IV. Après les recettes et les dépenses, le compte d'adminis

(i) Voyez De rortfanisation et des attributions des conseils ^en^auji, par M. Dumeftuil, paçes 469 et 470.

' tration des préfets doit présenter Tétat de distribution du fonds de non-valeurs.

Le principal des contributions directes ne se recouvre pas toujours en entier; il y a des cotes individuelles qui sont irrécouvrables; il est nécessaire quelquefois de faire des remises, d'accorder des modérations aux contribuables malheureux; enfin il leur est accordé des secours en cas de grêle, de gelée, d'incendie, d'inondation ou autres accidents fortuits et calamiteux.

Ce qu'en finances on appelle^nrfy de non-valeurs se compose de sommes votées pour couvrir ce déficit dans le recouvrement de l'impôt direct.

Ce fonds est le produit de centimes additionnels spéciaux y que je vous ai déjà signalés , et que la loi place en partie à la disposition des préfets, et en partie à la disposition des ministres des finances et de l'agriculture.

Des ordonnances royales répartissent, chaque année, ce fonds de non-valeurs. Un tiers seulement, résultant des sommes imposées dans chaque département , est mis à la disposition des préfets.

La délibération du conseil général , sur ce point, a pour objet de vérifier si la distribution de ce fonds a été faite conformément aux prescri|»tions de la loi(l).

V. Il doit enfin être justifié, par le compte d'administration du préfet , de l'emploi du produit des centimes additionnels spécialement affectés, par les lois générales ^ à diverses branches du service public.

Les diverses branches du service public, ainsi indiquées par les lois , sont :

1" Le cadastre,

2^ L'instruction primaire,

3** Les chemins vicinaux.

(i) Voyez 76., pa|[es ^jS et 476.

646 TITRB V. — CONSEILS ADMINISTRATIFS.

Quelques brèves explications doivent vous être oJFFertes sur chacun de ces points.

\^ l.a loi du 31 juillet 1821 ayant limité lobjet du cadastre à la recherche des éléments de la répartition individuelle de Timpôt foncier, le cadastre est , dès cette époque , devenu une dépense départementale : auparavant, elle était générale.

Cette loi, après avoir posé ce principe, avait autorisé les conseils généraux à voter annuellement, pour subvenir aux frais des opérations cadastrales, des impositions dont le montant ne pouvait pas excéder 5 centimes du principal de la contribution foncière. Satisfaisant aux demandes réitérées des départements, qui désiraient activer ces opérations, la loi du 2 août 1829 a, par son article 4, autorisé les conseils généraux à élever de 3 à 5 le nombre des centimes qui pourraient être affectés aux besoins du cadastre.

Mais les opérations du cadastre n'étant pas également avancées dans tous les départements , au moment où Ton prenait la résolution d'en faire une charge départementale, et d*ailleurs tous les départements ne pouvant pas disposer des mêmes ressources , la loi a établi, indépendamment Jes centimes votés par les conseils {généraux des départements, un fonds commun national^ destiné à venir au secours des dépai"tements (|ui ne trouveraient pas, dans leurs ressources particulières, les moyens de subvenir à toutes les dépenses que ces travaux exigent. ( L. 31 juillet 1821, art. 21.)

Ce fonds commun est de 1 million par an. Mais, sur ce million, la moitié seulement est employée à la confectioù même du cadastre. Les 500 autres mille francs, conformément à lordonnance royale du 2 février 1825, servent à payer les frais des mutations annuelles, qui, précédemment, étaient à la charge des communes.

Le fonds commun (pour la partie affectée aux opérations cadastrales ; est distribué aux départements nécessiteux, en uroportioii des fonds que les conseil i> généraux on teujt-uièmes

votés (L. 31 juillet 1821 , art. 21): c'est un moyen de stimuler ces conseils.

Le Fonds commun est réparti , par le ministre des finances, d'après les besoins et les droits reconnus de chaque département. (Ordonnance royale du 3 octobre 1821, art. 16.)

Le préfet doit compte des sommes allouées à son département, dans la distribution annuelle de ce fonds commun.

tl est soumis annuellement par lui au conseil général. (L. 31 juillet 1831, art. 21.)

2** La deuxième branche de service public, pour laquelle des centimes spéciaux sont créés, comprend les écoles primaires normales,

La loi du 28 juin 1833 , sur Tinstruction primaire , met , en effet , à la charge des départements , les dépenses des écoles normales primaires, et elle appelle les conseils généraux à délibérer sur les moyens d'y pourvoir.

Ils y pourvoient par une imposition spéciale.

Cette imposition, qui doit être autorisée , chaque année, par la loi de finances, ne pouvait, dans lorigine, excéder i centimes additiônneU au ^riticipal des contributiods foncière, personnelle et mobilière. (L. 28 juin 1833, art. 13.) Maié diverses loià de finance^ , et notamment celle du 1 8 j uillet 1836, article 3 , sans augtnenter ce maximum, en ont étendu la peK cèptiott Aux quatre tOntrl butions directes.

Si les centiUiës aiUsi imposés ne suffisetit pas, il estpourvU au déficit par une subvention prélevée sur le crédit porté aunUellemrent au budget de TÉtat, pour Titistrûction primaire, (/t., art. 12.)

En cas de refus du conseil général de voter les centimes spéciaux dont il s'agit, ils seraient imposés d'ojfice par ordonnance royale.

Cetie règle est digne de remarque, en ce qu elle esi une exception à la règle plus générale qui (je vous le disais, il y a quelques iustanis) ne permet pas au goUverueUient d'imposef

lies centimes spéciaux exrraorcJiiinires. Le motif de cette excoption esl que la loi du 28 juin 1835 a fait, des dépenses de rinstruclion |)rimaire, une chaire obligatoire , dont il n'est pas permis aux départements de s'aUTranchir.

