de conservation et de prévoyance sur les objets qui, par leur Rature , leur destination , par l'habitude et le besoin d'en User, intéressent l'universalité des citoyens.

Ainsi, l'organisation intérieure de notre société politique repose sur ces deux bases principales: V administration et la justice. Ordre public, sûreté intérieure, liberté civile, propriété , tout est sous l'égide de ces deux autorités ; et ce qui n est pas dans les attributions de Tune se place nécessairement dans celles de Fautre.

Mais, au-dessus d'elles, réside le pouvoir législatif, qui luimême organise la société jusque dans ses détails: de telle sorte que, pour exprimer ma pensée par une figure, l'ensemble de ces pouvoirs forme, sous la main de la nation, un triangle dont le pouvoir législatif occupe le sommet, et les deux branches de l'autre pouvoir, l'administration et la justice , chacun des deux autres angles : entre elles et sous leur protection se trouve placée notre société civile.

Si j'ai pu , messieurs , par ces brèves notions , vous donner une idée suffisante du mécanisme général de notre organisation politique, il vous est, ce me semble, désormais facile de reconnaître quelle est , dans TÉtat , la mission spéciale de l'administration publique.

Son but unique est l'utilité sociale, la satisfaction des besoins généraux. Elle est, si je peux dire ainsi, la providence humaine, qui, par les plus nobles et les plus pures inspirations , s'occupe incessamment de tout ce qui touche au bonheur des hommes réunis dans une société politique.

16 TITRE l. — PRINCIPES GÉNÉRAUX

Sous ce rapport , radoiinistration de notre pays a donc une mission purement morale, qui ne saurait avoir de limites que dans la conscience et les lumières de ses agents.

Elle a aussi, et surtout, une mission légale, qui résulte du vaste ensemble de nos lois d'intérêt public; c est-à-dire qu'elle est aussi étendue que les besoins généraux de la société auxquels ces lois s'efforcent de pourvoir.

Mais quels sont donc ces besoins généraux?

Peut-être est-il difficile de les bien préciser, et quelque peu périlleux de l'entreprendre! Mais c'est précisément le but de la science de l'administration publique, et dès lors à ceux qui l'exposent il n'est pas permis de déserter cette tâche.

Or voici , messieurs , aussi simplement qu'il me sera possible de l'exprimer, le résultat de mes études et de ce que je peux appeler ma pratique administrative.

' L'Etat est la personnification de la société; l'Etat, la plus vaste (les personnes morales, a donc une existence propre, et avec la vie les besoins propres à sa nature.

Or, ces besoins généraux dififèrent-ils de ceux éprouvés par chacun des hommes, pris isolément?

Je ne le pense pas.

Quels sont donc, en effet, sous ce rapport, les besoins généraux des hommes? Ne peuvent-ils pas être ainsi définis :

La vie physique ou matérielle,

La vie morale ou intellectuelle,

La sécurité pour la personne et les biens?

La société tout entière ne me parait pas avoir d'autres besoins généraux.

Ainsi, de même quun bon père de famille s'attache tout d'abord h pourvoir à la subsistance de ses enfants, à favoriser leur développement, à cultiver leur intelligence et former leur cœur, à les diriger dans la voie du perfectionnement, à veiller constamment sur eux, à les garantir enfin, autant qu'il lui est possible, de toute atteinte et de tout danger;

De même une bonne et paternelle administration, dans sa vaste tâche sociale, doit pourvoir:

A la vie matérielle du peuple, c'est-à-dire au développement des subsistances publiques;

A la vie intellectuelle du peuple, ç est-à-dire à Tinstruction , à réducation générales;

A la sûreté intérieure et extérieure de l'association politique , de la grande famille nationale.

Cest dans cette sphère que se produit l'action administrative, tels sont les grands intérêts qui forment lobjet des lois dont l'exécution lui est confiée.

Mais, après avoir signalé le but de ces lois, il est indispensable, en terminant, d'appeler votre attention sur la nature de leurs dispositions.

