CHAPITRE X

LE ROLE DE L’ÉTAT DANS LA PRODUCTION

Ce que nous avons jusqu’ici étudié, c’est le rôle de l’individu dans la production. Ce rôle est prépondérant; pour la plus grande part, l’initiative et la direction des opérations économiques incombent aux individus agissant sous l’impulsion de l’intérêt personnel. Mais nous avons aussi rencontré l’Etat; il faut maintenant rassembler ^n un tableau tout ce qui compose l’action de l’Etat dans la production; cette action est grande, bien qu’elle le soit moins que celle des individus. Il ne s’agit pas seulement de dire ce qu’est, en fait, a l’époque actuelle, l’action de l’Etat, mais aussi de rechercher le fondement et les raisons d’être de cette action, et nous toucherons là à une des questions les plus controversées qu’il y ait dans l’économie politique. Nous rencontrerons la question du rôle de l’Etat en d’autres matières, relations économiques internationales, répartition, questions sociales; partout où elle se pose, la solution doit en être cherchée dans les mêmes idées générales.

L’Etat doit s’entendre ici de tous les organismes institués par la collectivité pour le fonctionnement de la vie sociale et investis du pouvoir de contraindre : administration centrale, régionale ou locale. Etat, province, département, cercle, commune, etc... Ces organismes peuvent être plus ou moins compliqués et enchevêtrés les uns avec les autres; ils peuvent s’opposer les uns aux autres, et la répartition des fonctions entre eux soulève des questions très délicates. Mais, tous ensemble, ils s’opposent aux individus; les individus représentent les intérêts privés, et leur mode d’action dans les sociétés policées ne peut être que le contrat; l’Etat représente, sinon toujours en fait, du moins en droit, l’intérêt public, et outre le mode d’action du contrat qu’il emploie comme les individus, il dispose du droit de contraindre; il en dispose seul dans notre civilisation.

L ORGANISATION DE LA PRODUCTION

En fait, les fonctions économiques de l’Etat ont beaucoup varié selon les époques. De la fin du xvi® siècle à celle du xviii® siècle, elles ont été nombreuses et actives; l’Etat intervenait de toutes sortes de manières dans la production et le commerce; les doctrines mercantilistes qui prévalaient alors étaient pénétrées de l’idée de réglementation par l’Etat. A la fin du xviif siècle, a commencé une période de retrait de l’Etat, qui s’est prolongée plus ou moins avant dans le xix® siècle, selon les pays ; l’ancien système économique se dissout alors et le nouveau se constitue dans la liberté, ^lais cet absentéisme de l’Etat aura été de courte durée; depuis le dernier tiers environ du xix® siècle, ses interventions se font de nouveau pressantes et nombreuses, parfois sous d’autres formes d’ailleurs et souvent en vue d’autres fins que dans l’ancien régime.

Deux forces puissantes poussent l’Etat moderne dans la voie des interventions économiques. L’une est le développement du prolétariat ouvrier qui fait jiression sur les pouvoirs politiques et s’efforce d’obtenir une législation conforme a ses intérêts économiques; les lois dites ouvrières et sociales sont devenues jiartout un objet important de l’activité des assemblées délibérantes.

L’autre est l’intensité accrue du sentiment national; la transformation des armées de métier en la nation armée, l’universalisation du service militaire et les changements qui en sont résultés dans la mentalité des peuples, ont donné à l’Etat des prises nouvelles et solides sur toute la vie et tous les biens des citoyens; une grande année est une vaste expérience de communisme autoritaire. Dans les conflits armés entre les peuples, où leur existence se joue, se fortifie la notion de la souveraineté de l’Etat, et s’efface au contraire le sentiment des libertés individuelles. Lonsidérée à ce point de vue, une guerre comme celle de 1914 est une cause extrêmement puissante d’étatisme; dans ceux des peuples belligérants qui ont été le ])lus longtemps et le plus avant enfoncés dans la lutte, toute la vie économique a été subordonnée aux nécessités de la guerre, el l’Etat a été conduit à en jirendre dans une large mesure la direction.

II est vrai que les erreurs et bévues éclatantes que l’Etat, en tous pays, a commises dans la direction des affaires économiques, ont provoqué, dès la fin des hostilités, une forte réaction contre l’étatisme. Les souvenirs, par exemple, qu’a laissés en France l’Etat marchand de charbons et l’Etal armateur, sans parler de l’Etat négociant en grains et de l’Etat acheteur et distrihuteur des stocks américains, n’encouragent jias les citoyens à lui con-

LE RÔLE DE l’ÉTAT DANS LA PRODUCTION

.fier, dans la ]>aix, un rôle économique étendu. Dieu (pie les erreurs commises fussent, prohahlement, en grande partie inévitables, à raison des circonstances, elles ne pouvaient pas ne pas déprécier encon* l’Etat dans l opinion [udilitpie. La ,uerrp a donc agi en deux sens opposés, donné d’une part a l’Etat 1 occasion et l’habitude de se mêler d’une foule de choses qui aupara- . vaut allaient toutes seules, avivé d’autre part les railleries, les mécontentemenls et les rancunes contre ses intervtmtions economiipies. Il sera curieux de voir, dans quehpies années, lequel doux couroiils 1 ouro oiiipoilo.

INDIVIUI ALISME ET INTERVENTIONNISME

Doux tendanoos sonl en liilte dans les questions relatives aux fonctions économiques de l’Etat; la tendance individualiste et la tendance int(*rventionnisle. L’individualisme, sous la forme qu il a prise au xix® siècle, veut hannir l’Etat de l’économie et n’y laisser comme force agissante que 1 individu; 1 inter\eutionnisiue fait une place plus ou moins large à l’Etat. D’ailh'urs, individualisme et intervenlioiinisnie ne sont pas des doctrines aux contours nettement arrêtés; elles ont au contraire toutes deux bien des nuances. L’individualisme des pbysiocrates, partisans du (( despotisme légal ». n’est pas le même que celui d’Adam Sinilb, tiré du inincipe de la liluuté naturelle et assez souple dans l’application; l’individualisme de Smith n’est pas le même que celui (pi’a formulé au xix® sU'cle une fraction importante de l’école libérale fran(;aise el qui se trouve notamment dans les (puvres (h* Dunoyt'r et de Dastiat di. L’individualisme n’est pas resté ce qu’il était à son origine; il a été à la fin du xviii® siècle une vigoureuse et nécessaire affirmation des droits el de la fonction économique de l’individu, mais qui n’excluait pas toute action de l’Etat; j)uis les transformations qu’il a subies au cours du xix® siècle (ui ont fait une doctrine où la négation domine et qui a érigé en système l’exclusion de l’Etal; cet esprit d’boslilité contre l’Etal l>«s

celui des fondateurs. Dans sa forme la plus élriquée, l’individua-

(1) Sur les divers aspects de rindividualisnic : Gide et Rist. op. cil.: Henrv Michel, L’idée de l’Etat, Paris, 1890, notamment l’introduction et les chapitres iv et V du liv. lit; Sehatz, L’individualisme économique et social, Paris, 190"; .Ulix, La déformation de l’économie politique liberale après J. -B. Saq, in Revue d’histoire des doctrines économiques et sociales, 1911.

L ORGAMSATION DE LA PUODLCTION

Usine aUoulit ù la doolrine qu’on a appelée celle de l’Etat-gendanne : 1 Etat a une police, une armée, des juges, et dans l’ordre inatéiiel assuré [>ar lui il n appartient qu’aux individus d’exercer une aclivité économique. Il y a plus d<î diversité encore dans la tendance interventionniste, car on est ici sur le terrain de la i»olitique économique; une fois admis que l’Etat a un rôle à jouer ilans 1 économie, il y a bien des façons de concevoir la nature, le degré et les procédés de son intervention. Il est vain de prétendre op{toser en toute circonstance l’individualisme et l’interventionni-sme l’un à l’autre comme deux systèmes bien définis; il faut toujours commencer par dire de quel individualisme et de quel interveiiüoniiisme ou veut parler.

Si 1 oïl s attache a la lorine la plus absolue de rindividualisnie, d semble que l’Etat soit complètement rejeté hors du domaine économique; qu’il n’y ait qu’à rappeler, en passant, qu’il est chargé d assurer 1 ordre dans la société, de protéger les citovens contre les violences et la fraude et que. ceci dit, l’individu seul demeure. Mais c est là une illusion; on ne peut pas si aisément exorciser l’Etat; même réduit à ses fonctions essentielles, à celles que personne, sauf les anarchistes, ne lui conteste, ce qu’il fait et la manière dont il le fait sont encore d’un grand poids dans la vie économique.

Tout d abord, la façon dont l’Etat se comporte dans ses fonctions de gendarme, de juge, de diplomate et de soldat a de très grandes conséquences ])our le développement de l’économie nationale. Selon ce que l’Etat sait assurer d’ordre matériel et maintenir d harmonie morale entre les citoyens, l’économie nationale dé|)érit ou prospère, l’esprit d’entreprise languit ou se ranime, les citoyens api)liquent toutes leurs forces au travail ou les consument en stériles disputes. Pareillement il est d’une importance vitale pour la communauté que l’Etat ait une politique extérieure vigilante, qu’il ne soit pas berné et brimé par les autres Etats,* <(u il ait une armée toujours prête à défendre l’indépendance et l’intégrité du domaine national et, le moment venu, à l’agrandir.

