I . \ . |ilu- liiiiil , II" s

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Le chiffre total des primes encaissées par les divers organes d'assurance au cours de la même année n'avait pas été inférieur à 159 millions 1/2 de francs.

910. D) L'assurance conCre le chôniaç^o. — De toutes les ass rances contre les risques divers qui menacent les personnes, l'assurance contre les conséquenci^s du chômage involontaire est actuellement la moins développée, du moins dans notre pays. A l'étranger, elle a été réalisée grâce à des institutions de diverse nature ^. Certaines caisses d'assurances sont dues à l'initiative de patrons philanthropes. La plus connue, celle de Cologne, bénéficie d'une subvention municipale et compte l)lusieurs centaines de membres honoraires. Elle ne groupait encore, en 1907, que 1.25.J adhérents et le chiffre des indemnités de chômage par elle distribuées ne dépassait pas 50.000 francs. Ce sont des chiffres sans importance. Beaucoup plus effective est, au point de vue du chômage, l'action des caisses fondées par les associations professionnelles. En Angleterre et en Allemagne, notamment, ces organisations protègent environ 2 millions d'ouvriers. En 1908, les 100 plus importantes tradeunions anglaises avaient distribué, comme indemnités de chômage, plus de 25 millions de francs.

Dans certains pays, nottunment en Belgique, les caisses syndicales de chômage ont obtenu le concours pécuniaire des pouvoirs publics, sous la forme d'une majoration du chiffre de l'indemnité allouée par elles aux chômeurs. C'est ce que l'on appelle le « système de Gand ». Sous une forme locale, il fonctionne en France dans quelquesgrandes villes. La loi def inanees du 22 avril 1905, complétée par divers décrets, en a étendu l'application au pays tout entier. Les caisses syndicales ou professionnelles de chômage, à la condition de se conformer pour leurs statuts aux prescriptions légales, obtiennent une majoration des indemnités qu'elles allouent, majoration qui est de 20 % pour les caisses locales et de 30 % pour les caisses fédérales comprenant plusieurs sections et rayonnant sur trois départements au moins. En 1913% 117 caisses de chômage, dont 5 caisses fédérales, ont bénéficié de ces subventions. Le nombre

1. V. le rappoiL de M. FagnoL sur l'assurance contre le chùniage, dans les p\iblirations de V Association pour la proleclioii légale des Iravailleiirs, 1910. '-Î. V. le Bulli'lin ilu Ministère du travail, aoùl-seplembre 1914.

total des adhérents était de 50.815, et celui des chômeurs, de 8.540, pour 121,516 journées de chômage. Les indemnités allouées par les caisses ont atteint 2.33.482 francs, auxquels se sont ajoutées des subventions s'élevant à 55.445 francs. Au point de vue de leur caractère professionnel, c'est principalement dans la typographie que les caisses de chômage se sont développées: celle de la Fédération des travailleurs du livre compte plus de 2.000 adhérents.

911. Les institutions dassiiranco duos à l'initiative privée (suite) : 3" lassuranee contre les principaux risques menaçant la propriété \ incendie, risques a(|ricoles, risques maritimes.

— ■ L'assurance contre l'incendie est la plus répandue de toutes les formes de l'assurance. C'est elle qui, en France du moins, a le plus contribué à vulgariser ce mode de prévoyance. En 1907, le montant des capitaux assurés contre l'incendie par les compagnies anonymes françaises était évalué à 168 milliards de francs, et le chiffre des primes annuelles, à 138 millions. Leur capital social atteignait 115 millions de francs, avec des réserves supérieures à 150 millions. Quant aux sociétés mutuelles, les capitaux assurés par elles étaient évalués, en 1902, à 46 milliards environ: depuis cette époque, leur ehiflre d'affaires ]>araît s'être très sensiblement accru.

