IV. Il y en a d'autres qui ne sont, par leur nature propre

64 TITRE m. — IltÉRAtlCHIE ADMINISTRiTITl.

que des actes faits pour Texécution des lois, des mesures embrassant une certaine étendue d'intérêts ou organisant un service public.

J'en citerai pour exemple :

1® L'ordonnance royale du l"août 1827, rendue pour l'exécution du Ck)de forestier;

2^ L'ordonnance royale du 6 mai 1818 , portant formation d'un corps royal d'état-major et d'une école d'application ;

3* L'ordonnance royale du 26 mai 183S, pour l'exécution de la loi du 25 vendémiaire an iv, sur la Bibliothèque royale.

V. Quel que soit l'objet des règlements d'administration publique , il est vrai de dire , ainsi que Fa fait remarquer M. de Gérando , au tome I, pages 119 et 120 de la première édition de ses Institutes, que ces règlements se caractérisent par quatre conditions essentielles :

Ils embrassent une certaine généralité dan» leur objet ; Ils s'étendent dans l'avenir, par leur prévoyance ; Ils sont impératifs et obligatoires;

Ils sont tous délibérés dans le sein du conseil d^État , réuni en assemblée générale.

VI. Voici maintenant ce que sont les autres ordonnances royales, rangées dans le domaine du pouvoir exécutif par Tart. 13 de la Charte constitutionnelle: à proprement parler, ce sont tous les actes de la puissance royale, exerçant l'autorité administrative, qui ne sont pas des règlements d'administration publique.

Il y a toutefois encore des différences à signaler entre ces ordonnances royales. •

1* Les unes ont pour objet des mesures qui sont locales ou spéciales , mais qui embrassent cependant une certaine généralité d'intérêts : telles les ordonnances portant tarif des droits de navigation pour chaque fleuve , rivière ou canal du royaume ( Loi du 29 floréal an x, art. 3 ) ;

FUISSàNCB IOTALB. •>*• SBS II0T11I8 D'ACTIOII. «» SES ACTES. 56

Les ordonnapces déterminant les taxes de départ et d*ar« rivée des lettres de, ou pour l'étranger ( Loi du 14 floréal an x, art. il);

Les ordonnances portant prohibition ou autorisation d^im* porter ou d'exporter certaines marchandises. (Loi du 29 floréal an X, art. 1, 2 et S.)

VIL D'autres ordonnances royales , et c'est le plus grand nombre ) ont pour objet des mesures purement individuelles : telles les naturalisations extraordinaires accordées à des étrangers ( Sén.-Cons. du 19 février 1808 ) ;

Les autorisations de changer les noms de femille (Loi du 11 germinal an XI ) ;

' L'établissement des chapelles domestiques et des oratoires particuliers (Loi du 18 germinal an x , art. hk) ;

Les concessions de dessèchement des marais (Loi du 1 6 septembre 1807);

Les concessions d'exploitation de mines ( Loi du 1 2 avril 1610);

Les autorisations nécessaires pour rétablissement des ate-^ Ueni dangereux 9 insalubres ou incommodes, de première classe ( Décret du 1 5 octobre 1810, art^ 2 ) ;

Les autorisations pour les sociétés anonymes et lapprobation de leurs statuts (G. de comm., art. 37) ;

Enfin les autorisations données aux étabUssements d'utilité publique, pour accepter des dispositions entre*vifs ou testamentaires qui sont fiEÛtes à leur profit. (Gode civil ^ art. 910.)

Tels sont encore tous les actes , émanés du roi , par lesquels il est pourvu :

1* A la nomination à tous les emplois d'administration publique, depuis celui de ministre jusqu'à celui de oommissaire de poUce. — Ne vous étonnez pas de ce que l'autorité royale intervient pour ces derniers : leur autorité comprend une mission d'intérêt général , appliquée à une localité.

