TITRE TROISIÈME

nérarcUe «jlmlnirtraawc» — Pnlmanee royale. — Ses moyens.

Dans nos deux premières séances , je vous ai offert quelques notions générales sur notre organisation politique, et je vous ai expliqué le système qui a présidé à notre nouvelle organisation administrative, dont les principes fon-

4^ TITRE III. — HIÉRARCDIE iU)MINISTRÀTIVK.

damentaux datent également de la fin de 1789; je vous ai résumé ces principes par ces trois mots : unité ^ subordination ^ centralisation.

Nous abordons aujourd'hui les détails de l'organisation administrative.

Je vous ai dit que les principes de notre droit public sont, en quelque sorte, les tètes de chapitre de notre droit administratif: la matière que nous avons à étudier en ce moment va nous en offrir un exemple.

Que porte, en effet, Tart. 12 de la Charte constitutionnelle? — « Au Roi seul appartient la puissance executive. » Et Tart. IS ajoute : « Le Roi est le chef suprême de TÉtat. »

Ainsi, lorsque, cherchant à bien connaître la hiérarchie administrative , nous nous demandons en quelles mains repose la suprême autorité administrative , notre réponse a nécessairement sa base dans les deux articles que je viens de rappeler, puisque Tautorité administrative n est qu une partie de la puissance executive, et que celle-ci est confiée au roi sans partage.

Le chef suprême de l'administration est donc le roi ; et , pour Texercice de cette autorité, se trouvent, à côté du roi , des ministres responsables.

Ces principes posés , il est important de reconnaître par quels moyens et dans quelle forme se manifeste rautorité suprême dans la hiérarchie administrative ; et pour cela il faut rechercher par queU moyens généram la puissance royale est mise en action.

Elle se produit sous deux fouines spéciales :

lo Elle donne des ordres, elle rend des décisions ; elle fait, en un mot, des actes dCautorité.

2o Elle institue des agents^ qui reçoivent d'elle la mission de la seconder.

Reprenons chacun de ces deux points , et attachons-nous d'abord à spécifier les actes de lautorité royale.

PUISSANCE 10rAt«. — SES 1IOV81Î6 p'âCTION. — SES ACTES. 47

Il en est qui sont textuellement prévus par notre constitutbn.

Il en est d'autres qui tiennent à la nature même des choses.

Voici ceux qui oont écrits dans la Charte constitutionnelle :

Le roi a le pooiniapdement des forces de terre et de mer.

Il bat les déclapfitions de guerre , les traités de paix , d'alliance et de commerce.

Il &it 1^8 règlements et ordonnances nécessaires pour l'exécution des lois.

Le droit d accomplir tous ces actes résulte du texte même deTart. 15.

L^ proposi^pn des lois, leur sanction , leur promulgation , sont des actes royaux, autorisés par les art. 1 5 et 16.

La convocation des Chambres législatives, leur prorogation, la dissolution de }a ChaJiibre des députés , sont prévues par les art. 21 etft2;

La nomination des pairs de France , par Tart. 23 ;

Celle du chancelier et des autres présidents de la Chambre des pairs , paf Tart. 2 5 ^

La nomination et Tinstitution des juges, par Tart. A8 ;

|Li^ droit de faire grâce et de commuer les peines , par rîMrt, 58;

La collation des titres de noblesse, par Fart. 62 ;

La concession des insignes et des grades dans la Légion il^Hopnenr » P^r l'^rt. 6 3 .

Tels son( les actes que 1^ constitution elle-même prend le soin d'énoncer, comme étant dans les pouvoirs du roi.

Deux d'entre eux seulement , la proposition et la sanction de^ lois, dépendent du pouvoir législatif , auquel le roi participe nvec les deux Chambres.

Les treize autres actes sont des actes du pouvoir exécutif ou administratif, exercés dans une sphère plus ou moins élevée.

Ces actes opt des dénominations diverses. Je vais, pour

48 TITRE 111. — HIÉRÀRCmS ADMINISTRATIVE.

VOUS les faire connaître, suivre Tordre établi par la Charte.

l"* Eu ce qui concerne les relations du roi avec les forces de terre et de mer, on distingue , parmi les actes de la puissance royale : les brevets, les lettres patentes, les lettres de commandement, les lettres de service, les simples ordres de service, qui tous se rapportent aux différentes positions des officiers généraux ou autres.

2° En ce qui concerne les relations du roi, chef suprême de la nation, avec les puissances étrangères, on distingue :

Les traités de paix , d'alliance et de commerce;

Les déclarations de guerre.

Et tous les autres actes dépendant de l'application des règles du droit international.

30 En ce qui concerne les relations du roi avec les deux Chambres législatives : leur convocation , leur prorogation, la dissolution de la Chambre des députés, se font par des ordon* nances du roi,

C est également dans cette forme qu'ont lieu la nomination des pairs de France et celle du chancelier et des autres présidents de la Chambre des pairs.

Mais la clôture des sessions des Chambres est prononcée dans une forme particulière : lacté qui l'ordonne se nomme proclamation.