C'est de ce fonds, ainsi voté par le département, c|ue le préfet doit compte au conseil général.

3" La dernière branche de sei'vice public pour laquelle les lois aient autorisé des centimes additionnels spéciaux , à voter par les départements, est celle des chemins vicinaux,

L article 8 de la loi du 21 mai 1836 est ainsi conçu :

ft Les chemins vicinaux de grande communication, et dans u d( s cas extraordinaires, les autres chemins vicinaux, » pourront rerevoir des subventions sur les fonds départe- » mentaux.

» [I sera pourvu à ces subventions au moyen des centimes » facultatifs ordinaires du département, et de centimes sjiéciaux, » votés annuellement par le conseil général.

» La distribution des subventions sera faite, en ayant égard » aux ressources, aux sacrifices et aux besoins des communes, » par le préfet, qui en rendra compte, chaque année, au con- » seil général. »

Ces dispositions sont claires, et n'ont pas besoin de commentaire. L'instruction ministérielle du 2/i juin 1836, publiée pour l'exécution de cette loi, a tracé aux préfets des règles fort sages pour rétablissement de cette portion de leurs comptes d'administration.

V L Ainsi en résumé, justification des recettes et des dépenses, conformément au budget départemental; — distribution des fonds (le non-valeurs; — emploi des centimes spéciaux, affectés par les lois générales aux opérations cadastrales, aux dépenses de l'instruction primaire, aux subventions destinées aux chemins vicinaux : — telles sont les obligations ii accomplir par le préfet, dans le compte d'administration qu'il rend annuellement au conseil général du département, et que celui-

ADMINISTRATION DÉPARTEMENTALS. 649

ci entend et débat, c^st-à-dire critique et redresse au besoin, ou bien approuve.

Toutes les observations qu'il pourrait, en outre, lui suggérer, sur Tensemble ou quel(|ue détail important de Tadininistration du préfet, peuvent être adressées, directement, par son président, au. ministre chargé de l'administration départementale. (Loi 10 mai 1838, art. 2/i.)

U^ Publication des Procès-verbaux.

I. Il ne me reste plus que quelques mots à vous dire sur une dernière attribution du conseil général de département.

L'article 26 de la loi du 10 mai 1858 s'est occupé de la rédaction des procès-verbaux des délibérations des conseils généraux; il veut que ces procès- verbaux se bornent à contenir l'analyse de la discussion; il défend d*y insérer le nom des membres qui ont pris part ù cette discussion.

Ce sont ces procès-verbaux, rédigés par le secrétaire et arrêtés au commencement de chaque séance, dont la loi permet aux conseils généraux, d ordonner la publication, ou bien celle de tout ou partie des délibérations qui sont la suite des discussions.

Il était à craindre que, s'il eût été permis aux conseils généraux de faire publier les discussions elles-mêmes, avec les noms des opinants, quelques uns des membres de ces conseils n'eussent pris habituellement la parole pour se faire entendre plus tard au dehors; qu'il ne s élevât, peu à peu, dans le sein des conseils généraux, de petites tribunes, à Tinstar de celles de nos chambres législatives; que la politique ne tardât pas à envahir un champ uniquement réservé pour la pratique des affaii^s administratives y et que la passion ne détournât du soin des vrais intérêts confiés aux conseils généraux de département, dont les fonctions sont dépourvues de tout caractère politique.

En prenant les mesures que je viens de vous faire connattre, la loi parait avoir tracé des règles sages : elle a permis de publier tout ce qu'il est vraiment utile de savoir, et elle a écarté tout ce qui ne serait porté à la connaissance du public que pour satisfaire l'esprit du parti ou lamour-propre des orateurs. (Voyez Duvergiet\ notes sur Tart 26 de cette loi. )

H. Quel est maintenant te caractère des actes des conseils généraux, dans les différentes matières où je vous ai montré que rintervention de ces conseils est encore nécfessaire?

La première attribution consiste dans une simple vérifi' cation. Mais, sous cette expression, se cache Texercice d'un véritable pouvoir, pouvoir de contrôle et de surveillance, qui se rattache nécessairement à la bonne gestion, à là conservation des propriétés départementales.

La deuxième attribution consiste dans le vote du budget départemcmtal , et la délibération du conseil général par laquelle ce budget est arrêté a pour but de reconnaître si ce tableau des recettes et dépense» du dépaitement est conforme au* délibérations partielles du conseil général, sur chacUft des chapitrés qui s'y trouvent inscrits. C est ici Texercice d'un véritable pouvoir, dont le contrôle est toutefois remis pat* les lois , à Tautoritéadministrative supérieure, dans de certaines limites légales.

La troisième attribution, celle par laquelle le conseil général est appelé à entendre et débattre le compte d*adminiàïration du préfet^ est une conséquence du pouvoir de surveillance qu'il appartient aux mandataires des électeurs départeraeutaux d'exercer sur 1 emploi des sommes votées pour les dépenses du département; et je vous ai fait remarquer que ce [)ouvoir est plus ou moins étendu, selon qu'il s'agit de dépenses facultatives et extraordinaires ou de dépenses ordinaire^, cest-a-dire obligatoires; quant à ces dernières, la décision défiuitive n'appartient qu'a l'autorité supérieure.

La (|uatrièiiie et dernière attribution, celle par laquelle les conseils généraux sUitueut sur la publication (le leurs thavaux.

est Tèxercice d'un pouvoir souverain, qui ne doit toutefois s'exercer qilé dans les limites étroites que le législateur luimême a posées.