Les unes tracent, pour les citoyens, des règles d action, des directions pour les relations sociales; et toutes ces règles ont pour but, non seulement d'empêcher les citoyens de foire, de leurs personnes et de leurs biens, un usage qui serait nuisible à l'intérêt général; elles tendent encore à faire concourir toutes leurs facultés à ce grand résultat: Yutilitépubliqite.

Mais, pour diriger ainsi les citoyens, il faut que l'administration soit organisée ; il faut que chacun des services dont elle se compose ait ses agents propres, disposés dans une hiérarchie convenable; il faut enfin que les fonctions de ces ageùts soient nettement déterminées.

Les lois administratives doivent donc nécessairement contenir des dispositions qui tracent l'organisation et les attributions des agents administratifs.

Ce n'est pas tout: ne (aut-il pas encore qu'elles déterminent les nipports des citoyens avec l'administration , pour l'accomplissement des devoirs qui leur sont respectivement imposés, afin que les citoyens sachent où s'adresser, où réclamer, où trouver protection , et dans quelles formes ils doivent agir, en toutes les occurrences de la vie sociale ?

18 TITRE 1. — PRINCIPES GÉNÉBAUX

Nos lois administratives contiennent donc, en général , trois sorlcs de dispositions :

D abord celles qui dctenninent, sur chaque matière d'intérêt ])ublic, les droits et les devoirs respectifs de l'administration et des citoyens.

Ensuite celles (|ui déterminent et organisent les divers services administratifs, c'est-à-dire qui établissent la nature, la hiérarchie et les attributions des agents institués ;

Ëndn celles qui tracent la forme dans laquelle l'administration et les citoyens doivent agir pour accomplir leurs obli* gâtions respectives.

£u d autres termes, plus simples encore, nous avons des lois de principe^ qui sont le mobile de radministration et des citoyens dans leurs relations sociales ;

Des lois inorganisation et d attributions;

Des lois de procédure administrative.

Nous avons enfin des règlements qui les développent, en pourvoyant à leur exécution.

L'ensemble de toutes ces lois et de tous ces règlements forme le corps du droit administratif ; et c'est là ce que j'ai la mission de vous enseigner.

Mais il faut que je vous signale, dès à présent, la différence qui existe entre ces deux choses, Yadmim'straiion et le droit administratifs considérés, Tun et l'autre, comme sciences et comme matières d'enseignement.

Dans sa généralité, la science de radministration a pour but de rechercher, à la source même des besoins, les règles de la vie pratique des nations, les principes sociaux qui doivent les régir dans les relations des administrateurs avec les administrés.

La science de l'administration est générale ou particulière.

Elle est y encra le, lorsqu'elle considère les nations en masse.

Elle est particu/ière y lorsqu'elle s'applique à telle où telle nation distincte et déterminée.

he droit administratif se compose des lois d'intérêt public <]iii , dans telle ou telle nation donnée, règlent les droits et les devoirs respectifs de Tadroinislration et des citoyens , comme membres deTÉtat.

De ces premières notions il résulte que la science de Tadministration est du domaine de la spéculation , et que la science du droit administratif est partout renfermée dans la sphère du positif,

La première est la source d*où découlent les lois administratives , c'est-à-dire celles des lois d uitérét général que je viens de définir.

L autre expose les règles pratiques de la vie publique des citoyens , leur ensemble et leur application.

L'étude de Tune et l'autre science a son utilité et ses avantages: Tune a pour but de former des hommes d'État et des législateurs ; Tautre se propose de donner à la société des administrateurs éclairés , des jurisconsultes habiles, des magistrats vigilants, des citoyens soumis aux lois de leur pays, surtout parce qu'ils les connaissent et les comprennent , et sont, en général , convaincus de leur équité.

C'est cette dernière étude seule que je dois vous offrir. Avant de Faborder, j'éprouve toutefois le besoin de vous dire quelques mots de l'autre science , et de toutes les deux ensemble.

C'est assurément une très importante étude que celle des lois administratives, soit générales, soit particulières, puisque c'est seulement cette étude qui peut nous instruire de l'origine, de la nature et de l'étendue de nos droits et dç nos devoirs sociaux.