Il en est fait une pour chaque Chambre, le même jour.

U^ La promulgation des lois a lieu par une ordonnance du roi, dans laquelle la loi se trouve en quelque sorte encadrée; elle en prescrit l'exécution à toutes les autorités constituées.

5* Les règlements et ordonnances pour l'exécution des lois sont les actes le mieux caractérisés d'entre tous ceux par lesquels s'exerce l'autorité royale, dans la sphère purement administrative.

Déjà la loi, en forme d'instruction, des 12-20 août 1790 avait dit : « Le Roi seul peut faire des décrets et ordonnances sur

PDISSANCB lOTALB. — SES MOYENS D*ÂCTION. — SES ACTES. 49

V les matières qui se rapportent à Tadministratiou générale » du royaume. »

La Charte employant ces deux expressions : règlements et ordonnances, il est naturel de s'enquérir de la difFérence de signification légale qui peut exister entre ces deux sortes d'actes; je vais essayer de vous satisfaire.

I. Je constate d abord que cette difFérence n'est pas nettement tracée par les lois, en ce sens qu'il n'y a pas de texte qui 1 expose : elle est le résultat de l'usage; elle est dans la nature des choses.

Considérés dans leurs rapports avec la loi , et théoriquement , voici ce que sont les règlements d'administration publique.

D^abord, ils sont les actes les plus importants d'entre ceux qm émanent de la puissance executive, agissant dans la sphère de l'administration intérieure du royaume.

Ensuite, leur but est l'application des lois; ils statuent dans des vues de prévoyance et d'avenir.

Il existe toutefois des différences essentielles entre les lois proprement dites et les règlements.

!• La loi, qui doit être puisée dans la nature des choses, et dont l'objet est d'établir le meilleur ordre possible , est stable , et perpétuelle, au moins dans l'intention du législateur.

Les règlements d'administration publique, dont l'unique but est de procurer l'exécution de la loi, doivent s'accommoder aux temps, aux lieux, aux circonstances, et varier comme elles : car l'inexécution de la loi peut avoir des conséquences dus graves dans tel lieu ou tel temps que dans tel autre.

2* L'office des lois est, comme l'a fort bien fait remarquer notre illustre Portalis, de poser, dans chaque matière, les rigks fondamentales ^ et de déterminer les/ormes essentielles de l'exercice des droits.

Les détails d'exécution , les précautions provisoires ou accidentelles, les objets instantanés ou variables, en un mot,

50 XITRE m. — HrëRARCHIE ADMINISTRATIVE.

toutes les choses t|ui sollicitent bien plus la surveillance de Tautorité qui administre , que Tintervention de la puissance législative qui institue ou qui crée, sont du ressort des règlements.

Les règlements sont des actes de magistrature , les lois sont des actes de souveraineté. ( V. Discours préliminaire du premier projet de Code civil. )

Les règlements ne peuvent donc ni créer des pouvoirs publics, ni autoriser des impôts, ni définir des crimes, ni établit* i* des peines, ni préjudicier aux droits publics des citoyens, ni statuer en quoi que ce soit sur leurs droits privés , autrement que pour développer les principes dont la loi leur confie les conséquences.

3"* La surveillance de la puissance executive devant être continuelle, son devoir étant de se montrer, au même instant, partout où rappellent les besoins de la société, cette puissance doit, même par des règlements, agir avec une activité égale à celle du cours des événements.

Au contraire , de longues et profondes méditations doivent mûrir les délibérations de la puissance législative; et sa maixhe, naturellement si lente, est encore retardée par lappareil qui environne ses résolutions.

k"^ Il est à remarquer enfin que les règlements tombent sous la surveillance des Chambres et peuvent donner lieu à Taccusation et au jugement des ministres, si ces règlements portent l'empreinte de la violation les lois existantes, ou s'ils attestent que le pouvoir exécutif a usurpé la puissance législative.

IL D*après ces derniers caractères, il vous est facile de voir que c'est au roi seul qu'il peut appartenir de feire les règlements d'administration publique. Tous les autres fonctionnaires de l'État doivent , en principe général , être exclus de Fexercice de cette prérogative : ce sont des actes d'une trop haute importance pour que le gouvernement les abandonne à

PUISSANCE BOYALB. — SES MOYENS JO' ACTION. •— SES ACTES. Ôl

des magistrats inférieurs ; et Ton sent, d ailleurs , qu il ne doit y avoir, dans TÉtat , nulle personne plus propre à tracer ces règlements que la personne politique qui , prenant elle-même la part la plus active à la confection des lois , qui , les ayant kHigtemps et profondément méditées , en connaît nécessairement mieux lesprit , en possède mieux Tintelligence , et qui , dans la plus haute sphère de ladministration , joignant les lumières de la pratique à la science de la théorie , doit mieux savoir quelles mesures il convient de prescrire , quelles directions il est sage de donner, afin d arriver à la régulière et paisible exécution de ces lois, son unique mobile et son but immuable.