Tel est l'ensemble et le caractère des attributions des conseils généraux de département.

§ II. Des conseils de préfecture.

Je vais, d abord, vous exposer le but de leur institution, et ensuite les attributions consultatives qui leur sont conférées.

Il faut bien prendre garde de confondre le conseil général avec le conseil de préfecture : celui-là est purement temporaire; celui-ci est permanent; il a, d'ailleurs , ainsi que je vais vous l'expliquer, une mission toute différente.

Art. I*'. But de i institution des conseils de préfecture.

I. Lorsque , Hâns ia pf 6hliè^ë pattié de ce tbhts , je v5u§ 9i exposé l'organisation générale de nôttie âdtiïidistrëtidti dépttl^-tlëttientale, je vduè ai fait côhnaitre là dièpô^itidti dé Tëhicle 2 de la loi du 28 pluviôse an 8, qui l'a établie; je bhbis dëVM^ dtijourd*hùi Vbus ett rël)fc)ddi^ë lés tèt*iiiës :

« Il y aui^, ddtls chàqiië dépilKeaiebt, tih )5héfet, un ëoHséll 1» de préfecture et Un ëbiîsëil général de dëfiàrtëihënt, lesc{Uëlè >» retupllrdnt lès fotlctiotis exercées tiikititetlàbt par les ^âlhl- V nistrations et commissaires de dëpaHëtHent. i)

Après avoir décrété cette o^gadlëàtion en pridëlpe, le législateur â'ëst occupé de fiiire, ëiltre lëâ lh>i6 autorités qll'U vëUait de créer , le départ des attribUtibtis qu fexerçalèiit ftli- (iaravaht les autorités qd'ëlles étàiëUt dëâtiuëès à remplâëet*.

Voici dbUc là division rëtoart|Uâblë, établie pût la Ibi.

« Le préfet setû seul ch^Kgé de FadministràtibU. i (AH. S.)

« Le conseil général de dëfiârteii^eUt fei*à là i*ë^artition des » c((iilHbutibhs diinectes ëtitf^* les Hri-ohdissëliifehU coitituib . Ûaîik dû dëtJarlëuléiit , ëtd. » [ i».; art. 6. )

Enfin , « le conseil de préfecture prononcera sur le contentieux de diverses matières d'administration. » (/&., art. d.)

De telle sorte qu'après avoir reconnu, dans Tadministration départementale, trois services distincts, à savoir :

L'administration proprement dite,

La répartition des contributions entre la masse et les individus,

Et le jugement du contentieux , dans d'importantes parties de l'administration ,

Le gouvernement lui-même , dans Texposé des inotifs du projet de loi , qui n'a subi aucune modification devant les chambres législatives de ce temps, exprimait:

« Qu'il remettait l'administration, proprement dite, à un seul magistrat, dans chaque degré du pouvoir administratif, savoir, au préfet, au sous-préfet, au maire;

y> Qu'il remettait la seconde fonction à des conseils de département, à des conseils d'arrondissement communaux, et è des répartiteurs municipaux ;

» Qu'il remettait , enfin , la troisième fonction à un conseil de préfecture;

» Que l'analyse des fonctions qui sont de l'essence de Tadministration, proprement dite, montrait suffisamment à quel point il est nécessaire qu'une même volonté les exerce , si Ton veut qu elles aient de l'accord , et par leur accord une force suffisante pour atteindre leur but;

» Que l'objet de la création des conseils généraux de département et d'arrondissements communaux était essentielle^ ment d'assurer l'impartialité de la répartition entre les arrondissements, villes, bourgs et villages du déparlement, et de concilier la confiance publique à ces opérations d'où dépend l'équité de l'assiette (de l'impôt) sur les particuliers ;

» Qu'enfin remettre le contentieux de l'administration à un conseil de préfecture avait paru nécessaire : pour garantir les parties intéressées de jugements rendus sur des rapports et

des avis de bureaux; — pour donner à la propriété, dans ses relations avec Tadministration , des juges accoutumés au ministère de la justice, à ses règles , à ses formes ; — et pour procurer, enfin, tout à la fois, à Tintérét particulier et à Tintérét public, la sûreté qu'on ne peut attendre d'un jugement porté par un seul homme (1). »

Voilà, avec une grande fidélité, le système de l'organisation administrative des départements de la France, tel qu'il avait été conçu par le gouvernement , et tel qu'il est sorti de la volonté des législateurs de T-an viii.

II. Je vous ai déjà, avec tous les développements nécessaires, analysé, expliqué les diverses fonctions rlos j^éfets, uniques agents directs de Tadministration centrale à la tête de cha(|ue département.

Je viens de vous exposer celles des conseils généraux, délégués delà loi pour la répartition de Timpôt, et mandataires des citoyens pour la gestion des intérêts départementaux. Il me reste à vous présenter le tableau des attributions des conseils de préfecture, et j'aurai soin ensuite de vous expliquer leur organisation, en quelques mots.

Quant à leurs attributions , je me hâte de vous prévenir que ce n'est pas à titre de juges du contentieux de l'administration, de tribunaux appartenant à la sphère administrative, que j'ai, en ce moment, à vous en entretenir : celte exposition viendra plus tard , dans la troisième et dernière partie de mon cours de cette année. Nous suivons , vous le savez , la série hiérarchique des conseils administratifs : c'est donc à titre de conseils de l'administration préfectorale que je dois vous .signaler, quant à présent, les fonctions des conseils de prélecture.

(i) Voir \* Exposé des motifs de ta toi, par M. Uœilerer, orateur du (rouvernemeiit, dans la séance du 18 ploTÎôse an viii, t. XXI de la collection géiiéraU du Moniteur, p, 553.