Et pourtant, on la néglige ! conime si elle n'avait pas son utilité pratique ! con^me s'il n'était pas important [)our chaque citoyen de savoir pourquoi l'autorité publique intervient dans ses affaires, et les motifs des injonctions qui lui sont données ou des défenses qui lui sont faites journellement par elle !

20 TITRE I. — PKLNCirES GKNÈIIAL'X

Coirmie s'il ne s agissait pas, eu définitive, tlu bon ordre, de la conservation , du perfectionnement de la société! comme si les principes généraux , déposés dans ces lois, n'avaient pas leur utilité, leur place au suprême degré de Téchelle des connaissances humaines ! comme s ils n'étaient pas le résultat de la noble étude de l'humanité , et des enseignements de la sagesse éternelle, appliquée au gouvernement des hommes I

On dit, il est vrai, que ces prétendues règles générales n'existent pas ; que les principes administratifs qui régissent telle ou telle nation ne sont que la conséquence de la forme de son gouvernement politique; et qu'ils dépendent nécessairement des principes écrits dans la constitution du pays : d'où Ion infère que les lois administratives sont toutes spéciales et restreintes à telle ou telle nation.

Ceci, messieurs, mérite la plus sérieuse attention; et voici ce que, depuis longtemps déjà , je crois pouvoir répondre.

Quant à la forme du gouvernement politique, je suis loin de nier l'influence qu'elle doit avoir sur l'administration du pays; mais cette influence, à mon avis, ne se fait généralement sentir que sur Yorganisatîon et les formes même de l'administration.

Une même forme d'administration ne peut, en effet, convenir à tous les peuples , distingués par des climats, des mœurs, des préjugés divers; il est impossible qu'une même façon de gouverner s'applique à tous. L'étendue plus ou moins vaste d'un État, la nature et la variété de ses productions doivent encore mettre des différences dans les formes qu'il faut donner à son administration.

Mais autre chose sont les formes, autre sont les principes; et l'erreur ne provient que de la confusion qu'on fait à cet égard.

Et bien plus, depuis trente-trois ans que je m'occupe d'administration , j'ai souvent entendu dire , par des personnes graves et très éclairées d'ailleurs, que, dans Tudministration,

tout est vague, indéfini, incertain, variable; qu'elle na pas de principes ; que, de ses dispositions, il serait impossible de former un corps de doctrine, et que, par conséquent, elle ne saurait prendre rang parmi les sciences. L'arbitraire paraissait être le seul guide des administrateurs; et Ton bénissait le ciel, si, par hasard, ils avaient une conscience qui tempérât l'absolu de leur pouvoir !

J*ai entendu cela, par application à la législation positive de la France.

Or, un cours d'administration positive a été créé en 1828 ; cette même chaire où j'ai Thonneur de siéger lui a été ouverte, et l'illustre professeur qui a fondé cet enseignement a victo* rieusement prouvé , par ses savantes leçons et par ses doctes ouvrages, que l'administration française a, comme toutes les autres branches du droit, des principes, des déductions et des règles.

Depuis, la France a reçu le bienfait de l'institution de plusieurs autres chaires de droit administratif, et grâce aux efforts des savants et zélés professeurs qui les occupent, Tobjeciion est aujourd'hui réduite à l'état d'un déplorable préjugé.

J'ai de plus, messieurs, entendu dire et soutenir que du moins ces principes, bons pour notre pays, ne sont pas susceptibles de généralisation ; et que considérée , non plus en France, mais abstractivement , l'administration ne saurait avoir des règles universelles et absolues ; qu'il ne peut enfin exister une telle chose qu'une science de f administration générale.

Je conviens volontiers qu'il est des règles d'administration qui, comme je vous l'exprimais tout à l'heure, doivent toujours être appropriées « au caractère national , aux mœurs publiques, aux usages reçus, aux habitudes religieuses , à la nature du climat, aux productions du sol , aux ressources de l'industrie , à la position topographique , à la distinction même des différents ordres de citoyens , à l'esprit qui les anime, en

22 TITRB I. — PRINCIPES GÉNÉRAUX

un mot, à toutes les circonstances qui caractérisent Texistence propre d'une nation. »

Mais je pense aussi que^ dans Tensemble des lois administratives, celles qui sont variables sont partout d'un intérêt secondaire, et qu'il est un grand nombre de principes d'administration publique, d'un ordre supérieur, qui sont applicables dans tous les pays civilisés.