L’Etat ne se borne pas à protéger les citoyens contre la violence et la fraude. Il est cliargé de dire le droit, de formuler les règles juridiques auxquelles les hommes vivant en société doivent se conformer, dans leurs rapports entre eux et dans leurs rapports avec les biens matériels. Comment pourrait-il dire le <lroit sans jirendre parti sur l’organisation économique et sans la déterminer par les lois qu’il fait.^ Le règlement du droit de propriété et de ses démembrements, les modes de transmission

LE ROLE DE L ETAT DANS LA PRODLCTION J

de la propriété entre vifs ou par décès, l’ordre de dévolution successorale, l’étendue de la liberté testamentaire, le régime hypothécaire, le droit des obligations et des contrats, ce sont les éléments du cadre juridique dans lequel se meut l’activité économique des hommes; la façon dont ce cadre est construit influe sur cette activité, sa manière d’être, ses directions, sur l’exploitation du sol, sur la formation des entreprises, sur la répartition de la richesse.

Enfin l’Etat, pour l’accomplissement de ses fonctions essentielles, perçoit des impôts, et le taux des impôts, leur assiette, leur mode de perception, exercent la répercussion la plus directe sur toutes les parties de l’économie. Tout système fiscal gêne la production ou au moins la modifie, et il modifie aussi la répartition des richesses.

C’est donc avoir une vue très incomplète des choses que de croire que l’Etat est dans l’ordre économique un personnage sans importance. Même réduit à ses fonctions essentielles, il est encore un personnage considérable. Non seulement il agit sur l’économie nationale par le fait même qu’il les remplit et la façon dont il les remplit; mais il est bien obligé, lorsqu’il dit le droit et perçoit les impôts, de prendre parti et d’avoir une politique économique; la parfaite neutralité économique ne peut pas exister pour lui.

L’Etat doit-il et peut-il se borner à assurer l’ordre et à dire le droit, à remplir les fonctions de législateur, de juge, de soldai, de diplomate, de collecteur d’impôt et de gendarme? N’a-t-il pas encore un autre rôle à jouer dans l’ordre économique? Nous voici amenés à examiner et comparer les titres à l’action économique que peuvent présenter l’individu et l’Etat.

n’i.XTÉRÉT PRIVÉ ET l'iNTÉRÈT GÉNÉRAL. LES I.LMITES DE l’aCTIOX

ÉCONOMIQUE DES INDIVIDUS ET LES FONDEMENTS DE l’aCTION DE

l’État

Le litre des individus à l’action économique, c’est qu’ils y apportent l’énergie créatrice de l’intérêt personnel: énergie incomparable et que rien ne ]>eut remplacer; l’élude de l’entreprise et du rôle de l’entrepreneur a mis ce point en pleine lumière. L’intérêt personnel et la libre initiative des individus ne sont pas seulement principe d’action, mais principe d’organisation

L ORGANISATION DE LA PRODUCTION

par h* moyen du contrat; l’entreprise est un groupement organisé j)ar le moyen du contrat en vue de la production, et c’est aussi le contrat qui assure les relations des entreprises entre elles; une puissante organisation est ainsi constituée et se meut sans l’intervention de l’Etat.

Mais 1 individu ne poursuit dans son action économique que des fins égoïstes, sans d ailleurs employer ce mot dans son sens péjoratif, en entendant seulement par là qu’il considère l’avantage pei'sonnel ([u il pourra tirer de son action ; avantage purement personnel ou avantage du groupe familial restreint dont il est le chef ou l’un des membres; l’homme travaille pour lui et jiour les siens, ür, nous vivons en société, et la société, commune ou nation, a des fins propres qui ne coïncident pas nécessairement avec celles des individus qui la composent; au-dessus des intérêts privés, les englobant mais les dépassant, par conséquent ne pouvant jias se confondre avec euv, il y a l’intérêt général; la fonction j)roi)re de l’Etat est de représenter l’intérêt général et de le faire prévaloir. C’est comme représentant de l’intérêt général que I Etat impose aux individus les sacrifices nécessaires à l’existence et au développement de la nation, qu’il veille à la culture morale et intellectuelle des individus, qu’il imurvoit à l’hygiène et à la salubrité publiques, qu’il institue la lutte contre des fléaux sociaux, comme l’alcoolisme ou la tuberculose. S’il n’y avait pas d’intérêts généraux supérieurs aux intérêts ]>rivés, au nom de quoi l’Etat ferait -il contribuer les citovens

a des dépenses dont beaucoup d’entre eux ne profitent i>as directement.» Dépenses des écoles populaires, payées par des gens (pii n’ont pas d’enfant ou qui n’y envoient pas ceux qu’ils ont; •ilépenses de l’assistance médicale, payées ]>ar des gens bien portants on qui jieuvent eux-mêmes rémunérer leur médecin, etc... Et au nom de quoi l’Etat, en cas de guerre, demanderait i! aux citoyens le sacrifice de leur vie.»

Il est vrai qu’on trouve à la racine de la doctrine individualiste, telle qu’elle s’est formée à la fin du xvni'' siècle, la croyance en une conformité des intérêts individuels à l’intérêt général, (i’est une notion qui, notamment, circule à travers toute l’œuvre d’Adam Smith; elle se rattache à certains caractères généraux de la philosophie du xv!!!*” siècle (1). Le grand économiste anglais.

(I) Ifasbach, Les fondements philosoplii(jues de Véeonomie politique de ljuesnati et de Smith, in Hecue d’économie politique, 18^3. Sur la non-idnntilf' dos inttTÔls inilividuels et de l’intérêt général, Cournot a présenté des réflexions très (lénélrantes dans le Traité de V enchaînement des idées fon-

LE RÔLE DE l’ÉTAT DANS LA PRODUCTION

d’ailleurs, ne l'a i»as érigée en thèse absolue, et sa doctrine sur le rôle de l’Etat est, en somme, assez souple. .^lU’ès lui seulement, quelques disciples, plus prompts à assimiler la lettre (lue l’esprit de la doctrine et n’ayant [dus le sens exact des circonstances économiques parmi lesquelles est né l’individualisme, en ont e.xagéré la portée et ont [loiissé a 1 extrême 1 idée d une identité des intérêts individuels et de l’intérêt général. Autre chose est de constater ce que les intérêts individuels a[q»ortent de puissance et d’él?ments d’organisation à la vie économique, autre chose de [n-étendre que [lar une sorte d’harmonie [tréétahlie ou de nécessité logique ils conî;Drdent en toute circonstance avec l’intérêt général et suffisent à en assurer la réalisation.

Sur celte question du rôle économique de 1 Etat, il y a une observation qui vient naturellement à l’esprit, (jui sans doute n’est pas concluante, qui cependant fait croire qu’il n’est [kis raisonnable de voidoir bannir rigoureusement l’Etat du domaine économique. L’association, sous toutes sortes de formes, le groupt'inenl des activités individuelles, sont des choses dont [)ersonne ne conteste le mérite et la nécessité ; nécessité inhérente à la techni(]ue même de l’économie moderne qui ein[)loie des moyens et jiourvoit à des liesoins qui vont bien au delà de 1 individuel. Or l’Etat est une sorte d’association, la [dus vaste de toutes, et il y a quelque chose de contradictoire à exalter les fonctions économiques de l’association et à vouloir n en donner aucune à l’Etat. Sans doute, l’Etat est une association qui n’est [)as comme les autres ; on n’y entre pas par un acte de volonté libre, elle préexiste aux individus, elle est investie du j>ouvoir de contraindre; au lieu* que les autres associations n ont pour mode d’action que le contrat, qu’on y entre et qu’on en sort librement. Mais ce sont là des raisons jdutôt d’être circons[)ecl dans la délimîtalion du rôle de l’Etat que de retrancher entièrement ce rôle.

L’observation qui vient d’être faite reste à la surface des choses. Il est possible et il est nécessaire d’aller [tins avant. Le fondement solide de l’action de l’Etat dans l’ordre économique, c’est tout ce qu’il y a de divergences entre les intérêts privés, qui sont les seids dont les individus, pris en masse, aient souci, les seuls qui soient l’objet de leur activité économique, et l’intérêt social. Sans doute, ces fonctions sociales que sont la production

■damentalcs, nonvelle éJit. 1011, liv. IV, chap. xii, et ilans les Principes de la théorie des richesses, 1803. liv. IV, chup. n.

L ORGANISATION DE LA l’RODLCTION

et la repartiüon des biens se trouvent assurées par le jeu même des activités individuelles qui se proposent des fins égoïstes, mais ce n’est pas toujours et nécessairement de la façon la pliK contorme au bien général. C’est là une matière qui demanderait <le longs développements. Pour s’en tenir à l’essentiel, voici (luelquesmns des points de vue au.xquels il faut se placer pour apercevoir la discordance possible entre les intérêts privés qui

sont 1 objet propre de l’activité économique des hommes et le<i intérêts de la collectivité.

