ÉCONOMIQUE
à un travail dans des ateliers spéciaux et touche un salaire. C’est l’assistance par le travail, effort ingénieux, mais sans résultat utile. D’un groupe hétéroclite de chômeurs venus des professions les plus diverses il n’est pas possible de tirer une équipe ouvrière constituée pour un travail sérieux; le chômeur, hôte provisoire d’un atelier ou d’un chantier d’assistance par le travail, n’a pas le sentiment d’être un travailleur utile, et le travail fait dans de telles conditions n’a que la plus médiocre valeur économique et morale.
Comme pour la maladie et l’invalidité, l’assurance paraît plus propre à fournir une solution du problème. Mais, de toutes les assurances sociales, l’assurance-chômage est la plus difficile à instituer et, en tant qu’assurance publique et obligatoire, la plus dangereuse.
Une première source de difficultés vient de ce qu’il y a d’incertain et de complexe dans la notion du chômage. Le risque, objet de l’assurance, c’est le chômage involontaire de l’homme désireux et capable de travailler. Or, entre ce chômage assurable et le chômage qui a pour causes la négligence, le mauvais vouloir, l’incapacité professionnelle, pratiquement la distinction est assez malaisée. Le chômeur cpii a quitté volontairement son emploi n’est pas nécessaireinent à exclure du bénéfice de l’assurance; il se peut qu’il ait eu des raisons légitimes de donner congé : par exemple, manquement de l’employeur à ses obligations, atteinte à la liberté politique ou à la dignité du salarié. Inversement, l’assurance ne doit pas toujours couvrir le salarié congédié. Dans chaque cas, il faut apprécier les circonstances et la nature du chômage. Une autre source de difficultés, c’est la fraude. Les allocations de l’assurance ne sont destinées qu’à faire vivre le chômeur pendant le temps qu’il cherche du travail sans en trouver; il faut un contrôle pour écarter ceux qui ne cherchent pas sincèrement du travail, qui refusent d’accepter le travail offert, et ici encore l’appréciation est nécessaire, dans chaque cas, du genre et des conditions de travail que le chômeur est tenu d’accepter sous peine de perdre le bénéfice de l’assurance. La fraude est un danger inhérent à toutes les sortes d’assurances, mais qui est ici plus pressant qu’ailleurs.
Si l’on veut instituer une assurance contre le chômage qui soit un service public et obligatoire, comme est par exemple l’assurance vieillesse-invalidité en France, un autre danger apparaît, qui est propre à l’assurance-chômage. Les salaires dépendent d’éléments multiples, et nous savons qu’ils varient nécessairement
LES QUESTIONS SOCIALES
avec l'ensemble de la silualion économique. Il faut qu’ils s’adaptent à celle-ci; si une crise économique ou monétaire, si une ooncurreuce nouvelle, si toute autre circonstance rend nécessaire une baisse du salaire réel ou nominal, plus tard se fera l’adaptation, plus la collectivité nationale en souffrira. Or, l’assuranceehùmage, au moins lorsqu’elle est conçue selon un mode rigide, empêche ou retarde l’adaptation; elle permet aux ouvriers, entretenus j)ar le fonds de chômage, de vivre un tenqis plus ou moins long aux dé]K‘ns de la communauté, en st; refusant à accepter les changements nécessaires, soit de profession, soit de lieu, soit de conditions de travail. Il en résulte, pour l’industrie nationale, des conséquences qui jieuvent être graves et prolongées ; perte lie iléliouchés, recul devant la concurrence étrangère, etc., en même tenijis que, })our les finances publiques, une lourde charge. C’est riiistoire de l’Angleterre ilcpuis la fin de la guerre.
Ces diverses causes expliquent que l’assurance contre le chômage soit moins développée que les autres catégories d’assurances sociales. Ce sont les syndicats professionnels ouvriers qui ont pris l’initiative d’une organisation des secours de chômage, organisation qui n’est pas toujours réglée d’ailleurs selon les stricts principes de l’assurance. En .Angleterre et en Allemagne, l’initiative syndicale a obtenu des résultats notables. Ct> qui fait la valeur de l’inlervenlion dos syndicats en cette matière, c’est l’iml)ortance déjà signalée du coefficient professionnel dans le risque de chômage. I.c risque est fonction de la profession, de sorte que c’est dans le cadre professionnel que l’assurance doit se développer. En outre, le syndicat est le milieu où peut le mieux s’exercei- le contrôle nécessaire sur les condjtions d’obtention du bénéfice de l’assurance; les menubres du syndicat se connaissent, connaissent les circonstances professionnelles du chômage, l’état du marché du travail, et leur propre intérêt, comme cotisants, est d’apporter au contrôle la rigueur indisjiensable.