Art. 11. Des cfmêeils de préfectwrt^ c^ma/mt comseils de

[administration préftctar*ile.

L Ijes conseils de préfectore ont, en effet, reçu , des lois de notre pavs, la mission d'r.^lairer, par leurs avis^ les préfets, dans des cirrxjn^ttaprres déterminées. On ne pent pas dire, avec certitude de succès dans la démonstration, qu'ils tiennent cène mission de la Idi de leur institution même; aucun article de la loi du 28 pluviôse an viii ne la leur attribue; et nul passage, si bref qu'il soit, de Texposé des motifs et des rapports qui ont précédp Tadoption de la loi, ne fait présumer que telle a été. en effet, l'intention du législateur. On ne songeait alors, en cr qui concerne la création des conseils de préfecture, qu*à >éparer le contentieux administratif, de Tadministration proprement ilite , c'est-à-dire de cette portion des pouvoirs admini.stnitii's qui a pour objet dagir ou de procurer faction de» lois sur les citoyens; on ne se proposait que de créer une autorité distincte |)oiir statuer sur les litiges administratifs.

Ce n'est donc pas dans la loi organique du 28 pluvi6>«' an VIII (ju'il faut chercher la source des pouvoirs consu/iatip. exercés par les conseils de préfecture; mais bien plutôt dans la nature des choses et dans la force des organisations antéricînrcs.

Il Faut ici , (»n effet, remonter aux principes généraux que je vous ai établis pour Tintelligence de cette partie de Qotre organisation administrative.

Qiioi(|ue radininistration soit essentiellement active, vou> disais-jc, il peut être fort souvent utile pour elle de s'érlain*r sur les difficultés qu elle rencontre dans sa marche, et <le recueillir (1rs avis sur les uicilleurs moyens d accomplir la uiisMon <|u'elU^ a rc<^:ue de pourvoir à Texécution des lois.

Il est (lone natuitL il est irune b<»nne organisation nuellf pui.s.se appeler ou (jii elle trouve, auprès délie, des honink'?

dont elle connaîtra la droiture et les lumières , et dont Fexpérience personnelle pourra la seconder utilement dans toutes les parties du service.

Ces idées générales (continuais-je) ont été mises, chez nous, en pratique et systématisées; c'est donc un caractère propre à nos institutions qu'à chaque degré de la hiérarchie administrative, correspondent des conseils dont la délibération éclaire, prépare et souvent résout les questions administratives.

Je vous disais enfin qu il était toutefois établi, comme règle générale, que les délibérations de ces conseils n'enchaînent point les administrateurs; qu'elles n'ont pour eux aucun caractère obligatoire, et qu'ils peuvent les rejeter ou les adopter à volonté.

Telle est exactement, vis-à-vis des préfets, la situation des conseils de préfecture, pour une partie de leurs attributions; et vous voyez que, sous ce rapport, leur existence et leur inter-* vention sont en harmonie avec la nature des choses, c'est-à-dire conformes au système général de notre administration , dans l'un de ses principaux caractères.

II. Ce caractère s'était produit dans 1 organisation générale, fondée en 1790; il s'était conservé au milieu des variations qu'elle avait subies pendant les dix premières de notre régime révolutionnaire; il était subsistant à Tépoque où, comme pour ouvrir le xix* siècle par la création d'un monument durable, la loi du 28 pluviôse an y\u ( 17 février 1800) réformait, en laméliorant, l'organisation administrative de nos départements. Seulement, comme alors V action^ le conseil et \e jugement administratifs se trouvaient, de tait, confondus dans les mêmes mains (celles des administrations départementales), l'amélioration de Tan viii consista précisément à les séparer, sans toutefois les désunir entièrement.

Cependant, il est essentiel que je vous le répète, la loi du 28 pluviôse an vni, ni les exposés de motifs ou rapports qui i\;nt précédée, n'ont signalé le conseil de préfi*cture, comme

656 TITRB Y. — CONSEILS ADMINISTRATIFS.

une réunion consultative , destinée à seconder le piéfet dans Taction de son autorité.

Le premier acte (|ui ait ordonné son intervention cf>muie simple conseil est de Tan xi, c'est-à-dire postérieur de trois ans a son institution.

C'est donc à compter de cette époque que j'ai à vous pi*ésenter, sous ce rapport, l'exposé des attributions cofisultatitts des conseils de préfecture.

— Ce premier acte, de Tan xi, porte la date du 10 thermidor, et voici la matière à laquelle il appartient.

Depuis la loi du 7 frimaire an v, il ast perçu, chaque âouée* en faveur des pauvres et des hospices, dans des proportions déterminées, un décime par franc, en sus du prix de chaque billet d'entrée et d'abonnement à tous les spectacles, bals, concerts, feux d'artifices, courses, exercices de chevaux et autres réunions semblables où l'on entre en payant.

il peut s'élever des contestations dans l'exécution ou Tinterprétation de cette disposition légale. Ces contestations, dit l'arrêté du 10 thermidor an xi, « seront décidées p^ir les préjets ^ » en conseil de préfecture^ sur l'avis motivé des comités consul- » tatifs, établis, en exécution de l'arrêté du 7 messidor an ix, ^ dans chaque arrondissement communal, pour le contentieux >• de l'administration des pauvres et des hospices : sauf, en cas » de réclamation, le recours au gouvernement. »

— Le second acte qui ait donné des attributions consultatives aux conseils de préfecture est l'arrêté du gouvernement du 21 frimaire an xii, relatif aux formalités à observer pour les transactions entre les connuunes et les particuHers sur des droits de propriété.