Les assurances agricoles, contre la grêle et la mortalité du bétail notamment, représentent des chiffres beaucoup moins importants. Elles relèvent dans une large mesure de la mutualité, les compagnies capitalistes ne se souciant pas beaucoup d'assumer des risques dont les chances de réalisation sont extrêmement variables et se prêtent assez difficilement aux calculs de probabilités. Pour l'assurance-grêle, le total des capitaux assurés peut être évalué à plus de 600 milIioiLs de francs. p]n 1909, le capital social des compagnies à primes fixes assurant ce risque s'élevait à 16 millions 1/2 environ, avec 6 millions 1 '2 de réserves. Les capitaux assurés par elles représentai<Mit 330 millions de francs. Quant à l'assurance contre la mortalité du bétail, elle est pratiquée, soit par des sociétés mutuelles (UMlinaires. soit par des caisses locales d'assui-aiiccs mutuelles béuélieiant des

1. La plupnrl, tli>s iiulicalions stali'^liqti*"'^ relatives aux diverses fiirmes d'assiirance contre les risques nienafiant la prnpriété sont tirées d'un ouvrage de M. Anatole Webor, L'cnsi'i;/itrni<'iil de lu prêvoiiiuicr, 1011.

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subventions de l'Etat. Dans l'ensemble, le montant des capitaux assurés représente environ 500 millions de francs, dont 430 par les caisses locales.

L'assurance niai'itime \ enfin, se prête à des combinaisons très diverses. Elle remonte au xiv^ siècle et fut, jusqu'à nos jours, l'exercice d'une profession pratiquée fréquemment par des entreprises individuelles. Ea France, les assureurs isolés n'ont pu résister à la concurrence des entreprises collectives plus puissantes: en Angleterre, il en subsiste encore un certain nombre. Parmi les grandes compagnies de navigation, plusieurs ont pu se faire leurs propres assureurs, sans recourir à aucun intermédiaire étranger. Il existe, d'autre part, de puissantes sociétés capitalistes pratiquant l'assurance maritime (17 en France, en 1912). Elles se sont grf)upées pour la défense de leurs intérêts communs et ont constitué le Comité des assureurs maritimes. De même, en Angleterre, les assureurs ont fondé la célèbre société du Lloyd. Quant à l'assurance mutuelle, la nature même et la diversité des risques maritimes paraissent peu favorables à son développement et si, en Angleterre, elle a pu se maintenir jusfiu'ici, en France, les sociétés mutuelles d'assurances maritimes ont dû, successivement, se transformer en sociétés à primes fixes. En 1912, celles-ci ont encaissé des primes pour un "chiffre d'environ 27 millions de francs, et le montant des sinistres régl<^s par elles dépasse 19 millions.

Î)I2. ï.e rôle d«' i I"]lal en luulièrc d assurance; ses divers modes d'iiitvrveiilion. — fj'Etat peut, suivant les cas, poursuivre un objet différent lors(iu'il intervient en matière d'assurance Parfois il se préoccupe de faciliter le développement de telle ou telle forme de la prévoyance, de la vulgariser. C'est ainsi que s'ex])li(iuent les faveurs pécuniaires ou fiscales, les subventions, les majorations d'inti'rêts ou d'indemnités accordées aux sociétés de secours mufliels, aux caisses professionnelles de chômage, aux caisses locales d'assurances mutuelles contre la mortalité du bétail.

D'autres fois, l'Etat iîitervient pour contrôler la gestion et le fonctionnement des entrei)risos d'assurances fondées par l'initiative privée. L'assurance suppose en effet l'observation stricte de règles basées sur des calculs de probabilités difficiles et com-

1. \'. Goorgi's niporl, Trailé de ilroil maritime, t. II, n"» 2129 cl suiv.