Oui, messieurs, il existe en administration, comme dans toutes les autres sciences morales et politiques, des principes qui sont d'une éternelle vérité , d'une application universelle, et qui forment un corps de doctrines à l'usage des hommes d'État. Leurs moyens d'exécution seuls sont susceptibles de varier de peuple à peuple.

C'est ce qu'il y a dix-huit ans (le premier, je crois, dans notre pays), et près de sept ans dans cette chaire, je me suis efforcé de démontrer. Alors , je me suis attaché à rechercher et à présenter les éléments de l'administration générale , abstractivement , indépendamment des formes organiques qu'elle peut affecter sous tel ou tel gouvernement; et j'ai cru pouvoir soutenir que les principes d'administration qui me paraissent dignes d'entrer dans le code commun des nations civilisées , ne sont pas de pures spéculations , dépourvues de tout enseignement des faits ; mais qu'ils ont pour base l'attentive observation des besoins des hommes réunis en société organisée, en quelque point du globe que ces sociétés vivent et tendent à se développer. Mon but a été d'établir enfin que ces principes sont le résultat logique des données invariables de notre nature, et que,^par conséquent ils méritent d'être généralisés. ,

Je n'ai point ici à reproduire ces démonstrations ; mon plan alors n'étiui pas ordonné d'aprcs Torganisation positive de l'adminisiraiion, dans une société déterminée.

C'est l'étude du droit administratif de la France qui s'ouvre aujourd'hui entre nous; des abstractions, il faut des-

cendre aux réalités , des spéculations à la pratique : assurément, l'utilité de celle-ci pour vous est prédominante, et, sur ce point, j accomplirai mes devoirs. Toutefois, afin d'élever vos pensées au niveau des intérêts généraux (qu'il ne faut jamais perdre de vue), je crois qu'il est d'une grande importance de rattacher sans cesse les règles de notre droit positif aux principes généraux qui les dominent. Quoique je ne puisse en faire ici pour vous, avec détail, l'exposition théorique, j espère que leur généralité frappera vos esprits, et que vous resterez convaincus qu'ils ne varient que dans leurs moyens d'exécution. Un petit nombre d'exemples peut, d'ailleurs , ce me semble , vous inspirer confiance dans la vérité de cette doctrine. Une exposition simple et rapide atteindra ce but, je l'espère.

Premier principe : « La société doit protection et secours aux malheureux. »

Quel peuple civilisé n'a pas écrit ce principe dans ses lois?

Deuxième principe : n Des établissements de bienfaisance publique doivent être fondés pour recevoir les indigents, et surtout les indigents malades. »

N'est-ce pas encore , malgré les dénégations de quelques écrivains humoristes et peu charitables , une règle généralement admise et pratiquée ?

Troisième principe : « Tout gouvernement sage doit favoriser la diffusion des lumières, et créer, à cet effet, des établissements d'instruction publique , de diverse nature et de divers degrés. »

Quel doute sérieux pourrait s'élever aujourd'hui sur la bonté intrinsèque Qiï applicabilité de ce principe?

Voilà pour Tordre moral de la société ; voici d'autres exemples, puisés dans l'ordre matériel.

Quatrième principe: «Les voies de comnaunication publiques sont l'un des besoins matériels de toute nation. L'administration, qui est instituée afin de pourvoir à ces besoins,

doit donc établir des routes et des ponts , conserver et améliorer le cours des rivières, creuser des canaux, créer et entretenir des chemins d'une importance diverse, etc.

Je ne sache pas que personne ait encore relégué cette règle au rang des utopies, et qu aucun peuple organisé, civilisé, se soit abstenu de rexécuter, quel que soit le degré de liberté dont il jouisse , et quelle que soit la forme de son gouvernement politique.