11 porte « que les communes ne peuvent transi(»er, sur procès nés ou à naître, qu'après une délibération du conseil municipal, prise sur la consultation de trois jurisconsultes désignés par le juéfet du département , et sur laulorisation Je

àdmimstràtion départembntalb 657

ce même préfet, donnée d après tavis du conseil de préfecture. » (Art. 1"'.)

— Le Iroisième acte qui ait donné des attributions consultatives aux conseils de préfecture est le décret du 9 brumaire an XIII, relatif au mode de jouissance des biens communaux.

Par son article 3, ce décret prévoit le cas où les communes, exécutant la loi du 10 juin 1793, ont établi un mode de jouissance des biens communaux, et permet aux communautés d'habitants de délibérer, par Torgane des conseils municipaux , un nouveau mode de jouissance; et Tarticle 5 statue ainsi : « La délibération du conseil sera, avec Tavis du sous- préfet, » transmise au préfety qui l'approuvera, rejettera, ou modifiera , » en conseil de préfecture; sauf, de la part du conseil municipal , • et même d'un ou plusieurs habitants ou ayant droit à la « jouissance, le recours au conseil d'État. »

— Le quatrième acte de cette nature est la loi de finances du 15 septembre 1807.

Le titre 10 de cette loi, qui contient des dispositions concernant le cadastre , appelle les propriétaires , leurs régisseurs, fermiers, locataires ou autres représentants, à fournir leurs réclamations, s'ils croient avoir à en faire, sur les différentes p ièces relatives à l'expertise des parcelles de biens de chaque commune, à l'état de classement et à la matrice du rôle, déposés à la mairie. ( An. 23 et 24. )

L'art. 26 est ainsi conçu: « Le préfet, .sur le rapport du » directeur (des contributions), et après avoir pris tavis du » conseil de préfecture y statuera sur toutes les réclamations. »

La même loi donne encore au conseil de préfecture une attribution semblable, pour le cas que voici.

Après les opérations relatives à l'expertise des parcelles et à la confection des états de classements et matrices de rôles , il est procédé, par les agents du cadastre , aux évaluations des

diverses parcelles des communes.

Lorsque toutes les communes du ressort d'une justice de paix I. W

ont été cadastrées, chaque couseil municipal nomme un propriétaire qui se rend, au jour 6xé par le préfet, au chef-lieu de la sous-préfecture, pour y preudre connaissance des évaluations des diverses communes du même ressort. (Art. 28.)

Ces évaluations sont examinées et discutées, dans une assemblée composée de ces divers délégués et présidée par le sous-préfet. ( /i. , 2 9 . )

Cette assemblée donne, à la pluralité des voix, ses conclusions positives et motivées sur les changements qu'elle estime devoir être faits aux estimations, ou son adhésion formelle au travail, il en est dressé procès-verbal, signé des délibérants. (/i.,art. 32.)

Enfin, le sous-préfet envoie ce procès-verbal, avec ses observations, au préfet, « qui (dit fart 38 de la loi), sur uo » rapport du directeur des contributions, et après avoir pris s tavis du conseil de préfecture y statue sur les réclamation^, » par un arrêté qui fixe définitivement fallivrement cadastral » de chacune des comumnes intéressées , et répartit entre elles » la masse de leurs contingents actuels, au prorata de leur » allivrement cadastral. »

— Le cinquième acte d où résultent les attributions consultatives des conseils de préfecture est la loi du 28 avril 1816, sur les contributions indirectes.

Au chapitre 3 , qui détermine le droit à percevoir sur la vente en détail des boissons, et après avoir tracé les rè(>les qui régissent les débitants, le législateur autorise tout débitant à se soumettre à payer, par abonuemrnt, l'équivalent du droit de détail dont il sera estimé p;issible. Toutes les fois qu'il Ëiit cette soiuuissioii, il doit y être admis par la régie (ou adoiinistratioii ) des contributions indirectes.

Mais si la régie n'est pas d'accord avec le débitant pour fixer ré(|ui valent du droit, larticle 70 de la loi statue ainsi:

« Le préfet, en conseil de prélecture^ prononcera, sauf le « recours au conseil d'Éut, en prenant en coo5idéraiiou les

ADMINISTRATION DÉPÀRTBMENTALB. 659

* cousommations des années précédentes et les circonstances » particulières qui peuvent influer sur le débit de Tannée pour » laquelle labonnement est requis. »

L'art. 78 appelle également, et dans les mêmes termes, l'intervention du conseil de préfecture, lorsque s'agissant, sur la demande des deux tiers au moins des débitants d'une commune, de remplacer la perception du droit de détail par exercice, au moyen d'une répartition, sur la totalité des redevables, de l'équivalent de ce droit, il y a lieu de mettre d'accord la régie avec les débitants, et de déterminer cet équivalent.

— Le sixième exemple des cas c|ue nous recherchons est fourni par la loi du 28 Juillet 1824, sur les chemins vicinaux.

Son article 8 veut que les propriétés de l'État et de la couronne contribuent aux dépenses des chemins communaux.

Et il ajoute « que les proportions en seront réglées par les préfets , en conseil de préfecture. »

Un même chemin intéresse- t-il plusieurs communes, et ces communes sont-elles en désaccord entre elles sur la proportion de cet intérêt et des charges à supporter? Cne ou plusieurs d'entre elles refusent-elles même de subvenir à ces charges?

L'article 9 de la loi prévoit ces deux cas, et ordonne que a le préfet prononcera, en conseil de préfecture sur la délibération des conseils municipaux, assistés des plus imposés. »

S'agit-il enfin d'autoriser des acquisitions, aliénations et échanges, ayant pour objet les chemins communaux ?