pliqués. Les capitaux considérables (qu'elle fait passer entre les mains des compagnies, par suite de raccumulation des cotisations, doivent être l'objet de placements rémunérateurs. Or, les assurés, sont, pour la plupart, tout à fait incapables d'exercer un contrôle éclairé tant sur les conditions techniques d'établissement des contrats soumis à leur adhésion que sur la gestion financière des entreprises. Il faut donc que TEtat intervienne; l'intérêt général exige en effet que les efforts des individus dans un Init de prévoyance ne puissent pas être compromis quant à leurs résultats par la fraude ou par l'imprudence des assureurs. Et cette intervention se justifie tout particulièrement à l'égard des compagnies à jmmes fixes, dans lesquelles lïntérêt des actionnaires reste distinct de Tintérêt des assurés eux-mêmes. En France, nous avons vu que le fonctionnement des sociétés de secours mutuels est soumis à une réglementation assez stricte, du moins quand ces institutions ont revêtu la forme de sociétés approuvées. Le contrôle de l'Etat s'exerce en outre d'une manière très effective en matière d'assurance sur la vie et d'assurance contre les accidents. En ce qui concerne notamment l'assurance sur la \ie, la loi du 17 mars 1905 soumet toutes les entreprises françaises ou étrangères qui pratiquent cette nature d'opérations, exception faite toutefois des sociétés de secours mutuels, à la nécessité d'un enregistrement au Ministère du Travail et de la Prévoyance sociale, enregistrement qui ])eut être refusé si les prescriptions légales n'ont i)as été observées. Quant au contrôle officiel, il s'exerce d'une manière très complète sur les conditions d'établissement des contrats. Les entre]irises sont tenues de constituer ceit aines réscTves mathéniatiiiues; divers éléments de leurs coni])t('s doivent éire communiqués périodi(|U('ment et elles sont soumises à la surveillance continue d'un corps de commissairt's-contrôleurs. Elles sont en outre assujetties, pour le placement de leurs ca]»itan\. à l'observation de prescriptions contenues dans un règlement dadministralion publique. Des dispositions pai'liculières visent les compagnies étrangères opérant en France. Ei^ dehors des immeubles qu'elles peuvent y i)osséder. elles doivent effectuer à la Caisse des dépôts et consignations le dépôt d'une ])ortion de leur actif en correspondance avec l'importance des opt'ralions (iiTclles réalisent dans notre pays.

I/Elat peut enc(U'e se faiic bii-mémc assureur, soit pour su])pléei' à l'insuffisance de l'initiative ])ri\(''e. soit même

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pour seconder celle-ci en lui offrant des conditions favorables. C'est ainsi qu'en France une série de lois ont créé et réglementé deux Caisses publiques d'assurances en cas d'accidents et en cas de décès, et une Caisse nationale des retraites pour la vieillesse. Ces institutions, qui toutes trois sont gérées par la Caisse des dépôts et consignations, devaient avoir principalement pour objet de rendre la prévoyance accessible aux petites bourses et de répandre, sous diverses formes, l'assurance'populaire. En fait, et malgré les subventions de l'Etat, les deux premières uont obtenu qu'un très médiocre succès. Au .U décembre 1912, le montant des capitaux individuels assurés par la caisse d'assurance en cas de décès ne dépassait pas 19 millions 1/2 de francs. Les sociétés de secours mutuels, qui pouvaient recourir à ses bons offices pour contracter des assurances collectives, ont fort peu usé de cette faculté. Quant à la caisse dassurances en cas d'accident, le nombre des assurés, depuis le début du fonctionnement.de l'institution (1868) jusqu'au 31 décembre 1912 ne dépasse pas 51.000. Dans ce nombre, 2.500 contrats environ ont été conclus en exécution de la loi de 1898 sur les accidents du travail, correspondant à un total de primes qui s'élève à un peu plus de 2 millions de francs.