1“ Lue première idée à envisager est celle des effets de la eoncurrence, qui a été jusqu’ici l’expression la plus générale, dans 1 ordre economique, de l’initiative privée. Les économistes mit mis en lumière ce qu’il y a dans la concurrence de profitable a 1 interet de la collectivité. Elle est le stimulant le plus énergique dans l’ordre de la technique et de l’organisation; il s’aeit pour chaque entrepreneur de faire mieux que les autres. D’autre part, la concurrence tend à réduire au minimum le profit de l’entreprise, ce que l’entrepreneur peut dans le prix de vente ajouter au prix de revient de la marchandise; la modicité des prix est un puissant moyen d’attirer l’acheteur, et cette modicité des prix n est pas obtenue seulement par les progrès techniques et d’organisation qui permettent de produire à moins de frais; elle l’est aussi par la réduction de la marge entre le prix de revient et le prix de vente. Enfin, par les luttes de la concurrence, les honiuies de talent éliminent les incapables, la concurrence force les entrepreneurs à travailler, à aiguiser et développer leurs facultés, elle conduit les meilleurs hommes à la fortune et ruine les autres. La recherche incessante des progrès techniques, l’abaissement du profit prélevé par l’entrepreneur, l’élimination de« moins capables parmi les hommes d’affaires, ce sont là les trois grands services que la concurrence rend à la collectivité, et c’est en considérant la chose à ce point de vue qu’on est conduit à faire coïncider l’intérêt général et les intérêts privés.

-Mais la concurrence n’est pas, en toute circonstance, cette grande force bienfaisante que les économistes se sont complu à décrire et à vanter; elle a ses côtés d’ombre.

Tout d’abord, elle implique une certaine somme de gaspillage dans l’organisation de la production, gaspillage de force humaine et de force mécanique, par la dispersion des efforts et leur manque de coordination. Dix entreprises qui se combattent sont, pour la collectivité, d’un moindre rendement, si l’on fait le compte de tout ce qu’elles absorbent d’intelligence et de capi-

LE RÔLE DE l’ÉTAT D.AXS LA PRODCCTIOX 301

taux, qu’une seule grande entreprise qui les intégrerait toutes: c’est d’ailleurs le principe même de la concentration. Il y a des . branches d’activité économique où ce gaspillage est très sensible; c’est le cas notamment du petit commerce de détail; la multiplicité des commerçants au détail a pour effet que chacun d’entre eux ne peut vivre, vendant peu, qu’en vendant cher, de sorte qu’ici la concurrence ne procure pas au public le bas prix des produits, mais au contraire leur cherté. Gasiûllage encore, celte alternance, dans la production et les affaires, de phases de développement Iro}) rapide et de phases de dépression, qui forme ce qu’on appelle les crises générales de surproduction (voir infra, liv. III, chap. vi) et il n’est j)as douteux qu’à ce gaspillage inhérent aux crises la multiplicité des entreprises se faisant concurrence est un milieu très favorable. Les ententes entre grandes entreprises, en même temps qu’elles atténuent la concurrence, donnent aussi plus de stabilité à l’organisation économique.

En autre aspect fâcheux de la concummce est dans les }>rocédés de combat auxquels, dans certains milieux et dans certaines circonstances, les maisons en lutte ont recours. 11 v a des luttes loyales et d’autres qui ne le sont pas. Une entreprise peut faire sa place au soleil par le mérite de ses méthodes et la capacité professionnelle des hommes qui la dirigent; elle peut aussi forcer l’accès du marché par une réclame effrontée, par la falsification des marchandises, par la corruption pratiquée sur les agents des maisons rivales; la concurrence ne pousse pas toujours au premier rang les meilleurs hommes, mais parfois les moins scrupuleux, et la sélection se fait alors au rebours de l’intérêt social (1).

Puisque la concurrence est ainsi composée de bien et de mal, • comment croire que, dans un monde économique où la concurrence serait la seule force en jeu, l’Etat n’aurait qu’à se tenir à l’écart, regardant les individus se battre Représentant l’intérêt général, il a un contrôle à exercer et des règles à formuler. Son droit à cet égard est encore plus certain et son rôle est plus ample si l’on considère que la concurrence n’est pas le tout de la vie moderne; nous savons déjà ce que celle-ci contient de monopole ou de tendance au monopole (supra, même livre, chap. v). Par la concentration, les ententes, les fusions, d’im-

(1) Cournot a parlé en termes pénétrants de la concurrence économique, avec beaucoup d’impartialité et de liberté d’esprit : Principes de la théorie ■ des richesses liv. IV, chap. ii.

L ORGAMSATION DE LA VRODUCTIOX

nienses onlroijrises se conslituenl. Le type classique de la concurrence, c’était la concurrence entre un grand nombre d’entreprises individuelles d’importance moyenne et d’importance sensiblement égale, ou du moins entre lesquelles il n’y avait pas une inégalité telle que la lutte apparût impossible; la concurrence ainsi entendue ne domine plus, comme au xix® siècle, toutes les paities de la vie économique; dans de larges domaines, la lutte a pris d’autres formes et tend à instituer des monopoles ou quasi-monopoles. Or, s’il est vrai que le monopole implique souvent un progrès dans l’organisation de la production, il implique aussi de graves menaces pour le consommateur (sur les prix en cas de monopole, voir infra, liv. III, cbap. v). Ce qu’il y a de monopole dans la vie économique moderne doit avoir pour correctif l’intervention de l’Etat.

2° Le second fait qu’il faut mettre en lumière, c’est que l’individu et la société ne considèrent pas la richesse au môme point de vue. (le cfui importe à l’individu, dans un système de production j)our l’échange, c’est la valeur d’échange de ses produits ou de ses services, et le revenu net en argent qui lui restera, tous frais déduits; un propriétaire foncier aménage son domaine de façon à obtenir le plus grand produit net. Pour la société, ce n’est pas la valeur d’échange et le revenu net qui comptent, c’est la somme d’utilités que rei>résente la production; une nation est riche à laison de la nature et de la quantité des biens dont elle dispose, et non à raison du revenu net en argent de ses membres ou citoyens. Une autre différence entre le point de vue de l’individu et celui de la société, c’est que l’individu, qui n’est qu’un instant dans la durée, considère la richesse dans le moment actuel, tandis (pie la nation a des intérêts permanents; ta richesse est pour elle moins l’abondance actuelle des biens que l’éveil, le maintien et le développement des forces productives; elle vit dans l’avenir plus que dans le présent. Il n’y a aucune raison de penser que l’individu, à la poursuite de satisfactions économiques immédiates ou (fui, même en tenant compte de ce que la famille y apporte de vues d’avenir, ne peuvent pas être à une échéance très éloignée, serve par là, en toute circonstance, sans le savoir et sans se l’être [troposé comme objet, les intérêts permanents et lointains de la nation.

3” Enfin, voici une troisième cause de divergences possibles entre l’intérêt individuel et l’intérêt général. Pour l’Etat, les questions économiques sont des questions nationales et qui prennent place parmi d’autres questions du même ordre. Les inté-

LE RÔLE DE l’ÉTAT DANS. LA PRODUCTION

rets économiques ne sont pas les seuls à (^loi les gouvernements ont à penser; il y a les intérêts politiques, au sens élevé du mot, et les intérêts militaires; il v a les intérêts moraux et intellectuels; l’affaire des gouvernements est de mettre les intérêts économiques à leur rang dans cet ensemble, de les intégrer à la variété des éléments dont est formé l’intérêt national. Cela dépasse 1 ordre des jiensées et des actions des individus.

Par tant de vues prises sur les choses, de cotés divers,- on est amené à conclure qu’il n’y a point du tout identité nécessaire entre les intérêts économiques individuels et l’intérêt général, et cela est le fondement de l’intervention de l’Etat.

Tels sont les fondements de l’intervention de l’Etat; mais il faut en voir aussi les difficultés et les périls. Difficultés et périls de l’intervention peuvent se ramener à deux idées : l’Etat est mal infoinié de l’intérêt général qu’il a pour fonction de défendre; alors même (ju’il le j)erçoit clairement, il n’est pas organisé de façon à le faire toujours prévaloir.

Les individus déjà se trompent sur leurs intérêts privés, qui sont cependant la chose à quoi chacun apporte l’attention la plus vigilante et la i)lus soutenue. Combien plus souvent l’Etat se méprend-il sur l’intérêt général! 11 le méconnaît par ignorance, car l’Etat, ce sont des hommes politiques ou des services administratifs sujets à l’erreur et qui n’ont pas de lumières privilégiées sur les questions économiques. Il le méconnaît aussi parce que l’intérêt général est difficile à connaître et que les hommes les mieux informés peuvent s’y tromper; aucun critérium certain ne l)erniet de déterminer sans risque d’erreur ce qui est, dans une question donnée, l’intérêt général. Que de mesures de politique économique ont passé longtemps pour conformes au bien public, qui ont fini par se révéler inutiles ou nuisibles! Enfin l’Etat méconnaît encore rinlérêt général jtar mauvais vouloir ou faiblesse; même s’il le voit clairement, souvent il n’ose ou ne peut le faire j)révaloir. Intérêts de personnes, intérêts de partis, intérêts locaux ou corporatifs sont pour l’intérêt général de terribles concurrents; ils corrompent l’action de l’Etat dans les cas mêmes où elle est le mieux fondée en raison.

11 est donc également impossible de refuser par principe à l’Etat toute attribution économique et de lui faire pleinement confiance pour l’exécution de celles qu’on lui confie. L’Etat n’est pas l’ennemi qu’il faut chasser hors de l’économie politique, mais il n’est pas non plus le dieu que quelques-uns révèrent et en (jui ils placent leur confiance et leur amour. L’Etat est un

:ii)i

l’organisation de la production

organe social très coin'pliqué dont le fonctionnement est rarement tout a fait bon, parfois tout à fait mauvais, le plus souvent médiocre; la qualité de ses interventions économiques est variable selon les pays et les époques; les (juestions de mécanisme constitutionnel et de moralité politique ont ici une très grande importance. A un Imitât où 1 autorité est stable, éclairée et énergique, il est légitime et raisonnable de demander et de permettre plus qu à un Etat livré aux disputes des factions et des partis, où la notion de 1 intérêt général est affaiblie et sans vigueur.

