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leurs limites respectives se trouveraient susceptibles, pour coucilier Tintérêt des particuliers avec le bien général. Elle les avertit enfin que , s'il arrivait qu'ils ne pussent pas s'accorder sur quelques unes , rassemblée les réglerait , sur les mémoires que les corps administratifs lui feraient parvenir.

Il est essentiel de remarquer, d ailleurs , que , dans la composition de ces divisions territoriales , l'Assemblée nationale s^était attachée à former chaque agrégation des portions de territoire que le voisinage , l'état de la population et les autres convenances locales appelaient à s'agréger pour composer des communautés plus importantes et plus homogènes.

Bientôt aussi, l'Assemblée nationale fit disparaître, a jamais, les noms mêmes des anciennes provinces, qui ne rappelaient que privil^es , inégalité , division ; et , cherchant les dénominations des départements dans les mers qui les bordent, les fleuves qui les arrosent, les montagnes qui les traversent, elle essaya de redoubler le sentiment national qui attache chaque homme au lieu de sa naissance, en lui présentant sans cesse les monuments et les bienfaits de la nature, particuliers au sol qui l'a vu naître; elle étendit les liens de la fraternité, en offrant partout et à tous l'idée de la terre, leur nourrice commune; et, leur montrant dans le gouvernement une administration paternelle, dont la protection salutaire embrassait tous les citoyens de l'empire , sans distinction de personnes , d'états ou de provinces, elle abolit les dénominations de Normands, Bretons, Gascons , Provençaux, Dauphinois, Bourguignons, ^lsaciens, et les réunit enfin sous l'unique et honorable nom de Français.

Ce système de gouvernement, dont aucune nation , aucun siècle, n'offraient le modèle, conçu par le génie profond et analytique de Sieyès, développé avec clarté et précision parThouret, fut décrété par l'Assemblée nationale, le 22 décembre 1789.

La grande et difficile opération de la division du royaume , qui paraissait devoir être l'ouvrage de plusieurs années, fut,

38 TrrRB II. — ORGÀmSATlON ÂDMINISTRATTYE

grftce au zèle infatigable de Gdssia et à celui des dëptltés qui accourent en foule de toutes les parties dii royatliUë , àt^bevée en moins de trois mois.

Elle a été perfectionnée par les législatures suivantes.

Cette large base politique ^tâht di^sdrmais posée, be pouvait-elle pas servir également pour fonder rorgadisatiob administrative?— L'Assemblée nationale pensa qU*elle suffirait, et que c'était d'ailleurs le moyen de maintenir Tutiité qu*elle s'efforçait d'établir dans l'État.

L'organisation administrative a dotic! été décrétée eu même temps que la division du territoire , et les divisions politiqtiës ont formé les divisions administratives.

L'Assemblée établit, d'abord, une administration supérieure au cbef-lleu de chaque département, sous le titre à'administration de département. (Loi du 22 décembre 1789 , art. 5.)

Ensuite, une administration inférieure atl chef-lieu de chaque district : celle-ci fut appelée administration de district. (Art. 6.)

Enfin, et pour compléter le systènje, une municipalité fat établie en chaque ville, bourg, patoisse ou comilitiliauté de campagne. (Art. 7.)

2o Chaque administration de département fht divisée en deUJt sections : l'une , sous le titre de conseil de département; l'autre, sous le titre de directoire de département. (Art. 20 de la section 2.)

Le conseil de département devait tenir une session dimueUe.

(Art. 21.)

Le directoire de département devait toujours rester en activité pour l'expédition des affaires. (Art. 22.)

La même organisation fut donnée aux administrations de districts. (Art. 25 et 27.)

30 L'organisation de ces administrations de département et de district fut complétée par la création d'un procureur syndic près de chacune délies: celui des départements s appela procureur général syndic. (Art. ik.)

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La fonction spéciale des procureurs syndics fut de veiller ou d*agir pour les intérêts du département ou du district ; ils furent chargés de la suite de toutes les af&ires. (Instruction du

8 janvier 1790, § 5.)

&° Quant aux nouvelles administrations municipales , elles succédaient à des administrations situées dans les villes , bourgs, paroisses ou communautés; celles-ci portaient alors les titres divers àLhôlels-de-ville^ mairies , échevinats^ consulats ^ et d autres qualifications encore. Elles avaient une origine différente^ ou ce qu'on appelait alors des franchises spéciales. Choses et noms, tout fut suppr'uné et aboli par lart. 1^' de la loi du 22 décembre 1789.

L^Assemblée nationale déclara que « toutes les municipa- » litês du royaume ^ soit de ville, soit de campagne , étant de V même nature et sur la même ligne , dans Tordre de la con- » atitntion ^ elles devaient toutes porter le titre commun «de municipalité ^ et le chef de chacune d'elles celui de

9 maire (1). »

Elle établit enfin un procureur de la commune dans chaque municipalité soit de ville , soit de campagne , et de plus un substitut du procureur de la commune , dans tous les lieux où la population excéderait dix mille âmes (2).