La Caisse nationale des retraites pour la vieillesse a pris plus d'extension. Elle est accessible non seulement aux individus, mais à certaines institutions de prévoyance émanant soit des administrations publiques, soit de l'initiative privée, fonds de retraites alimentés par les versements des exploitants des mines, caisses de secours ou de retraites fondées en faveur des ouvriers et employés. T'ne série de lois ont, d'autre part, étendu ses attributions financières, notamment en matière d'accidents du travail, par la constitution d'un fonds de garantie, et en matière de retraites ouvrières et paysannes (loi du 5 avril 1910). Si l'on met à part les capitaux provenant de l'application de ces lois nouvelles, la Caisse nationale des retraites, a depuis sa fondation en 1850 jusqu'au :U décembre 1912. reçu de 1 millions 1/2 de . déposants un total de versements s'élevant à la somme de 2 milliards environ. Dans l'ensemble, la proportion moyenne des déposants collectifs (c'est-à-dire des dé]»osants au compte desquels des versements ont été effectués par une collectivité), ressort, pour les dix dernières années, à 96,4 %. Depuis l'origiiu'. la Caisse a délivré des titres à 748.480 rentiers, pour 110 millions de francs de rentes. Les rentes en cours, au 31

décembre 1912, s'élevaient à 45 millions 1/2 de francs, pour 347.852 rentiers.

913. I/Etat ne devrait-il pas faire davantage encore, instituer par exemple son monojjolo en matière d'assurance, ou tout^au moins, pour les principaux risques, organiser lui-même l'assurance en concui'rence avec les compagnies privées? C'est la thèse soutenue par un certain nombre d'économistes se rattachant à l'école du socialisme d'Etat. L'assurance, par sa nature même, est, dit-on, un service public. Lebesoin de sécurité qu'elle se propose de satisfaire est, en effet, un besoin général. Or. seule l'organisation de l'assurance par l'Etat peut donner à celle-ci un caractère de généralité adéquate, en lui procurant par l'impôt les ressources nécessaires et en posant, au besoin, le principe de l'obligation. D'autres considérations militent, ajoute-t-on, en faveiu' de cette solution. L'assurance pourrait être organisée plus économiquement par l'Etat que x)ar les compagnies privées, non seulement parce que celles-ci poursuivent la recherche d'un profit pour leurs actionnaires, tandis que l'Etat se contenterait sans doute de couvrir ses frais de gestion, mais parce que ces frais eux-mêmes seraient moins élevés. Ils dépassent en effet, rien que pour les compagnies françaises d'assurances contre l'incendie, 45 millions de francs par an ^, à raison principalement de la multiplicité excessive des agents et courtiers, qui s'interposent entre le public et les entreprises, dans la lutte que celles* ci se livrent pour la conquête de la clientèle. Cette concurrence coûteuse n'a même pas, pour les assurés, l'avantage d'abaisser le prix de l'assurance, celui-ci déi)endant non de la volonté de l'assureur, mais de calculs de probalùlités dont on ne saurait s'affranchir sans s'exposer infaillil)lement à la ruine. Les pouvoirs publics ont, à ce point de vue, le devoir de surveiller les sociétés d'assurances, pour les empêcher d'abaisser outre mesure le taux des primes. En fait, et par suite d'une entente, les grandes comi)agnies praticjuent les mêmes tarifs, de telle sorte (jue le public subit les inconvénients de leur concurrence sans en recueillir aucun avantage. Grâce au monopole l)ul)lic des assurances, au contraire, les frais de gestion se trouveraient sensiblement réduits [)ar la disparition de la plupart des intermédiaires, les cotisations devenant de véritables taxes fiscales et l'Etat ]»(tu\ant. poui' les r<'('(tuvrei', recourir aux régies financières

|. \. WCIiiT. I.' lùisiitjiiriiiinl ili' la iiréi'dijdttcf. l'J I 1 , p. .'{4.

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déjà existantes. Le montant des primes pourrait même se trouver abaissé sans péril, parce que la concentration plus grande, dispersant les risques sur un ensemV)le d'assurés plus considérable, ïaeilitcrait, l'application de la loi dite « des grands nombres ». Enfin, lopposition d'intérêts, qui, dans les sociétés à primes fixes, se manifeste entre assureurs et assurés venant à disparaître, ces derniers n'auraient plus à craindre d'être en état d'infériorité technique au point de vue de l'établissement de leurs contrats, et de se voir opposer, après coup, des clauses de déchéance dont ils n'avaient pas été à même d'apprécier exactement la portée.