La question du rôle économique de l’Etat est envisagée le plus souvent comme une sorte de querelle entre l’Etat et l’individu, <Iu’on représente comme se disputant le domaine de l’activité économique. Il y a peu de vérité à poser ainsi la question. En fait, l’Etat et l’individu s’opposent moins (pi’ils ne se complètent. L’ordre de l’activité économique est une cliose assez vaste pour (jue 1 Etat et 1 individu a la fois y trouvent place. A l’initiative individuelle la tâche de fonder et de diriger les entreprises, du moins en principe et dans la plupart des cas. A l’Etat, le reste; mais ce reste, on va le voir, n’est pas peu de chose.

§ 1. — Le domaine des interventions de l’Etat. '

Nous ne rechercherons pas ce que pourrait être le rôle économique de l’Etat dans une société d’où serait éliminée la propriété privée du capital. Tenant })our des principes essentiels <^ette propriété privée et l’initiative individuelle appliquée à la formation et à la direction des entreprises, nous poserons la question dans les termes que voici : dans une société où les moyens de production sont, pour la majeure partie, propriété I)rivée, et où les entreprises sont formées et dirigées en vue du profd à réaliser, quelles sont les attributions de l’Etat compatibles avec ces deux faits essentiels.^ (>n peut les grouper sous diverses rubriques.

1” Les hommes ne fondent et dirigent les entreprises qu’en vue du profit à recueillir. Là où le profit cesse, s’arrête le domaine de l’initiative privée. Or il y a des œuvres économiques à accomplir qui sont d’utilité générale et qui ne peuvent pas donner de profits, ou dont le profit est chose troji incertaine ou trop lointaine pour que les individus se risquent à les entreprendre. Il

LE ROLE DE L ÉTAT DANS LA PRODUCTION

faut donc ^ue ce soit l’Etat qui prenne la charge de ces œuvres d’utilité générale. Adam Smith déjà l’avait dit : « Le troisième et dernier devoir du souverain ou de la république est celui d’élever et d’entretenir ces ouvrages et établissements public'’, dont unè grande société retire d’éminents avantages, mais qui sont néanmoins de nature à ne pouvoir être entrepris ou entretenus par un ou quelques particuliers, attendu que, pour ceux-ci, le profit ne saurait jamais leur en rembourser la dépense... Après les travaux et établissements publics nécessaires pour la défense de la société et l’administration de la justice... les autres travaux et établissements de ce genre sont principalement ceux propres à faciliter le commerce de la société et ceux destinés à étendre l’instruction parmi le peuple » (l).

2° Il appartient à l’Etat d’éveiller et d’encourager les initiatives privées, de préparer les individus à bien remplir la fonction éminente qui leur incombe dans l’ordre économique, de leur montrer les voies à suivre sans s’y engager lui-même. Ce rôle, l’Etat le remplit quand il participe à l’organisation de l’enseignement, non pas seulement général, mais technique et professionnel, ou de l’apprentissage; quand il institue des concours entre jjroducteurs, des expositions, des récompenses honorifiques ou pécuniaires; quand il encourage une branche d’industrie par des subventions ou des primes. La subvention est un procédé en un certain sens dangereux, parce qu’il engage les finances publiques et fait servir à l’avantage de quelques-uns l’argent de la communauté; mais ce n’est pas une raison suffisante pour le condamner en principe. Une subvention judicieusement placée peut faire naître beaucoup plus de richesse qu’elle n’en consomme; c’est une question à examiner dans chaque cas particulier (2). Ce rôle d’excilateur qui appartient à l’Etat est d’importance très variable selon les temps et les pays. Colbert, en France, l’a remjili au xviC siècle par des moyens énergiques et avec un grand succès. Aux époques où l’initiative privée n’avait pas encore pris conscience de sa force, où le capitalisme industriel si hardi et si entreprenant que nous voyons à l’œuvre commençait à peine à se former, l’Etat avait une tâche à remplir qui est devenue en partie inutile; on ne peut pas dire cependant qu’elle le soit devenue tout à fait.

3“ Dans les milieux mêmes et aux époques où les initiatives

(1) Adam Smitli, Hirhesse des nations..., liv. V, chap. i, scct, ni.

(2) La question de principe est étudiée d'une manière approfondie par ■Cournot, op. cit., liv. IV, chap. ni.

T. — Écon. pot. — I. 20

L ORGANISATION DE EA l’RODLCTION

privées ont pris leur essor, il appartient à l’Etat de les coordonner et de les pousser dans les directions utiles à l’intérêt général. C’est un rôle complexe et difficile à jouer, où il y a moins de place pour la contrainte que pour les conseils, la persuasion, l’influence que l’Etat tire de son imestige et du fait qu’il parle au nom de la nation. Par exemple, l’Etat peut agir sur le système bancaire par 1 intermédiaire d’une banque d’émission privilégiée (voir infra^ liv. 111, chap. iv; qui, plus ou moins, dépend de lui et qui a dansle concert des banques, par la force des choses, une place éminenle; il peut agir encore sur les placements en valeurs mobilières par les droits qu’il a sur l’inscription de ces valeurs à la cote de la bourse, par la pression, soit amicale, soit impérieuse,, qu il est en situation d’exercer sur les établissements qui les émettent. En dehors de la contrainte légale qu’il est en droit d’exercer, procédé brutal dont il ne faut user qu’avec réserve, un Ltat qui sait .son métier a bien des moyens d’action dont il peut se servir en vue de rinlérèt général. La concentration des entrejuises lui facilite celte tâche; les grands hommes d’affaires, gouvernant de vastes entreprises assurées de. durer, sont par là même dans la société à une place d’où les vues d’intérêt général ont chance d’être comprises; d’ailleurs, l’Etat a beaucoup moins de peine a causer et à s’entendre avec quelques grands directeurs de banques, de cbemins de fer, de compagnies de navigation, d’entreprises métallurgiques, qu’avec une multitude de petits et de moyens producteurs.

i° L’Etat doit faire en .>^orte que le milieu économique où l’initiative j)rivée se déploie soit, autant que la nature des choses le permet, librement accessible à tous, que ce milieu, comme cela a été dit a propos des transports, soit neidre, ne favorisant et n écartant jx'rsonne. Il y a dans le milieu économique des sortes de positions stratégiques; ceux (pii les détiennent en peuvent tirer un avantage si grand qu’il n’est jias admissible que cet avantage soit laissé sans contrôle à l’intérêt privé. Il faut, sinon que l’Etat occupe lui-même ces positions stratégiques, du moins qu’il contrôle ceux qui les occupent. C’est ainsi que l’Etat se réserve le droit de battre monnaie, qu’il intervient par l’organisation des banques d’émission privilégiées dans le système du crédit et des règlements (l), qu’il pi-(?nd part au système des transports par voies ferrées, comme exploitant ou comme concédant. Celte même idée, qu’il faut sauvegarder au profit de tous-

(I) Sur ces de’ux peints, voir infra, liv. III, cliap. i à iv.

LE RÔLE DE l’ÉTAT DANS LA PRODUtmON 307

la liberté d’accès à la production, doit amener l’intervention de l’Etat partout où les circonstances sont telles que la concurrence ne peut pas se maintenir et que le mouvement économique aboutit à la formation de monopoles de fait durables. Il importe alors que les intérêts de la collectivité soient défendus, et ils le sont par un contrôle de la puissance publique; c’est cette idée de monopoles à contrôler qui est à la base des applications les plus importantes de l’industrialisme municipal, adductions et distributions d’eau, services de transports en commun dans les villes, services d’éclairage.

5“ Partout où la concurrence est possible et se déploie librement, il appartient à l’Etat de déterminer le cadre juridique dans lequel elle doit demeurer. Tous les procédés de concurrence ne sont pas bons socialement et ne peuvent pas être tenus pour légitimes. La fraude et la falsification des denrées, par exemjile, doivent être réprimées; elles sont une sorte d’abus de confiance, une atteinte à l’honnêtelé commerciale, une menace contre la santé publique dans certains cas. Un autre exemple se tire de la théorie juridique de la concurrence déloyale : il est permis de se disputer, entre confrères, la clientèle, mais il faut que ce soit par des procédés honnêtes, idée générale qui se prête à des applications variées.

0“ La fiscalité est encore une cause nécessaire d’intervention de l’Etat. Il n’y a pas d’impôts, soit sur les bénéfices agricoles, commerciaux et industriels, soit sur les produits bruts ou le chiffre d’affaires des entreprises de toute sorte, qui puissent être perçus sans que, plus ou moins, l’Etat s’immisce dans le fonctionnement de ces entreprises. Parfois l’immixtion devient gestion totale ou participation à la gestion. C’est le cas des monopoles fiscaux (voir tome II, livre VI, chap. n); c’est le cas des entreprises dans lesquelles l’Etat se réserve, en même temps qu’une part dans les bénéfices et pour assurer l’exacte rentrée de cette part, un contrôle sur là gestion.