I)c]juis le début du xx'’ siècle le système des subventions publiques, i)üur le service de l’assurance, aux syndicats ou autres associations ayant institué des allocations de chômage, a pris un assez grand développement. Ce sont deux villes françaises, Dijon et Limoges, <pii ont les premières, en 189fi, mis ce système en pratiqiny mais c est le règlement adopté en 1900 par la ville de Gand qui a attiré 1 attention du public et déclenché le mouvement. Dans un assez grand nombre de villes, le budget municipal paie aux syndicats ayant institué l’assurance-chômage des subventions dont le montant sert à majorer, dans une proportion déterminée,
LA LUTTE CONTRE l’iNSÉCURITÉ ÉCONOMIQUE 475
les allocations versées aux chômeurs. Ce système a pris une certaine extension, notamment en Belgique, en Suisse, en Alsace- Lorraine, aux Pays-Bas. Il y a aussi dans divers pays des subventions données par l’Etat. En France, la loi de finances du 22 avril 19015 a inauguré le système des subventions imputables sur le budget de l’Etat, et divers décrets, dont le premier est du 9 septembre 1905, ont déterminé les conditions d’emploi des crédits votés pour cet objet. Dès les premières semaines de la guerre, un fonds national de chômage a été institué, qui a distribué des subventions importantes, soit aux organisations prévues par les dispositions antérieures, soit aux fonds de chômage créés par les municipalités et les départements. La guerre a, d’une façon générale et même dans les pays neutres, donné de l’impulsion à la pratique des subventions en matière de chômage.
L’Angleterre est le premier pays qui ait institué l’assurance obligatoire contre le chômage (loi du 16 décembre 1911). Limitée d’abord à un petit nombre de catégories de travailleurs, l’assurance a été étendue en 1920 à tous les ouvriers assujettis à la loi sur l’assurance-maladie, c’est-à-dire, à la plus grande partie des salariés. I^es ressources de l’assurance sont constituées par la cotisation ouvrière et la cotisation patronale, auxquelles s’ajoute
un versement de l’Etat. C’est une vaste expérience qui englobe une douzaine de millions de travailleurs; elle n’a pas été favorable. On sait quelle est l’intensité du chômage en .Angleterre, combien ce pays a peine à retrouver son équilibre industriel et quelle charge les indemnités de chômage sont pour ses finances. L’assui'ance-chômage alimente le chômage en retardant les adaptations nécessaires; elle fait peser sur le contribuable, si l’on tient compte du cumul des secours donnés par les autorités locales, en vertu des pd!or-laivs, avec les indemnités payées par l’Etat, des charges comiirises entre 60 et 80 millions de livres par au, et qui ont même atteint jusqu’à 100 millions de livres ('0- Quelques pays ont adopté le système de l’assurance-chômage obligatoire et l’ont érigé en service public : l’Italie (1919); l’Autriche (1920); la Bulgarie <1924); la Pologne (1924). En France,
la commission du Sénat, sur les assurances sociales
chargée d'examiner le ]»rojet de loi déposé par le Gouvernement en 1921
(17) Poison, L'assurance contre le chômage (Hev. pol. e.t pari, 11126). Cf. Mnrlin, Le ihàimuje incolontairr et In législatinn anglaise ‘tliiVc l'iiris. 1924). Dans le Bulletin du Ministère du Travail de 1924, on trouvera une notice sMr l’organisation, le fonetionnement et les résutats de l’assnrancechômage en Grande-Bretagne.
LES QUESTIONS SOCIALES
€l volé par la Cliambrs en 1924, y a introduit le risque de chôjnage, que ne prévoyaient ni le projet originaire ni le texte voté par la Chambre; mais ce nouveau texte n’a pas encore subi l’épreuve de la discussion publique.
La première Conférence internationale du travail, tenue en vertu (lu pacte de la Société des Nations, à "NV^ashington (octobrenovembre 1919), avait à son ordre du jour la question du chômage; elle a adopté un projet de convention et deux recommandations; une des recommandations est relative à l’organisation, dans chacun des pays adhérents, d’un système effectif d'assurance contre le chômage, soit au moyen d’une institution gouvernementale d’assurance, soit par rallocation de subventions aux associations qui prévoient l’indemnité de chômage. Le projet de convention est beaucoup plus modeste. il se borne à pré- A'oir la communication régulière, au B. 1 T., de toutes les
informations disponibles concernant le chômage et l’organisation de bureaux publics de placement. La France a ratifié cette convention (loi du 6 août 192.o) (^®).
(18) Ouvrages et pul>llcation3 périodiques à consulter sur la question du chômage : Max Lazard, Le chômage et la profession (thèse Paris, 1909); de Lavergne et Paul Henry, Le chômage (1910); Association pour la protection légale des travailleurs, Les problèmes du chômage (1919); Beveridge» Vnemployment, a problem of industry (Londres, 1909); Frédérick C. Mills, Contemporary théories of unemployment and of miemployment relief (Columbia University, Studies in history, économies and public law, vol. LXXIX, Î917); L. Guénean, Les dernières crises de chômage et la. question de Vassu' rance obligatoire (Paris, t924). Il a été fondé, en 1910, une Association internationale pour la lutte contre le chômage, qui a publié jusqu’en 1914 un bulletin trimestriel; l’Association française pour la lutte contre le chômage, membre de PAsstX'iation internationale, {»uMie un bulletin intitulé- Les Documents du travail.
TABLE DES MATlÉlDlS