Je dis donc que ces principes , et une foule d'autres qui dominent et dirigent le gouvernement intérieur des sociétés modernes, peuvent être considérés comme universels et stables : or, ces principes sont les éléments de la science de l'administration générale.

J'ai dit encore que les moyens de les mettre en pratique sont seuls susceptibles de variation.

Et en effet , la dépense de construction des établissements hospitaliers, des écoles, des routes, des canaux , sera-t-elle à la charge de TÉtat ou des agglomérations d'habitants contenues dans telle ou telle division du territoire? L'État y contribuera-t-il au moins par des subsides?

Les routes seront-elles construites par le mode de régie ou d'entreprise? Quelle sera la forme des marchés à souscrire? quelles en seront les clauses?

Voilà des choses toutes spéciales; et l'esprit est tout d'abord frappé de cette évidence, qu'elles ne peuvent être uniformément exécutées; les moyens d'exécution ne peuvent être partout fixés à l'avance par le législateur; la configuration du pays , sa situation au milieu des autres , le génie de ses habitants , les ressources de son sol , la i*ichesse du trésor public, la nature même du gouvernement: telles sont quelques unes des causes qui peuvent et doivent faire varier les mesures à prendre pour appliquer chacune de ces règles que j'appelle générales.

Mais , malgré cette variété dans les modes d'exécution ,

chacune de ces mêmes règles sociales n'en sera pas moins utile, moins sûre, moins digne d 'adoption par lous les peuples dont le développement physique et moral n'est pas arrêté par Tabsence d'une organisation politique ou par les vices radi* eaux de son gouvernement.

En un mot y les circonstances, les modes d'exécution sont variables; mais les principes généraux sont fixes; ils sont applicables seulement à des degrés différents , selon Féchelle des besoins et des possibilités de chaque peuple.

C'est une grande et patriotique satisfaction, messieurs, que vous partagerez sans doute avec moi, de voir ces principes généraux, en très grande partie, proclamés par les lois de notre pays! de les y retrouver, comme autant de règles tracées pour la satisfaction des besoins publics , pour l'action des administrateurs, enfin, comme autant de monuments de la sagesse de nos pères ou de la prudence des législateurs de notre temps !

J'appUquerai mes soins à vous les signaler, à les mettre constamment en relief, dans ce vaste tableau dont nous allons enfin aborder l'explication , j'aurais pu dire aussi la composition; car ici, messieurs, si je ne m'abuse, presque tout est encore à faire; le corps de la science existe ; mais, malgré de nombreux et louables efforts , il est encore enveloppé de nuages ; on dirait que ses membres sont épars ; il faut en montrer la cohésion ; il iaut en exposer l'ensemble et l'harmonie ! heureux, à cause de leur utilité, ceux dont les travaux pourront ici faire jaillir quelque lumière! essayons du moins; nos successeurs achèveront et perfectionneront notre œuvre !

Une pensée, qu'une longue étude a mûrie, et qui, chez moi, est parvenue à l'état de conviction, m'a servi de guide au milieu du labyrinthe de nos lois administratives ; et , puisqu'elle m'a secondé, je dois la mettre à votre disposition , dès vos premiers pas dans la carrière que nous allons j)arcourir ensemble : plus tard , vous verrez si rexpressiou que je

vais VOUS en offrir doit être acceptée comme une vérité et mise au rang des principes.

Les lois administratives, vous ai-je déji\ dit, sont essentiellement des dispositions d'inlérét général ; leur objet est de pourvoir aux divers et si nombreux besoins de la société. Mais suffît-il d'en connaître l'origine et le but? Leur caractère particulier ne doit-il pas vous être également signalé?

Or, quel est donc ce caractère distinctif ?

Il réside tout entier dans la nature des obligations que ces lois nous imposent. Comme toutes les lois, sans doute, les lois administratives déterminent ou les choses que nous devons faire, ou celles dont nous devons nous abstenir , ou celles enfin que nous devons souffrir pour le bien commun de la société. En cela , elles s'assimilent à toutes les autres lois ; mais ce qui les distingue est ceci : c'est que les règles de conduite qu'elles nous prescrivent constituent généralement des modifications aux règles tracées par la loi naturelle ou par la loi civile f des restrictions aux facultés que celles-ci nous reconnaissent ou nous accordent.