7“ Une guerre qui, comme la guerre de 1914, met en mouvement toutes les forces nationales et met en jeu l’existence même de la nation, crée un milieu extrêmement favorable aux interventions de l’Etat. En fait, au cours de la guerre de 1914, dans les divers pays belligérants, beaucoup d’interventions nouvelles de l’Etat se sont produites. Il a fallu développer énormément et rapidement la production des armes, des munitions, des explosifs, et aucun des pays belligérants, sauf l’Allemagne, n’y était préparé. D’autre part, la guerre sous-marine a jeté la perturba-

L OIIGAMSATION DE LA PRODUCTION

lion dans les transports maritimes et rendu nécessaires des mesures relatives à l’affrètement. Tantôt l’Etat a entrepris lui-même les industries et commerces indispensables à la conduite des opérations et à l’approvisionnement national, tantôt il a eu recours à des prêts, sul)ventions, garanties d’intérêts. Il s’est fondé des entreprises dans lesquelles l’Etat était à la fois |)articipant aux aj)ports en capital et participant aux bénéfices. Ces interventions de l’Etat pendant la guerre, en France et ailleurs, ont soulevé de vives critiques et renforcé les arguments traditionnels contre l’étatisme; elles ont abondé en erreurs graves et en résultats malheureux. Encore faudrait-il tenir compte, pour être équitalile, de l’extrême difficidté des circonstances. Mais, si pou heureuses qu’aient été les initiatives économiques de l’Etat pendant la guerre, de telles initiatives étaient inévitables, et il y aurait eu plus d’inconvénients à s’en abstenir qu’il n’y en a eu à les prendre. D’une part, au cours d’une guerre comme celle de 1914, les conditions d’un régime de concurrence des entreprises ])rivées entre elles font défaut; la concurrence implique des facilités de communication, des marchés amples et libres de matières premières, de ])roduits fabriqués et de main-d’œuvre, toutes choses que'l’état de guerre avait, dans une large mesure, supprimées; dans le milieu économique né de la guerre, les monopoles de fait trouvaient les éléments les j)lus propres à leur développement. D’autre part, le problème économique à résoudre n’était plus celui du temps de jiaix. En temps <le paix, il s’agit de satisfaire des besoins qui se forment et se manifestent librement, dans un milieu assez riche ])our que les besoins essentiels de la société économicfue soient à peu })rès assurés d’être satisfaits. En temps de guerre, il s’agit de gagner la guerre, d’aménager les ressources du pays, et lies ressources diminuées, de façon à fournir aux armées le matériel dont elles ont besoin, à la population civile de quoi la maintenir en suffisant état, physiquement et moralement, autant <pie les ressources disponibles le permettent. C’est, en plus grand, l’état de fait qui existe dans une ville assiégée.

L’aménagement rationnel des forces productives nationales Exemple tiré de la législation des mines.

Voilà déjà un vaste domaine ouvert aux interventions économiques de l’Etat et qui n’empiète pas sur celui des individus. Il y en a un autre encore. L’Etat ne peut pas se désintéresser de l’usage qui est fait de ces forces productives et de cet outillage

LE RÔLE DE L*ÉTAT DANS LA PRODUCTION

collectif qui sont la source même des richesses nationales; c est une partie de son rôle que de veiller à leur conservation, a leur bon aménagement, à leur développement. Dar exemple, 1 appareil des communications et des transports est une partie de 1 outillage collectif indispensable à la prospérité des entreprises pri%ées, nous avons vu (supra, livre 11, chap. vn) les interventions de l’Etat dans ce domaine. De même les richesses minières, sources de force et de lumière, réservoirs de matières premières, forment un patrimoine à l’amenagement duquel 1 Etat a 1 obligation de veiller; de même encore, les eaux et les forêts. Ce sont là des richesses qui forment la sidistance ou fournissent les conditions du développement de toutes les autres; ce sont les éléments durables de la vie économique de la nation. Il faut, pour leur aménagement et leur exploitation, des vues d’avenir, d’un avenir lointain ‘dont ce n’est pas l’affaire des individus d’avoir le souci. L’Etat seul est constitué de manière à apporter ici les vues d’ensemble et les soucis d’avenir en accord avec la permanence de la vie nationale.

La législation relative aux mines va nous offrir un exem])le très projire à mettre en lumière la fonction économique de l’Etat, et l’application des idées qui viennent d’être exposées.

L’industrie minière est placée dans des conditions spéciales et qui justifient une intervention de la puissance publique; tandis que l’agriculture produit des biens qui se renouvellent, 1 industrie minière extrait du sol des biens qui ne se renouvellent pas, qui sont le produit du travail séculaire des forces naturelles. En outre, les richesses minérales sont la plupart du temps cachées; leur exploitation comporte à la fois des chances d un gain piodigieux et d’énormes risques de perte; les industries extractives ])articipent des jeux de hasard. L’intérêt social exige une exploitation active des gisements miniers et une e.xploitation rationnelle tirant des gisements tout ce que la technique permet d’en tirer et évitant de gaspiller cette richesse limitée en quantité et non renouvelable. Le problème étant ainsi pose, les diverses législations jiositives y apportent des solutions de valeur inégale (1).

r La solution la moins satisfaisante, paraît être celle qui consiste à ajtpliquer le principe juridique de l’accession ; le propriétaire de la surface est propriétaire des substances minérales con-

(1) On trouvera des renseignements assez étendus sur les législations étrangères dans le rapport du député Maurice Ajam au nom de la Commission des mines, Chambre, session de 1911, 1172.

L ORGANISATION DE LA PRODUCTION

tenues dans le sol, à quelque profomhmr que ce soit, alors même qu il ne les connaissait pas et n’a rien fait pour les découvrir. Appliqué aux carrières, ce qui est le cas en France, le principe de l’accession peut se défendre parce que les carrières affleurent en généial à la surface; mais, pour les mines, il a l’inconvénient grave d’en attribuer la propriété à d(;s gens souvent incapables de l’exploiter, soit faute de connaissances techniques, soit faute de capitaux, et de découper cette propriété sur le même patron que celle de la surface, ce qui va à l’encontre des convenances d’une exploitation rationnelle. C’est pourtant le système appliqué en Angleterre, sauf aux mines d’or et d’argent; aux Etats-Unis, mais seulement sur les terres appartenant aux particuliers; dans la Russie d’avant la guerre, avec la même restriction; il n’a pas empêché dans ces pays un grand développement de l’industrie minière. Les sociétés constituées pour l’exploitation des mines* traitent avec les propriétaires de la surface, achètent ou louent le droit d’exploiter. Mais cela charge l’exploitation minière de frais et de redevances souvent bien lourds et peut conduire, s’il s’agit de Iiaux insuffisamment longs, à une exploitation hâtive et peu ménagère des ressources naturelles. Il n’est pas conforme à l’intérêt social de reconnaître au propriétaire de la surface un droit ipii constitue pour lui un enrichissement sans cause et pour la collectivité une charge sans compensation.

2” Une seconde solution consiste à attribuer la propriété de la mine à celui qui en a découvert l’existence, à l’inventeur; c’est le système de l’occupation. Se rattachent à ce type de solution, la loi prussienne de 180o, les législations saxonne, autrichienne, celle des colonies françaises, celle appliquée aux Etats-Unis et en Russie pour les terres (fuL sont propriétés publiques. Le système de l’occupation est évidemment pour l’exploitation minière un pidssant stimulant. Il soulève toutefois d’assez graves difficultés, parce que ni le fait ((ui constitue la découverte de la mine n’est aisé à définir, ni la délimitation de la découverte n’est aisée à faire. D’ailleurs l’explorateur heureux n’est pas nécessairement le meilleur exploitant.

3® La législation française (lois du 21 avril 1810 et du 9 septembre 1919) consacre un troisième système, celui de la concession. L’Etat attribue la propriété de la mine à un concessionnaire (jui a, non seulement le droit, mais l’obligation d’exploiter. En fait, ce concessionnaire est le plus souvent l’inventeur déjà mine, et c’est en vue d’obtenir la concession que les prospecteurs de mines se mettent en campagne; mais l’inventeur n’a pas un droit acquis

LE RÔLE DE I.’ÉT.XT DANS LA PRODUCTION

îi la concession, et le choix du concessionnaire est pour l’administration concédante un acte discrétionnaire; s’il est évincé, l’inventeur n’a droit qu’à une indemnité fixée par l’administration cl payée par le concessionnaire. De son côté, le propriétaire de la surface, a droit à une redevance. Ainsi sont réglées les situations respectives des divers intéressés. Le système de la concession est très souple; il permet d’attribuer l’exploitation minière à la personne qui paraît être le mieux en situation de la diriger rationnellement; il a donné en pratique de bons résultats.

D’après la loi de 1810, la concession était faite à titre de ])roj)riélé, et de propriété perpétuelle. La loi de 1919 évite de se servir du mot de propriété; elle énonce seulement qu’il s’agit d’un droit immobilier susceptible d’hyimthèque; ce qui est iilus imiiortant, c’est que ce droit, de quelque nom qu’on l’appelle, n’est plus perpétuel. La concession n’est plus faite que pour une <lurée limitée, et la raison qu’on en a donnée est qu’il ne faut jias instituer au profit du concessionnaire un droit dont on ne j)eut pas mesurer le contenu économique; en limitant la durée de la concession, on diminue le risque de confier au concessionnaire un avantage quasi illimité. Mais, en fait, pour que le concessionnaire puisse engager les dépenses nécessaires à la mise en valeur de la mine, il faut qu’il ait devant lui un assez long espace de temps. La loi de 1919 fixe une durée de 99 ans pour les gisements de houille et de lignite, et de 30 ans au minimum ])our les autres gisements; la mine fait retour à l’Etat à l’expiration de la concession (1).