— Cette grande organisation faite, l'Assemblée voulut établir la subordination entre les autorités, et voici les mesures qu'elle décréta. Elle voulut d'abord qu'il n'y eût aucun intermédiaire entre les administrations des départements et le pouvoir exécutif suprême. Les commissaires départis , les intendants et leurs subdélégués durent cesser toutes fonctions, aussitôt que les administrations de département seraient entrées en activité. (Art. 9 delasect. 3.)

Le principe constitutionnel sur la distribution des pouvoirs administratifs, établi par l'Assemblée constituante, a donc été

(i) V. loi da aa décembre 1789, art. 4f et inâtraction du même joar, J ir. (1) V. Î6., art. 36; et instnict., J ii«

40 TITRB II. — ORGANISATION ADHINISTRÂTIYB

celui-ci : lautorite descend du roi aux administrations départementales, de celles-ci aux administrations de district^ et de ces dernières aux municipalités, auxquelles certaines fonctions relatives à l'administration générale ont été déléguées; le surplus de Tautorité municipale était reconnu leur appartenir en propre, par la nature même des choses.

Voici, d'ailleurs, comment l'assemblée , qui, comme on Ta fort bien remarqué , enseignait en même temps qu elle conslttuaity a tracé elle-même , dans une instruction mémorable du 12-20 août 1790 , le tableau des fonctions et les devoirs des administrations qu'elle créait. Je crois utile de vous les faire textuellement connaître, parce qu'elles servent encore de base à la législation qui nous régit.

« Placées entre le peuple et le roi , entre le corps législatif et la nation , les assemblées administratives sont le nœud qui doit les lier sans cesse l'un à l'autre ; et par elles doit s'établir et se conserver cette unité d action sans laquelle il n'y a pas de monarchie.

» Les assemblées administratives considéreront attentivement ce qu'elles sont dans l'ordre de la constitution, pour ne jamais sortir des bornes de leurs fonctions, et pour les remplir toutes avec exactitude.

• Elles observeront, d'abord, qu'elles ne sont chargées que de \ administration; qu'aucune fonction législative o\x judiciaire ne leur appartient , et que toute entreprise de leur part, sur Tune ou l'autre de ces fonctions , introduirait la confusion des pouvoirs, qui porterait l'atteinte la plus funeste aux principes de la constitution.

» Des fonctions déléguées aux assemblées administratives, les unes doivent être exercées sous l'inspection du corps législatif : celles-là sont relatives à la détermination des qualités civiques, au maintien des règles des élections et de celles qui seront établies pour la répartition et le recouvrement de l'impôt; les autres, qui comprennent toutes les parties de

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ladministration générale du royaume , doivent être exercées sous la direction et lautorité immédiate du roi , chef de la nation et dépositaire suprême du pouvoir exécutif.

• Toute résistance à ces deux autorités serait le plus grand des délits politiques, puisqu'elle briserait les liens de l'unité monarchique.

V Les administrations de département ne peuvent faire ni décrets, ni ordonnances, ni règlements ; elles ne peuvent agir que par les voies, ou de simples délibérations sur les matières générales, ou ôl arrêtés sur les affaires particulières , ou de correspondance avec les administrations de district , et par elles avec les municipalités.

» Leurs délibérations, prises en assemblée générale ou de conseil, sur les objets particuliers qui concerneront leur département, mais qui intéresseront le régime de Tadministration générale du royaume , ne pourront être exécutées qu'après qu elles auront été présentées au roi et qu elles auront reçu son approbation.

» Les administrations de district sont entièrement subor^ données à celles de département; elles ne peuvent prendre aucune délibération en matière d'administration générale; et si quelques circonstauces extraordinaires les avaient portées à s'écarter de cette règle essentielle, leurs délibérations ne pourraient être mises à exécution, même par leurs directoires, qu'après avoir été présentées à l'administration du département et autorisées par elle.

» Les fonctions des administrations de district se bornent à recueillir toutes les connaissances et à former toutes les demandes qui peuvent intéresser le district ; à exécuter, sous la direction et l'autorité de l'administration de département, toutes les dispositions arrêtées par celle-ci; a faire toutes les vérifications et donner tous les avis qui leur seront demandés sur les affaires relatives à leur district ; enfin, à recevoir les pétitions des municipalités, et à les faire parvenir, avec leurs

41 TITRE II. — OHOANISiTlON ADBflNISTRATiyE

propres observatiorlSy à radministfâtion dû dépârtettient.

» Les fonctions des oonseils de dëpartemetit sont de dëli^ bërer sur tout ce qui intéresse Tensemble du départeitietlt} de fixer, d'une itianière générale ^ tam les règles de ladininistration que les moyens d'exécutidti; enfin d'ordontier les tl^avatlt et la dépense de chaque année et d'en recevoir les coitlptes^

» Les fonctions des directoires sont d'exécuter tout ce qui a été prescrit par les conseils, et d'expédier toutes les affaires particulières.