A mesure que nous avancerons dans ce pays , presque encore inconnu pour vous, du droit administratif, j'espère que cette vérité deviendra plus évidente à vos yeux : je me bornerai , pour le moment, à vous faire saisir ma pensée par quelques exemples.

Selon la loi de notre pays , qui confirme et sanctionne en Cela la loi naturelle, nous sommes les maîtres absolus de notre personne , à la seule condition de ne pas faire usage de cette liberté au détriment d'autrui.

Or, d'après l'un des principes de droit public et administratif le plus universellement admis, il est des cas où , dans Tintérét général, nous cessons d'avoir la libre disposition de notre personne, et où nous devons la consacrer au service de l'État: tels sont ceux où, soit la défense du territoire national, soit le simple maintien de l'ordre dans la cité , exigent que

nous entrions^dans l'armée active, ou que nous fassions partie de la garde civique.

Ainsi encore: « rien n'est plus respectable que le droit de propriété, et ce droit, de sa nature, n'admet guère de limites; il comprend la faculté d'user et d abuser. Cette faculté , inhérente à la propriété et qui la constitue, est, dans notre corps social , un principe de vie qu'il faut se garder de méconnaître et de blesser. Toutefois , cette grande règle doit fléchir ellemême devant la considération, plus grande encore , du besoin social et de la conservation commune. C'est à ce prix que la société garantit à ses membres leur sûreté et leurs propriétés; c'est un sacrifice que l'intérêt de chacun doit faire à l'intérêt de tous , et qui profite ainsi à ceux mêmes à qui il est imposé.

» Les lois de tous les pays , et nos propres lois contiennent de nombreux exemples de ce sacrifice imposé. La question d'intérêt général , d'utilité publique , est donc , en réalité, la seule qu'il faille considérer (1). »

Or, dans notre état social , réglé par une loi administrative , nous ne sommes pas libres, par exemple, de dénaturer nos bois, de les défricher, de les transformer en prairies ou en terres arables , dès le moment que l'administration des forêts, avertie par nous, s'y oppose et nous le notifie.

Ainsi encore, nous sommes libres d'adopter et d'exercer telle profession , tel art , tel métier c|ue nous préférons.

Et cependant , d'après des prescriptions administratives , applicables à l'une des plus nobles professions , nous ne pouvons exercer la profession d'avocat , par exemple , que si nous avons reçu, de l'autorité publique, un brevet de capacité et un diplôme de licencié. Et d'autre part, dans la carrière des arts , il nous faut également Tautorisation de la puissance publique, si l'atelier, la manufacture qu'il nous plaît d'établir, sont rangés, par les lois administratives , dans la catégorie des

(i) V. Motifs du Code forestier.

28 TÏTRE I. — PRINCIPES GÉNÉRAUX

établissements dangereux , insalubres ou seulementr incomraodes.

Je n'ai f/.^s, dans ce moment, à rechercher avec vous, quels peuvent avoir été les motifs de ces diverses mesures , ni à me prononcer sur leur équité , leur utilité ; il me suffit de vous faire remarquer qu'elles sont pour nous des règles inflexibles de conduite sociale, et quelles apportent de très notables restrictions aux facultés que uous reconnaissent le droit civil et la législation générale.

Il en est de même de toutes les autres dispositions du droit administratif, dont le but est de tracer les règles de nos relations avec l'autorité publique, qui est l'organe et le défenseur des intérêts généraux.