Dans le système de la concession se pose la question de savoir si la concession sera à titre gratuit ou à titre onéreux. Il est légitime qu’elle soit à titre onéreux s’il se trouve des concessionnaires disposés à accepter cette condition; il serait, d’autre part, contraire à l’intérêt social que les conditions imposées fussent assez lourdes pour écarter les capitaux et les dissuader de courir les risques des entreprises minières. La part réclamée par l’Etat au nom de la collectivité dans ces entreprises peut l’être sous diverses formes.

a) Sous la forme d’un impôt distinct des impôts généraux et

(l) La loi de 1019 prévoit le cas d’exploitation directe par l’Etat; elle jirévoit aussi que la concession peut être accordée à un département, à une commune, à un syndicat professionnel. Sur cette loi et les motiifications <[u’elle a apportées au régime de la loi de 1810, on consultera l’étude publiée <lans la Revue du droit public, 1920, par notre collègue Rolland ; Les nou- -vellcs concessions de mines.

L ORGANISATION DE LA PRODUCTION

frajijiant spécialement les exploilaüons <le mines. En France, l’Etat jierçoit une redevance assez élevée.

b) Sous la forme d’un pri.v de vente de la concession. La loi {irussienne de 19U7 a posé ce principe (Ij.

c) Sous la forme d’un partage des bénéfices, ce qui paraît être le mode le mieu.x adapté au caractère aléatoire des exploitations minières. En France, depuis 1912, l’Etat a subordonné l’octroi de la concession à l’acceptation par le concessionnaire de clauses relatives à un partage des bénéfices, chose d’ailleurs contraire à la loi sous le régime de la loi de 1810 (2). La loi de 1919 a régularisé celte pratique; il n’est plus accordé, de concession qu avec participation de l’Etat aux bénéfices, participation sur laipielle un prélèvement de 23 "/„ est fait au profit du personnel.

4° 11 y a enfin une quatrième solution possible, qui est l’exj)loitation des mines par l’Etat. Comme solution partielle appliquée à quel({ues mines seulement, on la rencontre, par exemple, en Prusse ; l’Etat exploite une certain nombre de mines, dites mines fiscales. Ce n’est là qu’un des cas d’un mode d’action ])ossible de l’Etat, l’exploitation en régie directe, dont il y a beaucoiq) d’autres exemples; la valeur en sera aiipréciée dans le cours de ce chapitre (3).

L(‘s réflexions qui viennent d’être présentées à propos de la législation minière peuvent aussi trouver leur place à projios d’autres parties de ta législation économique. Il est légitime et nécessaire que les Etats aient, par exemiile, une politique hydraulique, soit qu’il s’agisse de l’usage de l’eau pour l’irrigation des terres, soit qu’il s’agisse de son emjdoi comme force motrice; mais cette politique peut différer sensiblement selon les circonstances iiro})res à chaque pays (4). Il y a place également pour

(1) II. Ro.^signol, De quelques tentatives du çiouvernement prussien pour étendre son influence sur la propriété minière, thèse Paris, 1008.

(2) Le détour juridique employé a été celui des offres de concours, censément faites [lar le concessionnaire et accueillies par l’Etat.

(3) Sur ce. j)oint, on pourra consulter Henry Gréard, L’exploitation des 7nines par l’Etat dans le royaume de Prusse, thèse Paris, 1012.

(4) Sur la politique hydraulique aux Etats-Unis, consulter le rapport Tavernier, Annales du ministère de l’Agriculture, 1000, fasc. 30; sur la péninsule iherique et sur l’.Vfrique du Nord, l’ouvrage de Jean Brunhes, L’irrigation, ses conditions géographiques, ses modes et son organisation dans la péninsule ibérique et dans l’Afrique du Sord, Paris, 1002. La Société d’études legislatives a discuté en 1002 la question de la « houille blanche », les mesures législatives à prendre pour le captage et l’utilisation des forces motrices

LE RÔLE DE l’ÉTAT DANS LA PRODUCTION

une politique forestière; encore que le rôle des forêts dans 1 économie nationale ne soit pas, sur certains points, clairement déterminé, en ce qui concerne par exemple l’influence qu elles peuvent exercer sur le climat et sur le régime des eaux, il est cependant trop considérable pour que l’Etat s’en désintéresse (1). Toute législation économique soulève des problèmes complexes et dont les termes peuvent changer rapidement. Ce qu il s agit seulement de marquer ici, c’est le droit et meme 1 obligation pour 1 Etat d’avoir une politique économique définie sur toutes ces questions : non pas qu’il lui appartienne de reuqilir le rôle que l’initiative privée peut tenir, mais il a son rôle propre qui est de défendre les intérêts de la communauté.

Dans ce domaine très étendu et varié des interventions économiques de l’Etat, les moyens d’action dont 1 Etat se sert ne sont pas toujours les mêmes. On peut les ramener aux quatre types que voici.

1” L’Etat se borne au rôle de conseiller; il use de son influence et de son prestige pour s’efforcer de diriger les initiatives privées dans le sens qui lui paraît le plus conforme à l’intérêt général.

2'* L’Etat donne des encouragements moraux et matériels, ce qui est une forme plus accentuée des conseils. Nous en avons cité des exemples (récompenses honorifiques, subventions, exernj*tions d’impôt, prix décernés dans les concours et expositions...).

3“ L’Etat trace, par des lois et règlements, le cadre juridique dans lequel se mouvra l’initiative privée. Les règles qui forment ce cadre juridique ont, selon les cas, le caractère de règles interprétatives ou celui de règles impératives. Dans le premier cas, le cadre juridique est offert, non imposé, aux intéresses; ils pen-

des cours d’eau; on trouvera une série de rapports et de documents sur la question dans le Bulletin de la Société d’études législatives, t. I et IL La loi du 16 octobre 1919 a réglementé les conditions d’exploitation des entreprises formées pour l’utilisation de l’énergie hydraulique, et institué un régime de concessions inspiré des mêmes principes que le régime des concessions minières prévu par la loi du 9 septembre 1919. Cf. sur ce point l’étude de notre collègue Rolland dans la Revue du droit public, 1920 : L’utilisation de l’énergie hydraulique,

(I) Madelin, Les restriction légales au droit de propriété forestière privée en FrancCy en Aîlemagney en Autriche-Hongrie et en Suisse, th^se Paris, 190b.

L OIIGAMSATION DE LA PRODUCTION

\eiit en faire un autre au moyen des conventions passées entre eux et écarter les règles que la loi ne donnait que comme l’expression probable de leur volonté. Dans le second cas, la règle est imposée; on ne peut l’écarter; l’Etat ordonne ou bien il défend.

4” L’Etat érige une exploitation en service public au lieu de lui laisser, ce qui est le droit commun, le caractère d’exploitation pii\ée. Cette méthode d’action soulève des questions importantes et fera 1 objet de la présente section.

§ 1. — L’entreprise érigée en service public. La régie directe.

La régie intéressée. La concession,

La notion de service public substituée à celle d’entreprise privée comporte des degrés; en allant du plus au moins, il y a trois modes de réalisation de la notion de service public.

1“ L’Etat gère lui-mème l’e.xploitation, par ses fonctionnaires et agents, en y engageant son propre caiûtal; il exploite des mines, des chemins de fer, il fabrique du tabac, des allumettes, du gaz,’ de l’électricité. C’est la régie directe.

2° L Etat confie l’exécution du service à un régisseur. Le régisseur n’est pas un fonctionnaire. Il apporte une partie du capital d exploitation, parfois la totalité. Il fait exécuter le service par ses agents. Le contrat passé entre l’Etat et le régisseur assure à celui-ci un minimum de rémunération, pour son activité personnelle et pour les capitaux qu’il apporte. Il détermine d’autre part un maximum, car te régisseur, qui est soustrait aux risques habituels des exploitations, ne peut pas prétendre aux chances de gains sans limite. Entre le minimum et je maximum, la rémunération du régisseur varie avec les résultats de sa gestion, de telle sorte qu’il ait intéièt à gérer le mieux possible. C’est la régie intéressée. Avec cette méthode, 1 Etat n’a plus la responsabilité directe ni la charge immédiate du service public. Mais il en garde le contrôle étroU; souvent il a fourni une partie du capital; il prend part aux bénéfices et aux pertes de l’exploitation (1).

3 L Etat prépose un exploitant, avec une charte déterminant les devoirs et les droits de cet exploitant, soit à l’égard de l’Etat lui-même, soit à l’égard du public. C’est la concession, terme qui n est })as pris ici dans la précision rigoureuse de son accep-

(1) A vrai tlirc, la régie intéressée n’est i>as un type économique parfaite- -ment défini. Elle est quelque chose d’intermédiaire entre la régie directe et la concession, se rapprochant tantôt plus de l’une, tantôt plus de l’autre

LE RÔLE DE l’ÉTAT DANS LA PRODUCTION oli>

lion juridique, celle-ci variant d’ailleurs selon les législations et, dans la même législation, parfois selon les cas. Le caractère économique essentiel de la concession, c’est que le concessionnaire est un entrepreneur qui exploite ave son capital et à ses risques, tandis que dans le régime de la régie directe, le capital appartient et les risques incombent à l’Etat. Mais la concession se prête parfaitement à des combinaisons financières (subventions, garanties d’intérêt, redevances, participation aux bénéfices) qui établissent une sorte d’association entre le concédant et le concessionnaire: c’est le cas en France pour les chemins de fer concédés, comme nous l’avons vu précédemment. D’ailleurs, le régime de la concession est lui-même une chose qui comporte bien lies diversités. Les droits et les devoirs respectifs de l’Etat et du concessionnaire, déterminés par la loi ou par le cahier des charges, peuvent être conçus de façons assez différentes, d’où il suit que le degré d’indépendance du concessionnaire est loin d’être toujours le même.