Je dois toutefois ici vous faire remarquer une distinction.

Les règlements y et surtout les règlements de police, sont de deux sortes : les uns intéressent la généralité des citoyens; les autfes ne disposent que pour une localité, une spécialité, une division du territoire.

Les règlements généraux ne peuvent et ne doivent émaner que du prince : la nature même des choses Tindiquc*

Mais il peut être sage de déléguer, à quelques uns d'entre ses agents, le droit de faire des règlements locaux et particuliers.

Les motifs de cette distinction sont faciles à saisir.

Le roi ne peut tout savoir ni être partout ; par conséquent, il ne lui est pas possible de pourvoir lui-même à toutes les menues occurrences qui surviennent en tous les endroits de Tempire, et qui requièrent presque toujours d'être réglées avec célérité. Il est donc prudent de permettre à ses agents d y

pourvoir.

Mais les règlements ainsi portés ne doivent être que provismres, en ce sens qu ils sont naturellement soumis à la révison du roi et de ses ministres , et qu'ils peuvent être révoqués, modifiés ou annulés par eux.

Il en est, d'ailleurs, une raison bien évidente: cest que chacun de ces actes pouvant donner lieu à rapplicaiiou du

52 TITRB ni. — HIERAKGHIB ADMINISTRATIVB.

principe de la responsabilité ministérielle, chacun des ministres doit avoir nécessairement le droit d'exercer un contrôle sévère sur tous les actes des agents qui lui sont subordonnés , afin d'éviter le contrôle plus élevé des chambres législatives , ou de se préparer à le subir.

m. Dans la pratique , il y a , parmi les dispositions qui nous régissent, des règlements qui ont pour but de développer les prescriptions des lois, de pourvoir aux détails de leur exécution.

Ceux-ci sont dans la nature même du pouvoir exécutif; ils sont sa principale mission.

Il y en a d'autres qui sont faits en vertu de la délégation spéciale du législateur lui-même. Je vais m'efforcer de vous rendre cela sensible.

Voici , tout d abord , quelques exemples de ces derniers règlements.

1"* Le Code de commerce, art. 615 , dispose de la manière suivante : « Un règlement (T administration publique délermi- » nera le nombre des tribunaux de commerce , et les villes » qui seront susceptibles d'en recevoir, par l'étendue de leur V commerce et de leur industrie. »

La matière était pourtant législative! Créer en effet des tribimaux , c'est établir un pouvoir, un pouvoir bienfaisant sans doute , mais qui désormais marchera dans son indépendance, même à l'égard de l'autorité qui lui aura donné l'existence; les juges établis auront désormais le pouvoir de prononcer, d'après les lois , sur les affaires litigieuses de leur compétence.

Or, toute création de pouvoir, dans la société, ne peut émaner (|ue du corps politique auquel le pays a confié le soin et le droit d'exprimer sa volonté.

On conçoit cependant la délégation faite par le législateur à un pouvoir inférieur; mais elle doit être expresse et formelle, comme en ce qui concerne la création des tribunaux de commerce.

FUIS8AMCI aOTALB. — SBS MOYBNS D'ACTION. — « SBS ACTES. 53

2* Lu loi du 22 ventôse an xii, art. 38 , statue : « Il sera • pourvu, par des règlements it administration publique^ à la » fixation des rétributions à payer par les élèves des écoles » de droit , pour les frais d*étude , d'examen et de di- V plôme. »

Toute prestation pécuniaire , exigée d'un citoyen quel* conque, au nom de l'État, est un impôt. Or, c'est un principe de droit public que nul impôt ne peut être établi que par le législateur ; l'art. 40 de la Charte constitution- , nelle a reproduit cette règle. Et, dans l'exécution, chaque année, le budget des recettes autorise la perception dont il s'agit ici.

Mais , ainsi que vous le voyez , la fixation peut en être fieiite par un simple règlement d'administration publique; il y a , sur ce point , délégation positive du pouvoir législatif au pouvoir exécutif.

Je pourrais ajouter, à ces exemples , les dispositions des articles 90 du Code de commerce, sur la propriété des effets publics , et celles de la loi du 7 germinal an xi, sur la fabrication et la vérification des monnaies.

Tous ces exemples , pris dans des matières diverses , démontrent qu'en soi lôs dispositions à porter sont essentiellement législatives; carf dans toutes, il s'agit dérègles fondamentales à poser ou de formes essentielles à établir. Mais pourquoi le législateur a-t-il délégué au pouvoir exécutif le soin de les rechercher et de les prescrire? C'est qu'il s'agit ici de documents spéciaux; c'est que le législateur n'aurait pu descendre dans tous les détails nécessaires , et que l'œuvre exige surtout des connaissances loqjiles et techniques.

Ces règlements , dans l'espèce, sont, à proprement parler, des lois secondaires; et ainsi , il est vrai de dire qu'il existe une première classe d'ordonnances royales portant règlement d'administration publique, (|ui sont Ae véritables lois.