» Après la séparation des assemblées de conseil , les directoires seuls restent en activité; seuls ils représentent l'administration qui les a commis; seuls ils ont un caractère public. A cet effets la correspondance ^ soit ministérielle, soit dans l'intérieur du département, ne peut être tenue qu'avec eux et par eux*

» Ces règles s^appliquent également aux directoires de district. Ceux-ci sont chargés de l'exécution non seulement de tout ce qui leur aura été prescrit par le conseil , mais encore de tout ce qui leur sera ordonné par le directoire de département. Ils doivent attendre les ordres de Ce directoire poor agir dans tout ce qui intéresse l'administration générale, et s'y conformer exactement, afin que Cuniié des pimcipes^ dês formes et des milhodes puisse être maintenue.

M Toutes les fois cependant qu'ils agiront conformément aux principes établis et dans l'esprit des ordres qu'ils auront reçus, ils n'auront pas besoin, pour chaque acte de détail, ni pour l'expédition de chaque affaire particulière^ d'une autorisation spéciale.

» Les municipalités^ dans les fonctions qui sont propres au pouvoir municipal , sont soumises à t inspection et à la surveil' tance des corps administratifs; et elles sont entièrement dépens danles de leur autorité dans les fonctions propres à l'administration générale ^ qu elles n'exercent que par délégation. »

Telle était la manière dont l'Assemblée nationale expliquait

DE LA FRÎNCfi. 43

rnrganitotiôn dès corps administratifs qu^ellë Venait de créer, et la subordination à laquelle elle les soumettait.

Elle voulait que cette subordination fût si fortement établie, que, des hauteurs où il s'était placé pour cette grande œuvre, son génie s^abaissait jusqu'aux plus petits détails des rapporta à établir entre les diverses autorités qu elle graduait. Il y fl plus : elle traçait jusqu'aux règles de la correspondance administrative et de son style ; c'est un acte où s'imprégnaient encore les grandes pensées qui l'occupaient.

« Les administrations de département, disait-elle, sont le lien de la correspondance entre le roi, chef de l'administratioti générale, et les administrations de district; celles-ci le sont, de même, entre les administrations de département et lesl municipalités.

» Ainsi la correspondance du roi ne sera te&ue, par ses ministres, qu'avec les administrations ou les directoires de département, et les dispositions qu'elle contiendra seront transmises, par le département, aux administrations et directoires de district.

• Les municipalités ne pourront s'adresser à l'administration ou au directoire du département que par l'intermédiaire de ladministration ou du directoire du district, à moins qu'elles n'aient à se plaindre de l'administration même du district ou de soti directoire ; et , en général , il ne pourra rien être prescrit, ou fait aucune disposition par l'administration ou le di* rectoire de département , à l'égard d'aucune municipalité , ou d'aucun membre d'une commune , soit d'office, soit sur réquisition , que par la voie de l'administration du district , et après qu'elle aura été préalablement entendue.

• Les lettres et les pétitions adressées par les municipalités, soit aux administrations de district, soit à celles de département par la voie des districts , et celles des administrations ou directoires de district à l'administration ou directoire de département , doivent être rédigées avec la réserve et le

44 TITRE II. — ORGANISATION iU)MINISTRATIVE DB LA FRANCS.

respect dû à la supériorité politique que chacun de ces corps doit reconnaître à celui qui le prime dans Tordre et la distribution des pouvoirs.

» La correspondance des administrations supérieures doit, en conservant le caractère de Fautorité qui leur est graduellement départie , en tempérer l'expression par Tobsei^ation de tous les égards qui font aimer le pouvoir, établi pour faire le bien commun et dirigé sans cesse vers cet objet.

» Le seul cas où le style impératif pourrait être employé par les administrations supérieures serait celui où Tinsubordination des administrations qui leur sont soumises forcerait de rappeler à ces dernières la dépendance où elles sont placées par la constitution.

» Il est bien désirable que les directoires de département, au lieu de faire passer, à ceux des districts , des ordres trop concis et en quelque sorte absolus , les intéressent, au contraire , à Texécution de toutes les dispositions qui leur seront confiées , en leur en développant lesprit et les motifs , et en facilitant leur travail par des instructions claires et méthodiques. Les directoires de district , principalement , doivent prendre ce soin , à Tégard des municipalités qu'ils sont char» gés de former à Tesprit public, et dont ils doivent, dans ces premiers temps surtout, soit aider Texpérience , soit encourager les efforts. « ( Instruction de l'Assemblée nationale du 12-20 août 1790, chap. 1", § 2 ).

C'est ainsi que se sont réalisés ces deux faits nationaux : Funité politique et la centralisation administrative.

C'est ainsi qu'avec des rouages dont la simplicité est si remarquable, se sont établies , dans notre pays , la promptitude et la sûreté de l'action administrative , et avec elle l'ordre , la régularité, l'harmonie et l'unité de l'ensemble.

Ce système caractérise profondément nos institutions politiques secondaires; plusieurs peuples l'étudicnt et l'imitent; il fait notre gloire ; il fait notre force; — notre force, messieurs!