La forme des sociétés par actions, qui est ijratiquement toujours employée par les entreprises chargées d’un service public, donne beaucoup de souplesse aux relations de l’Etat et de l’entreprise. L’Etat qui concède l’exploitation d’un service à une société peut en prendre des actions et avoir ainsi les droits attachés à la qualité d’actionnaire, faire entendre sa voix dans les assemblées et avoir des représentants dans les conseils d’administration ou de surveillance (1).

§ 2. — La régie directe. Industrialisme d’Etat et industrialisme

municipal.

Les exploitations directes de l’Etat ou des villes se prêtent mal à un tableau d’ensemble parce qu’il y a de grandes diversités d’un pays à l’autre. On ne peut ici indiquer que les points essentiels (2).

(1) Sur les combinaisons de ce genre dans certaines municipalités allemandes, voir Raftalovich, Les régies municipales intéressées en Allemagne, in Economiste français, 1912, 2® semestre. Cf. Kœppelin, Le Système dit d'économie mixte dans les entreprises publiques en Allemagne, in Revue d'économie politique, 1920.

(2) Bourguin, op. cit., chap. xvi; Leroy-Beaulieu, L'Etat moderne et ses fonctions, 4® édit., Paris, 1911; Wagner, op. cit., t. III, liv. VI; Bouvier, Les régies municipales, Paris, 1910; Yves Guyot, La gestion par l'Etat et les municipalités, Paris, 1913; Bulletin de l’Institut- international de statistique,

L ORGAMSATlOJi DE LA PRODUCTION

Pour ce qui est de l’Etat proprement dit, les exploitations qu’il dirige, ont des origines multiples.

1 Les unes sont traditionnelles, elles s’expliquent par le fait que 1 Etat a été originairement un patrimoine royal ou seigneurial composé de Liens fonciers; lieaucoup d’Etats ont un domaine forestier important; ([uelques-uns ont des mines, des domaines agricoles; les Etats allemands, notamment la Prusse, sont de grands i)ioi»riétaires fonciers; la Russie impériale l’était aussi, (certaines ex]doitations industrielles, comme par exemple en

France la manufaclur<‘ de Sèvres et celle des Eobelins, sont aussi un legs du j>assé.

- auties exploitations sont établies pour les besoins mêmes des services i)uLlics, notamment des services militaires : arsenaux de la marine ou de la guerre, falniques d’armes, fonderies; beaucoup d’Etats, pour leur matériel d’armement, en même temps (pi’ds s’adressent à l’industrie privée, ont des exj)loitations en régie, (pii pimveid leur servir, si elles sont bien conduites, à

contrôler et à ri'gularisi'r les prix demandés par leurs fournissours.

d" D’autres exploitations ont un caractère nettement fiscal; li'ui' objet principal, sinon exclusif, est le rendement financier. Ttds sont, en France, le monopole du tabac et celui des allumettes, (pii donnent un bénéfice net, le jiremier d’environ 800 millions de francs, le deuxième de 40 à 4o millions de francs. En Suisse, il y a un monopole de l’alcool, mi-fiscal, mi-hygiénique; ces deux lins se contredisent d’ailleurs, car l’intérêt fiscal pousse à l’extension de la consommation de l’alcool, et l’iiygiène publique se trouverait bien de sa suppression; dans la Itussie d’avant la guerre, d y avait aussi un monopole de l’alcool. En général, les exploitations a caractère fiscal sont érigées en monopoles, bien (pie ce ne soit ]ias un caractère nécessaire, et le prix de vente est

majoré d’une quantité jilus ou moins forti! qui représente un impôt jieiTU sur le consommateur.

4“ Enfin, il y a des exploitations d’Etat qui, bien (pi’elles puissent en fait procurer et, dans certains cas, procurent des bénéfices, n ont pas cependant jiour objet princijial le rendement linaucier. Leur objet est l’organisation d’un service public. C’est

t. XI.X, ire livrai.son, Statistique des exploitations industrielles de l'Etat et des municipalités; Schriften des Vereins jür Sozialpolitik, t. CXXVIII à' exxx et CXXXII; l'ayen. Les monopoles, Pari.«, (m trouvera dans la

revue mensuelle Les Annales de lu régie directe Genève) de nombreux documonts cl études.

'JL..

LE RÔLE DE l’ÉTAT DANS LA PRODUCTION

le cas des exploitations de chemins de fer par l’Etal et des exploitations postales, téléphoniques et télégraphiques. En fail, les Etats (fui exjiloitent un réseau de chemins de fer cherchent à en tirer des bénéfices; au contrain*, les fiostes, les téléphoiU'S (*t les télégrafihes étaient, eu général, dans les années (jui ont jirécédé la guerre, exploités au jirix de n'vienl. .Mais pour les chemins di» 1er comme pour h's postes, le rendement financier n’est fias l’ohjet essentiel; ce sont des exploitations dont le caractère est jtlutôt économico-social (pie financier. On peut ranger dans la même catégorie les monopoles en matièn' d’assurances (pie certains Etats ont institué : l’Italie a institué, par une loi du 4 avril 1912, le monopole des assurances sur la vie; ITruguay a institué, jiar une loi du 2(i décemlire 1911, le monopole d:‘s assurances sur la vie, contre l’incmidic et contre les ai’cidents du travail. Il est d’ailleurs jiarfois difficile de discerner si une exfdoitation d’Etat a un caractère plutôt fiscal ou plutôt économico-social, et s’il faut la laiigm- dans notre troisième ou notre quatrième catégorie; cela dépend tout aulani de la fa(;on dont l’exploitation est conduite (jue des intentions avouées lors de l’institution, et le caractère peut se modifier au cours même de l’exploitai ion.

Les communes urbaines ont, comme l’Etat, des exploitations; mais leur activité économiifue est de date plus nVente que celle de l’Etat et elle n’a pris une réelle importance que dans le dernier ((liait du xiN*" si(“cle. 11 y a divm's faits qui ont jioussé les commuiK's dans la voie de l’activité économiifue. Dans ces grandes agglomérations urbaines (jui se sont dévelojifiées au xi.x^ siècle, des bi'soins nouveaux sont nés; besoin de salubrité et d’hygiène, Itesoin de sécurité, b(*soin de transports faciles et rajûdes dans l’intérieur de la ville et jusqu’à ses jiortes, besoin de lumièri' dans les rues et dans les habitations, la vie urbaine emjûétanl sur les nuits. Lommiinaulé biimaine plus restreinte que l’Etat et [»lus condimsée, la ville devait être tentée de se considérer

comme une sorte de vaste société coopérative et chercher à organiser certains services économiques sans vue de profit pécuniaire, pour l’avantage commun des habitants. D’autre part, les villes ont de grands besoins d’argent; certaines exploitations économiipies leur ont paru être un moyen d’en gagner et de soulager d’autant le contribuable. Ce. (pii les a poussées encore, dans celte voie, c'est que certains des services indispensables aux habitants des villes ne fieuvent pas être organisés selon le juincipe de concurrence; pimr les services qui comportent des installations fi.xes sur le sol ou dans le sous-sol de la vole publique, adductions d’eau,

If

if.

•VAi-b.

L ORGANISATION DE LA PRODUCTION

de gaz, d éleclricilé, il arrive presque nécessairement ce qui arrivepour les chemins de fer; la concurrence n’est ]>as durqhle, elle ahoutil à des absorptions, à des ententes et à la constitution de monopoles de fait; bien des villes ont préféré établir à leur profit un nionopole de droit. Le sont là les causes principales qui ont formé l'industrialisme municipal.

(iet industrialisme municipal est d’ailleurs très inégalement développé selon les pays. Parmi les pays où il l’est le plus, il faut citer l’Angleterre, l’Allemagne, l’Autriche, la Suisse. En b>ance, il l’est fort peu, soit à raison de certaines difficultés juridiques qui en ont empêché l’c.xtension d), soit parce que le laisser-aller de heaucoiqi de services publics fait juger peu désirable cette e.xtension. D’une façon générale, l’industrialisme municipal paraît être jilutùt en régression ([u’en jirogrès.

Il y a trois catégories d’exploitations où l’industrialisme municipal est très développé : les adductions et distributions d’eau; les services de ])rodiiction et de distribution de gaz et d’électricité; les services de transport en commun, omnibus, tramways, (bemins de fer métropolitains. Ce sont les régies municipales des eaux qui sont le plus répandues, à raison de la simplicité technique du service et des exigences impérieuses de l’hygiène publique. En dehors de ces trois catégories de services, on n’en trouve pas où l’industrialisme municipal ait pris une très grande anipleiii, mais il \ a dans des directions variées des expériences intéressantes, qui touchent aux principaux ordres de besoins. En matière d’habitation, un certain nombre de villes, notamment en Angleterre, ont entrepris la construetion de maisons à bon marché; elles ]iaraissent y avoir été conduites par l’exécution de vastes opérations de voirie qui jetaient par terre des quartiers insalubres et posaient le problème de loger les habitants expulsés. En matière d’alimentation, on troine des exemples de boubingerii's et de laiteries municipales, bien plus rarement des boucheries, la boucherie étant un commerce difficile. Pour ce qui touche à la santé publique, il y a un assez grand nombre de lavoirs et de bains municipaux, quelques pharmacies municipales, voire des essais de municipalisation du corps médical. Mais il n’y a de mouvement vraiment important que dans l’ordre des trois catégoi ies <1 exjiloita lions qui ont ete citées les premières, et cela s’explique par le fait que pour ces trois catégories d’exploitations le principe de la concurrence n’agit pas normalement; cette cir-

(I) Ces (lilTicultés .sont exposées et discutées par Bouvier, op. cit.