Ou bien d'autoriser des travaux d'ouverture ou d'élargissement de ces chemins?

Dans ces deux cas encore, la loi du 28 juillet 1824 a voulu, par ses articles 9 et 10 , que le |)réfei donnât ces autorisations par des arrêtés pris en conseil de préfecture,

— Le septième acte de notre législation qui attribue au conseil de préfecture des fonctions consultatives est Tordonna nce royale du 10 mai 1829 , dont le litre ui détermine los

formes à suivre pour radjudiciitioii des travaux des |K>nts cl chaussées.

Ce règlement d'administration publique ordonne qu a l'avenir ces adjudications auront lieu sur un seul concours, et par voie de soumissions cachetées. (Art. 9.)

Le délai du concours est au moins d'un mois. Toutefois il peut être réduit, dans les cas d'urgence et avec rautorisation du directeur général des ponts et chaussées (aujourd'hui du ministre des travaux publics). (/&.)

Nul n*est admis à concourir, s'il n'a les qualités requises pour entreprendre les travaux et pour en garantir le succès. A cet elfet, chaque concurrent est tenu de fournir un certificat constatant sa capacité, et de présenter un acte régulier ou au moins une promesse valable de cautionnement. Ce certificat et cet acte de promesse doivent être joiuts à sa soumission. Mais celle-ci doit être placée sous un second cachet. (/&., art. 10.)

Les paquets sont reçus cachetés par le préfet, le conseil de pt-éjicture assemblé, en présence de l'ingénieur en chef. Ces paquets sont immédiatement rangés sur le bureau , et reçoivent un numéro dans l'ordre de leur présentation. (/&., art. 11 .)

A l'instant fixé pour l'ouverture des paquets, le premier cachet est rompu publiquement, et il est dressé un état des pièces contenues sous ce premier cachet. Et l'article 12 de l'ordonnance du 1 0 mai 1829 ajoute : « jVétat dressé, les con- » currents se retireront de la salle de l'adjudication, et le » préfet, après avoir consulté les membres du conseil de préfecture D et ringénieur en chef, arrêtera la liste des concurrents » agréés. »

Ainsi, dans ce cas, le conseil de préfecture a la mission d'assister et (le conseiller le préfet dans l'adjudication des travaux des ponts et chaussées.

— Le huitième c\(*inple des attributions consultatives des conseils de préfecture nous est donné par une loi que je vous

ai déjà en très grande partie expliquée, celle du 21 mars 1851, sur Torganisatiou municipale.

Vous vous rappelez sans doute que larticle 28 de cette loi frappe de nullité toute délibération d un conseil municipal , portant sur des objets étrangers à ses attributions.

Et il ajoute : « Le préfet, en conseil de préfectut^e^ déclarera » la nullité; le conseil (municipal) pourra appeler au Roi de » cette décision. »

Vous vous rappelez encore que Tarticle 29 de cette même loi déclare pareillement nulles de plein droit toutes délibérations d'un conseil municipal prises hors de sa réunion légale.

Or cet article ajoute encore : « Le préfet, en conseil de préfec- » turCy déclarera Tillégalité de rassemblée et la nullité de ses V actes. »

La même loi , dans le chapitre consacré par elle aux listes et aux assemblées des électeurs communaux, admet toute partie intéressée à contester les décisions que le maire est appelé à rendre sur les réclamations élevées soit contre les omissions faites sur les listes d'électeurs , soit contre les inscriptions illégitimes; et l'article 36 établit que Tappel de ces décisions se porte devant le préfet, qui doit, dans le délai d'un mois , prononcer en conseil de préfecture,

— 9^ La loi du 19 avril 1831, sur les élections à la Chambre des députés, a introduit des dispositions analogues pour les réclamations relatives à l'inscription ou à l'omission sur les listes d'électeurs politiques.

Son article 27 veut qu'il y soit statué ^ar le préfet ^ en conseil de préfecture.

Et c'est encore par le préfet, en conseil de préfecture y que l'article 30 dispose qu'il sera apporté , s'il y a lieu , à la liste électorale, en dressant les tableaux de rectification, les changements nécessaires pour maintenir le collège électoral au complet de 150 électeurs.

— 10^ La loi du 22 juin 1833 , sur l'organisation des con-

602 TlTll V. — CONSULS ADMlNISTtATIPS. «

seils {{énéniux de département et des conseils d^arrondissêment , se réfère à celle du 19 avril 1831 , en ce qui touche h formation des listes , et appelle nécessairement ainsi , sur ce point, Tintervention du conseil de préfecture, d*une manière analogue à celle que je viens d'établir.

Elle statue , en outre :

1* Par son article 8, que c'est par le préfet, en conseil de préfecture et en séance publique, que doit s'efFectuer le tirage au sort qui a pour but de régler Tordre entre les séries qui doivent servir à renouveler par tiers les membres des conseilf généraux ;

2<^ Par son article 10 , que c'est également au préfet, en conseil de préfecture et en séance publique, (ju'il appartient de décider , parla voie du sort, à quel canton ou circonscription électorale doit appartenir le conseiller de département élu dans plusieurs cantons ou circonscriptions électorales, qui n'a pas opté dans le délai de la loi.

V La même disposition est portée, par le même article, pour le cas où un citoyen a été élu à la fois membre du conseil général et membre d'un ou plusieurs conseils d'arrondif* sèment, fonctions dont la loi interdit le cumul.

Enfin, par son article 15, c'est encore au préfet, en conseil de préfecture^ que la loi du 22 juin 1853 confie le soin de déclarer illégales les réunions du conseil général, faites sans convocations régulières, et de prononcer la nullité de leurs actes.