56 TITRl UI. — HIÉRARCHIE ADMINISTRATIVE.

2^ A la nomination et à l'institution des juges amovibles et inamovibles (Cliarte const., art. û8, /»9, 50, 51 et 52) ;

3o A la collation de la noblesse {Ibid,^ art. 62);

4** A la concession des insignes de la Légion d'Honneur (/Wd,, art. 63) ;

5^ Et enfin à l'organisation intérieure d'un ministère ou d'un grand service public. ( V. pour le ministère des finances y ordonnance du 6 février 1828 ; id. de la guerre, 25 novembre 1837.)

Quoique statuant par mesures purement individuelles ou locales, ces derniers actes ont encore une relation directe avec l'ordre public et l'intérêt général.

VIII. D'autres ordonnances royales ont pour objet de statuer sur lès litiges administratifs. Ces actes royaux ont une importance toute particulière, et il est nécessaire que j'entre , à cet égard , dans (quelques explications qui seront plus tard complétées.

Ainsi que je vous l'ai déjà dit, l'administration étant l'action du gouvernement, il arrive ou que cette action doit être vive et instantanée, ou qu'elle a besoin d'être éclairée par la déli-* bération.

Mais il peut arriver aussi , et il arrive souvent que, dans le cours de son action, elle froisse quelques droits privés, qui lui opposent alors une résistance. De là naît une nature toute particulière de contestations qui prennent le nom à^adminis^ trativesy à cause du caractère même des actes qui les font naître, ou tout simplement de contentieux administratif.

Le débat se trouve alors engage entre l'intérêt public ou social, dont l'administration est le défenseur, et l'intérêt privé du particulier qui résiste et réclame au nom d'un dj*oit lésé. Qui statuera sur ce débat? Sera-ce l'autorité judiciaire? C'est ici l'une des plus graves questions que soulève l'organisation politique. Je dois Texaminer avec vous. Quelle est la mission de lautorité judiciaire?

PUISSANCE aOTALB. — SES MOYENS D' ACTION. — SES ACTES. 57

N^est«cepas de terminer, par des jugements, les débats entre particuliers?

Or ici nous voyons, d'une part^ la société dont ladministration est lorgane, et de l'autre un particulier : les circonstances ne sont donc plus les mêmes, et dès lors cesse la compétence de Fautorité judiciaiire .

Lelitîge, d ailleurs, est toujours suscité par un acte administratif, et ces actes ne peuvent tomber sous la juridiction des tribunaux : ainsi Tcxige le grand principe qui préside à la séparation des deux autorités administrative et judiciaire.

Et d'ailleurs le principe des lois administratives étant Tmiérét général^ il suit qu'il faut, dans le doute , se décider par le plus ou le moins d'importance des intérêts en désaccord , et que l'intérêt public doit toujours l'emporter sur l'intérêt particulier. Cette règle est de l'essence de ces lois , à tel point que, si elle était jamais méconnue, ces lois n'atteindraient plus leur but, qui est le maintien de l'ordre social. Comment, en eflFet, conserver cet ordre, sans faire plier équitablement les volontés particulières sous la volonté générale, les intérêts individuels sous l'intérêt commun !

Au contraire, le principe des lois d'intérêt privé est de ne considérer aucun des intérêts en litige, de ne point rechercher celui qui sera lésé par l'application de la loi et les décisions des juges, parce qu'alors il ne s'agit que de rendre à chacun ce qui lui appartient, selon des lois fondées sur les règles invariables du juste et de l'injuste, sans égard à l'intérêt social.

On ne pourrait donc appliquer, à des lois d'un ordre différent, des principes qui sont propres à chaque ordre en particulier, sans dénaturer ces lois et aller contre l'esprit de leur institution. L'intérêt public veut impérieusement que le citoyen contribue de tout son pouvoir à maintenir la société, et ce principe naît des engagements qu'il a pris tacitement envers elle; il est même utile A tous, parce qu'il assure à chacun la

58 TITRE m. — HIÉRARCHnS ADMINISTRATIVE.

{garantie sociale qu'il institue. Mais ce principe serait injuste, s'il était appliqué daus la sphère des lois d'intérêt privé qui, par leur nature^ excluent toute acception de personnes et d'intérêts individuels.