Ce caractère tout spécial et restrictif des lois administratives se dessinera devant vous à mesure que nous avancerons dans l'étude du droit administratif. Au surplus, la nécessité sociale de ces restrictions a si bien été sentie par nos législateurs, que le Code civil lui-même, art. 537, après avoir déclaré , en principe général , « que les particuliers ont la libre » disposition des biens qui leur aj^partiennent, » ajoute : « sous M les modifications établies par les lois, »

C'est dans le même esprit que l'article 5 /i 4 dit encore: « La propriété est le droit de jouir et de disposer des choses de lu » manière la plus absolue , pourvu qu'on nen fasse pas un usage prohibé par les lois ou les règlements, »

Des dispositions analogues sont portées par un assez grand nombre d'articles de nos lois civiles , à l'occasion de matières spéciales, réglées par les lois administratives, et notamment pour le domaine public, les biens communaux les dons et legs au profit des hospices, des pauvres dune commune ou d'établissements d'utilité publique, pour les mines, pourla pêche, pour la chasse, pour les sociétés anonymes : toujours, en ces matières, le législateur renvoie à des lois particulières et de police.

Or, ce sont précisémenr tontes ces lois particulières et de

^ police, toutes ces modifications apportées au droit commun , I qui forment la plus grande partie du corps du droit administratif; ce sont toutes ces lois qui règlent les relr rions respectives des citoyens et de l'administration , agissanjL dans Tintérét général.

Et c'est aussi ce caractère tout spécial des lois admistratives, qui tracent les droits et les devoirs sociaux, c'est ce caractère spécial qui me prescrit, eu quelque sorte, la marche à suivre dans les expositions successives ([ue je vais vous en offrir.

Préciser, sur chaque matière, le droit commun du pays, quant aux choses et quant aux personnes;

Rechercher ensuite les exigences de Tutilité publique et leurs motifs;

Expliquer la nature et Tétendue des modifications ou restrictions légales que ces exigences ont fait établir;

Enfin, et comme conséquence, exposer les droits et les devoirs respectifs de l'administration et des citoyens, cestàdire le droit administratif positif de notre pays :

Telle est la tâche que je m'impose et que je m'efforcerai d'accomplir.

A l'aide de cette méthode, j'espère vous donner une saine intelligence des j)rincipes que je vous exposerai sur chaque matière , et graver dans vos esprits leurs principales dispositions, ou tout du moins leurs vrais motifs et leurs déductions les plus importantes.

Je vous les exposerai, avec tous les développements qui me paraîtront indispensables pour que vous connaissiez désormais, dans leur ensemble et dans leurs principaux détails, le mobile et les rouages de notre administration publique.

J'écarterai, non sans regret, de cet enseignement, les retours fréquents vers notre vieille histoire. Je me bornerai, le plus souvent, à vous exposer les phases par lesquelles a passé notre législation nouvelle, à partir surtout de 1789.

30 riTHK I. — PRINCirES GÉNÉRAUX ET PLAN DU COURS.

Je (lirai peu de choses de la législation administrative des autres pays. Ce n'est pourtant pas, assurément, que je ne comprenne Timportance de ces comparaisons , et quels hauts et salutaires enseignements l'homme d'Ltat et le simple administrateur peuvent y puiser.

Quant au vaste champ de la jurisprudence administrative, je n'en extrairai , pour vous, que ce qui me semblera nécessaire pour vous donner la saine intelligence des textes que je devrai vous faire connaître. Moins que qui que ce soit encore, je ne méconnaîtrais l'utilité de ces recherches et de ces rapprochements.

L'histoire de nos institutions administratives, l'administration comparée, le contentieux, pourraient, avec fruit, faire Fobjet d'études et de cours séparés.

Un même professeur ne peut, avec certitude d'atteindre le but en si peu de temps (car neuf mois sont bien rapides), ne peut, dis-je, embrasser un tel ensemble de connaissances , et les communiquer sans confusion aux esprits de ses auditeurs.

La matière est assez vaste pour servir de texte à plusieurs enseignements successifs ou simultanés; et peut-être un jour, selon le vœu que j'en ai le premier publiquement formé , la jeunesse française recevra- t-elle, des mains de l'autorité publique, la possibilité de puiser, aux sources universitaires, les notions de toutes les sciences sans lesquelles on ne saurait former de bons administrateurs!

Quant à nous, messieurs, nous n'aurons à nous occuper que du droit positif : le temps où nous vivons est surtout ami de ce genre d'études ! Et, sans abandonner jamais la théorie, je m'efforcerai de ne vous communiquer que des connaissances immédiatement applicables dans le monde des affaires où vous allez bientôt entrer.