Les mêmes dispositions sont portées^ pour les conseils d arrondissement, par l'article 28 de la même loi.

— Le onzième exemple des attributions consultatives données aux conseils de préfecture se lit dans la loi du 21 mai 1836, sur les cbeinins vicinaux.

Son article 16^ en effet, confère au préfet, en conseil de préfecture^ le droit de régler les subventions à payer, pour la réparation des chemins vicinaux, par les exploitants de mines» de carrières, de forêts, ou de toute entreprise industriellet ap*

ADMINISTRATION DÉPARTBMENTALB. M3

parteiiant à des particuliers, à des établissements publics, à la couronne ou à rÉtat, lorsque les intéressés demandent que ces subventions soient déterminées par abonnement.

— Le douzième exemple des mêmes attributions pour les conseils de préfecture résulte de la loi du 18 juillet 1837 :

1' Par son article 39, qui confère au préfet, en conseil de préfecture^ le devoir d'inscrire au budget communal lallocation nécessaire pour les dépenses obligatoires, en cas de refus ou d'omission des conseils municipaux dans les communes dont le revenu est inférieur à 100,000 francs;

2^ Par son article 1 6 , qui donne au préfet , en conseil de préfecture^'ïe droit de rendre exécutoires les délibérations des conseils municipaux qui ont pour objet des acquisitions, des ventes ou échanges d'immeubles, ou le partage de biens indivis, lorsqu'il s'agit d'une valeur n'excédant pas 3,000 francs pour les communes dont le revenu est au-dessous de 100,000 francs et 20,000 francs pour les autres communes;

3® £nHn, par son article Cl , qui confie au préfet, en conseil de préfecture j le soin de statuer dans le cas où le maire refuserait d'ordonnancer une dépense communale, régulièrement autorisée et liquidée.

— Le treizième exemple d'attributions analogues est fourni par la loi du 1 0 mai 1838, sur l'administration départementale, qui, par ses articles 28 et 29 , appelle le préfet, en conseil de prélecture^ à établir d'office le budget départemental, et à autoriser certaines acquisitions et aliénations et certains échanges.

Enfin, l'article 46 de cette même loi du 10 mai 1838 impose au préfet, en conseil de préfecture ^ le devoir de faire la répartition des contributions directes, conformément aux décisions du conseil général, prises sur les réclamations des communes, à déiaut, par le conseil d arrondissement, de s'être conformé à ces décisions.

— Le quatorzième et dernier exemple des attributions con-

snltativcs des conseils de préfecture est déposé dans la loi du 3 mai 18/jl, sur rexpropriation pour cause d'utilité publique. Son article 12 donne au préfet, en conseil de préfictwre ^ le pouvoir de désigner les propriétés qui doivent être cédées, lorsqu il s'agit d'une expropriation demandée par une commune et dans un intérêt purement communal.

— Tel est Tensemble des cas dans lesquels > par notre législation, le conseil de préfecture est appelé à éclairer, de ses avis, le préfet du département près duquel il est institué.

m. Il convient de vous faire remarquer que Tassistance du conseil de préfecture est ainsi établie pour deux catégories dacies dont la nature est différente.

Dans Tune d'entre elles, en effet, les arrêtés de préfet ont le caractère de décisions ^ statuant sur des réclamations privées, sur de véritables litiges entre l'administration et les particuliers, c'est-à-dire, entre l'intérêt public et l'intérêt privé.

Dans l'autre catégorie, les arrêtés du préfet qui iuterviennent, après avis donné par te conseil de préfecture y n'ont véritablement pas d'autre caractère que celui qui appartient aux actes de l'administrateui*, à savoir : l'autorité, le pur commandement.

Ainsi, les aiTétés de préfet qui statuent sur le mode de jouissance des biens communaux non partagés;

Ou qui autorisent des travaux d'ouverture ou d'élargissement de chemins vicinaux;

Ou qui approuvent des acquisitions, des actes ou échanges de biens communaux;

(^u qui ordonnancent des dépenses autorisées et liquidées, que !e maire a refusé d'ordonnancer;

Ou qui déclarent illégales les réunions des conseils généraux ou d arrondissement, dans les cas prévus par la loi :

Tous ces arrêtés de préfet sont assurément des actifs d'auiorit<' et de pur commandement.

Tandis que les arrêtés de préfet qui prononcent.

ADMINISTRATION DÉPARTBIIENTALI. 665

Soit sur les coiiiestations élevées dans Texécution ou sur l'interpréiatioo des lois et arrêtés du gouvernement relatifs aux droits des pauvres et des hospices sur te prix des billets de spectacle ;

Soit sur la fixation des abonnements à payer, par les débitants de boissons, en remplacement et comme équivalent du droit de détail, en cas de désaccord entre la régie et ces débitants;

Soit sur les réclamations relatives à Tinscription ou à Fo* mission des électeurs sur les listes destinées aux élections soit municipales, soit politiques :

Dans tous ces cas, dis-je, les arrêtés de préfet sont assurément des décisions empreintes d*un véritable caractère contenu tieiiXy dans la sphère du droit public et administratif.

Mais Vavis antérieur^ donné, dans tous ces cas, par le conseil de préfecture, ne change pas la nature de Farrété du préfet; comme aussi la nature de Tarrété du préfet n*ôte pas, à Fintervention du conseil de préfecture, le seul caractère que le législateur ait voulu lui imprimer dans toutes ces espèces, c'est-à-dire celui d*un simple conseil^ destiné à éclairer les résolutions à prendre par le préfet.