Dans certains pays, et en dehors même des assurances, dites sociales, dont nous nous occuperons plus loin, l'Etat paraît s'être engagé assez hardiment dans la voie de l'assurance. C'est ain.si qu'il existe en Allemagne, pour l'assurance-incendie, un nombre assez élevé d'établissements publics dont certains ont un monopole régional, dont d'autres fonctionnent en concurrence avec l'initiative privée. En Italie i, une loi du 4 avril 1912 a décidé le rachat des entreprises privées d'assurance sur la vie et institué, pour cette forme de l'assurance, le monopole de l'Etat. La mesure n'est pas sans importance, car les capitaux précédemment assurés par les compagnies dépassaient 1.700 millions de francs. L'application du nouveau système est encore trop récente pour qu'on puisse porter sur lui un jugement sûr; il semble qu'il ait eu comme résultat immédiat de développer l'assurance i)opulaire, mais il est moins certain qu'il ait révélé des avantages au point de vue financier.

91 'l. La généralisation de l'assurance par l'Etat n'est paysans soulever d'ailleurs de très graves objections. S'il peut être vrai que les frais de gestion des entreprises ])rivées sont excessifs et leur personnel trop nombreux, il faut reconnaître du moins (pie leurs efforts en vue de répandre l'assurance sous ses formes multiples ont obtenu un réel succès. La multiplicité même de leurs agents et le chiffre relativement élevé des commissions attribuées à ceux-ci sont pour l)eaucoup dans ce résultat. L'Etat eùt-il fait mieux? Ferait-il même aussi bien, s'il rachetait les compagnies actuellenuMit existantes ? Tl est fort probable que, pour les besoins du nouveau service public il

1. \". 1,0 Polletier. l'œuvre île riii-lilut iialioiml (lr< assurances on Italie dans la Revue de l'épargne mai 1914.

devrait recruter un personnel important, lors même qu'il pourrait compter sur celui de divers services fiscaux actuellement existants. Ce personnel spécialement préposé à l'assurance aurait-il, pour la répandre et recruter une clientèle toujours plus nombreuse, le même zèle que les agents des compagnies privées, dont la rémunération dépend essentiellement du chiffre d'affaires réalisé par leur intermédiaire! L'objection serait évitée, il est vrai, si l'assurance devait avoir im caractère obligatoire, la prime due par l'assuré présentant, en pareil cas, les caractères d'un véritable impôt. Mais nous avons vu ^ que l'obligation de l'assurance ne peut se justifier que dans des cas exceptionnels; alors même que l'assurance devrait être considérée comme un véritable service public, elle rentrerait du moins, quant à la plupart de ses applications, dans la catégorie des services publics facultatifs-. On allègue, d'autre part, contre les institutions d'assurance dues à l'initiative privée, l'infériorité technique des assurés et le caractère parfois léonin de certaines clauses insérées dans les contrats. Le remède aux abus de cette nature pourrait être préventif et consister simplement dans la nécessité d'une homologation à obtenir pour un certain nombre de contrats-types. Mais croit-on, à l'inverse, que les assurés se trouveraient en meilleure posture s'ils avaient à défendre leurs intérêts contre les prétentions de l'Etat, au point de vue financier par exemple ?

C'est ici en effet que la solution proposée soulève les plus graves objections. L'établissement d'un monopole public des assurances aurait pour premier résultat de placer entre les mains de l'Etat une masse énorme de capitaux qu'il aurait à faire fructifier. On se plaint déjà des dangers auxquels l'expose l'obligation imposée aux caisses d'épargne de lui confier leurs fonds 3 Que serait-ce, lorsqu'il aurait en outre à sa disposition les milliards accumulés par les compagnies privées pour le service de leurs contrats d'assurance sur la vie et contre l'incendie ? Est-il bien certain, d'autre part, que la mainmise de l'Etat sur l'assurance serait, comme on le dit, favorable au public par l'abaissement du taux des primes à payer ? L'Etat ne se trouverait-il pas en effet grev('. dès le début, de l'amortissement du