La décision des contestations administratives appartient donc exclusivement à l'administration et non à Fautorité judiciaire; celleci n'est point placée de manière à' apercevoir ou du moins à apprécier les raisons d'état et d'intérêt public qui peuvent souvent dominer de semblables affaires.

Les tribunaux judiciaires sont, d'ailleurs, accoutumés à des règles et à des formes que la nature même de leur institution les contraint dobserver. Or, ils les apporteraient dans les af« faires administratives.

La justice administrative, au contraire, devant avoir plus de latitude dans l'instruction, plus de rapidité dans l'action et l'exécution, nécessite une juridiction particulière et spéciale qui ne peut être placée qu'au sein même de l'administration-, parce qu'elle connaît mieux les motifs qui ont ftiit agir les administrateurs et les causes qui ont déterminé leurs actes, et qu'alors elle est vraiment plus à portée de mettre en balance l'intérêt public et l'intérêt privé, et de faire prévaloir, au besoin , l'équité et l'intérêt social, qui, en définitive, est l'intérêt de tous.

Telles sont les raisons principales qui motivent la nécessité de reconnaître pour l'administration le droit de statuer sur les litiges auxquels peuvent donner naissance les actes qu'elle Aiit, en sa qualité d'autorité publique.

Notre législation a nettement reconnu cette nécessité, et, après avoir séparé les deux autorités administrative et judiciaire, elle a laissé les contestations administratives dans le domaine de l'administration. ^

Je vous montrerai plus tard les juges spéciaux qu'elle a créés à cet effet.

Le Roi , et cela devait être , est l'autorité suprême à laquelle

PUISSANGB aOTALl. -^ SIS MOTHNS D* ACTION. •» SES ACTES. 69

vient aboutir le contrôle de toutes leurs décisions, comme cdui de tous les simples actes d'exécution faits par ses agents.

C Mt un pouvoir qui découle de celui que la Charte elle* même donne au roi, de faire les ordonnances nécessaires pour Tezécntion des lois : ces décisions sur affaires contentieuses ont encore pour objet évident de pourvoir à l'exécution des lois.

U me reste à vous dire si ces décisions ont une dénomination particulière.

Quelques publicistes, ou plutôt des juristes, ont appelé, il y a plus de vingt ans, ces actes royaux : arrêts du conseil dÉtat, à cause de la délibération préalable de ce corps dans toutes ces affaires. Voici, du reste , comment ils raisonnaient :

Les articles 46 et 47 de la loi du 28 avril 1816 sur les finances ayant eux-mêmes désigné sous le nom diarréts du conteil les ordonnances royales, rendues en conseil d*État « sur le contentieux de Tadministration , nous sommes suffisamment autorisés à les appeler ainsi. Ce titre est d'ailleurs exact, parce que ces ordonnances émanent d'un tribunal souverain, et qu'elles statuent sur des droits et des intérêts , comme les cours et tribunaux. Il ne peut être trouvé inconvenant, puisque, sous Tancienne monarchie, c'était précisément de ce nom qu^étaient appelées les décisions rendues, en semblables circonstances, par le conseil d'État du roi; il est plus court et par conséquent plus commode dans la pratique; enfin ces ordonnances arrêtent véritablement, c'est-à-dire terminent en effet les contestations administratives.

D^autres ajoutaient que, depuis le 30 août 1814 jusqu'au mois de mars 1815 , le conseil d'État lui-même avait rendu, sous le titre A^ arrêts^ un grand nombre de décisions en matière contentieuse , et que la formule de ces arrêts était ainsi libellée : te Vu par le Roi, en son conseil , la requête présentée...; ouï le rapport et de l'avis du comité du contentieux, le Roi, en son conseil, faisant droit sur l'instance, a ordonné et ordonne, etc. »