IV. Au surplus, il y a des cas où le conseil de préfecture doit nécessairement éire consulté : ce sont tous ceux que je viens d'énumérer et où la loi elle-même ou l'ordonnance en font un devoir au préfet.

Il y en a d'autres , et ceux-ci, dans la pratique, sont les plus nombreux, où le préfet a la faculté de consulter le conseil de préfecture, toutes les fois qu'il le trouve convenable.

V. Mais, une remarque importante à faire, c'est que l'intervention du conseil de préfecture , qu'elle soit obligatoire ou facultative y n'a jamais pour effet de produire une règle pour le préfet; il est toujours le maître d'adopter ou de rejeter l'avis exprimé par le conseil de préfecture; le préfet seul doit avoir

M6 TITRÉ V. — CONSEILS ADMIIflSTRATIFS.

et porte, en effet, la responsabilité îles actes par lesquels il manifeste sa détermination , sa décision.

VI. Enfin, ce n'est pas seulement à Tautorité préfectorale que les conseils de préfecture sont appelés à donner leurs avh; quelquefois ces avis ont pour objet d'éclairer TadministratioD supérieure sur les choses qui lui sont demandées et que les lois lui réservent le pouvoir d'accorder.

Telles les demandes en permission pour rétablissement des manufactures et fabriques rangées dans la première classe des ateliers dangereux, insalubres ou incommodes.

Lart. k du décret du 15 octobre 1810 veut, en effet, que, s'il y a des oppositions à la demande, le conseil de préfecture donne son avis , sauf la décision du Roi , en conseil d'État.

Les termes du décret indiquent que, pour le conseil de préfecture, il ne s'agit pas ici de rendre une décision, mais bien d'émettre une simple opinion sur l'opportunité d'accueillir ou de rejeter les oppositions à la demande.

Et cette opinion , c'est pour éclairer le conseil d'État, qu'elle est exigée.

Au surplus, les cas semblables à celui-ci sont très rares, et la principale fonction consultative à remplir, parle couseil de préfecture, s'accomplit auprès du préfet.

VU. Mais pourquoi, demandera-t-on peut-être, n'avoir pas appelé le conseil général du département, plutôt que le conseil de préfecture , à remplir cet office ?

Il y en a plusieurs motifs p^rincipaux.

C'est, d'abord . que le conseil général ne s*assemble ordinairement qu'une fois par année, et qu'au contraire, par la nature même de ses principales fonctions , le conseil de préfecture est toujours en permanence auprès du préfet, dans le sein même de Tadministration préfectorale; et qu ainsi ce conseil est toujours prêt à satisfaire aux diverses exigences du service public.

C^est , en second lieu , que la nécessité d'étudier et Tbabi tude

4DMINISTBATI0N DftPÀRTEHSNTALI. M7

d'inter])réter les lois et les règlements administratifs, pour les appliquer aux contestations portées devant eux, rendent les membres du conseil de |)réfecture plus aptes à éclairer le préfet sur les difficultés qu'il peut rencontrer dans son action journalière.

C'est, en troisième lieu, que les conseils généraux sont , par la force des choses et la nature même de leur mission, plus disposés à considérer Tintérét du département qu'ils représentent, que Tintérét général , dont le préfet est, avant tout, le défenseur et Torgane.

(Test aussi, depuis Tintroduction du système électif surtout, que les membres des conseils généraux sont supposés n'avoir que les lumières jugées nécessaires pour stipuler les intérêts départementaux, tandis que les conseillers de préfecture, choisis par le roi , sur le rapport de Son ministre , sont supposés avoir et ont en effet, en grand nombre, les connaissances spéciales qu exige la pratique habituelle des affaires administratives.

C'est enfin que les fonctions des uns sont gratuites , et que les autres, touchant un traitement payé par le trésor publio, sont toujours à la disposition de la chose publique.

L'intervention du conseil de préfecture était donc, à tous égards, préférable, et c'est celle que le législateur a choisie.

Art. 3. Organisation des conseils de préfecture.

Il me reste à vous dire quelques mots sur l'organisation des conseils de préfecture.

La loi du 28 pluviôse an viii ne contient, à cet égard, que de brèves dispositions.

1** Le conseil de préfecture est composé de cinq , de quatre et de trois membres, selon la population et l'étendue des départements. ( Art. 2 . )

2* Le préfet est membre né du conseil de préfecture ; il le préside,' lorsqu'il y assiste. {Ib. , art. 5. )

3° Les conseillers de préfecture sont nonmiés par le roi. (/fc.,art. 18.)

U^ Le traitement des conseillers de préfecture est, dans chaque département, le dixième de celui du préfet; il est de 1,200 francs dans les départements où le traitement du préfet n'est que de 8,000 fr. (//>., art. 22.)

— Les fonctions de conseillers de préfecture sont incompatibles avec celles de juges des tribunaux civils : c est la conséquence de la disposition de la loi du 2U vendéniiaire qn m qui a prononcé l'incompatibilité des fonctions administratives et judiciaires.

Elles sont également incompatibles avec celles de membres de l'administration active : vous avez vu , en effet, messieurs , que la loi de l'institution des conseils de préfecture a eu pour but de les séparer (Voy. ci-dessus, p. 651).

Enfin, elles sont incompatibles avec les fonctions d'avoué, aux termes d'un avis du cx)nseil d'État, du 8 juillet 1809, approuvé par lempereur le 5 août, et inséré au Bulletin des lois. — Mais il n'y a aucune incompatibilité légale entre la profession d'avocat et les fonctions de conseiller de préfecture ; aussi, compte-t-on, depuis l'an viii, un certain nombre de ceux-ci parmi les membres des conseils de préfecture.