LE RÔLE DE l’ÉT.4T DANS LA PRODUCTION

constance fournit à l’industrialisme municipal une base solide qui lui manque iiartout ailleurs (1).

Il y a une grande et ancienne querelle entre la régie directe et la concession. Parfois même, il a semblé que toute la question de l’étatisme économique se ramenait à cela. A’ous allons chercher à déterminer le fort et le faible de ces deux méthodes; il ne faut jias oublier, en discutant cette question, qu’en fait le droit jiositif iiermet bien des modalijés d’exploitation qui forment la transition entre le régime de la régie et celui de la concession.

§ 3. — Les mérites et défauts comparés de la régie directe

et de la concession.

Le régime de la concession présente l’avantage essentiel de mettre en jeu ce qui est la force économique par ('xcellence, force éprouvée, contrôlée sans cesse par ses résultats, celle de l’intérêt personnel. Le concessionnaire, individu ou société, est un (‘utrepreiieiir qui cherche à réaliser un jirofit, et cela est pour l’exjiloitalion un élément de sérieux et d’activité, une incitation a pratiquer les bonnes méthodes économiques. En outre, l’entrejirise concédée assume les risques; toute exploitation en conqiorte, c’est la contre-jiartie du profil, et l’Etat qui veut exploiter directement pour avoir le profit s’expose par cela même aux risques. Enfin, la .concession n’exclut nulleinent la iiarticipation du concédant aux avantages financiers éventuels; une concession bien

(1) Tontes les fois que l’Etat et les communes exjiloitent en régie directe, faut-il parler de socialisme d’Etat et de socialisme municipaP Ce n’est qu’une qucsiion de terminoloKie, mais pas tout à fait dénuée d’intérét. Si l’on prend comme point de départ que l'Etat ne doit se permettre aucune activité économique, évidemment toute exploitation en régie sera du socialisme. Mais le mot parait tout à fait impropre à ceux qui considèrent que, même dans une économie fondée sur 1e principe individualiste, l’Etat a des fonctions économiques à remplir. Il y a cependant dans certaines exploitations de 1 Etat ou des municipalités un jirincipe d’organisation en antagonisme avec le jirincipe individualiste. L’organe essentiel d’une économie individualiste, c’est l’entreprise instituée en vue du profit. Quand l’Etat ou la commune exploitent en \ue du profit, ce qui est le cas des exploitations fiscales, ils ne s’écartent pas sensiblement du mode d’organisation prédominant. Au contiaire, quand ils exploitent sans vue de profit, au prix de revient, pour l’avantage commun de tous les citoyens, il y a là un mode d’organisation nouveau qui, s’il était généralisé, modifierait essentiellement notre économie; c’est une nouveauté analogue à celle que renferme l’exploitation coopérative. On peut exprimer cet aliquid novi en parlant de .socialisme d'Etat ou de socialisme municipal.

L ORGAMSATION DE LA I RODUCTIOX

faite peut, toutes les fois que la nature de l’exploitation s’y prête, L-onlenir des clauses qui, sous forme de participation aux '.'énéfices, de ledevance, ou d autres encore-, associent financièrement le concédant au concessionnaire.

Par contre, te régime de la concession est malaisé à bien mettre au point. Si le concédant demande trop peu au concessionnaire, soit comme garanties envers le public, soit comme avantages financiers, il sacrifie indûment l’intérêt général; s’il demande trop, le résultat est le même, parce qu’il risque de ne plus trouver de coiicessionnairi's sérieux et aptes à assurer le service public ou, s il en trouve, il gene leur gestion par des exigences abusives (1). 11 faut ici plus d’esprit d’équité et de largeur d’esprit que de laideur administrative et d’affectation de malveillance démocratique envers le capital. Au cours de l’exécution du contrat, les I apports du concédant et du concessionnaire deviennent parfois dilficiles; il peut y avoir des dissentiments, des procès, dont le jmblic, en définitive, patit sous une forme ou sous une autre; il y a eu, par exemple, dans les dernières années du .\ix^ siècle, <les dissentiments prolongés et retentissants entre la ville, de Paris et ses concessionnaires i)our les omnibus et pour le gaz. Un attelage à deux comme la concession se mène moins facilement qu’un attelage simple comme l’entreprise purement privée ou la régie directe. Là où le légime do la concession paraît le moins propre a réussir, c’est dans les cas où les conditions du service sont telles que le concessionnaire ne peut pas en tirer un profit normal, et qu’il ne peut subsister que moyennant une subvention ou une garantie d’intérêt permanente, fournie ))ar le concédant; l’intérêt personnel pousse alors le concessionnaire, moins à améliorer l’ex- [doilation et à satisfaire de mieux en mieux le public (puisque, par hypothèse, les recettes restent toujours au-dessous du niveau qu’il faudrait pour laisser un profit), qu’à rogner sur les dépenses et à ruser avec les clauses du cahier des charges. Cependant, même^dans ce cas, on peut arriver à trouver des combinaisons satisfaisantes (2). Une autre hypothèse peu favorable à la concession est celle du monopole fiscal à tarifs majorés et renfer-

(1) Dans les contrats avec les grandes compagnies de navigation chargées tles services postaux, l’Etat anglais est plus large que l’Etat français et il obtient ainsi un service meilleur. Cf. G. Michon, Les grandes compagnies de navigation anglaises, thèse Paris, 1913.

(2) Il y a lieu de se référer sur ce point à l’étude faite par M. Colson des modes du concours financier fourni aux compagnies secondaires de chemins de fer en France, Cours d’économie politique, liv. VI, chap. vu.

LE ROLE DE l’ÉTAT DAXS LA PRODUCTIOX

niant une forte part d’impùt, comme le monopole du tabac et celui des allumettes en France; la majoration des tarifs jirovoque chez le consommateur la fraude et nécessite, par suite, des mesures de contrôle iiiie le public supporte mieux de la part des agents de l’Etat que de ceux du concessionnaire.

La régie directe évite les frictions entre concédant et concessionnaire. Elle laisse à l’Etat ou à la commune la maîtrise des tarifs; ceux-ci peuvent être aménagés soit en vue du bénéfice pécuniaire, soit en vue de l’avantage économiiiue de la communauté, l’exploitation étant faite dans ce cas au prix de revient ou même à perte. Elle jiermet de faire profiter immédiatement le public, sous forme d’abaissement des tarifs ou d’extension des services, ou sous toute autre forme, des progrès techniques qui viendraient à être réalisés, alors que ce point est un des ])lus difficiles à régler dans le régime de la concession. Elle donne enfin à l’iitat ou à la commune les chances de plus-value qui nais.sent du progiès même de la richesse publique : toute ex{)loitalion ]»longée dans un milieu qui prospère et grandit ])rofite de cette prospérité et de cette cioissance, et cette plus-value indépendante du mérite de l’exploitant peut être extrêmement élevée. 11 est vrai que, même dans le régime de la concession, en faisant celle-ci relalivemeni courte, ou en y insérant une faculté de rachat, on arrive a réserver au concédant une grande partie de la plusvalue.

Aoici, par contre, les défauts très graves de la régie directe.

A. La comptabilité publique est soumise à des règles qui ne sont pas les mêmes que celles de la comptabilité commerciale. Alors qii il serait nécessaire que la situation financière vraie des régies d’Etat ou municii)ales fût établie et visible à tout moment I>our le public, en fait il est souvent très difficile de l’établir (1).

IL 11 manque aux régies directes un moteur économique d’une énergie suffisante. Tandis que l’entreprise concessionnaire est mue par le désir du profit et la crainte de compromettre le capital engagé, la régie directe est exempte de ces préoccupations; elle dispose des ressources fournies par le budget de l’Etat ou de la commune, c’est-à-dire par le public, et il est certain, en fait, qu’on est beaucoup moins ménager des ressources de cette sorte que des siennes propres. Les administrations publiques et les assemblées politiques qui les contrôlent n’ont pas le souci de la

(1) Schelle, Comptes des exploitations industrielles de l’Etat, in Journal des économistes J 1010.

T. — Écon. pol. — I.

L ORGAMSATION DE LA PRODUCTION

prudente et parcimonieuse gestion au même degré que les entre prises privées; parfois même elles ne l’ont à aucun degré. On a dit, il est vrai, que la société anonyme, ce qui est prescpie toujours la forme des entreprises concessionnaires, ne différait pas Ijeaucoui» sur ce point des régies directes. Cela est inexact. Sans doute les sociétés anonymes, du moins les grandes, peuvent souffrir de quelques-uns des mêmes défauts que les administrations l)ul)liques ; le formalisme, une certaine lourdeur bureaucratique, la dispersion des responsabilités. .Mais le fait qu’elles ont à lutter l»oiir maintenir et améliorer leur situation économique les empêche de tomber au degré d’indolence et d’incurie on sont exposées à tomber les régies; la lutte est une chose saine, source de bien des vertus économiques. La société anonyme qui commet des fautes dans l’exploitation les paie sur son capital; la régie les paie sur le capital d’autrui; cela fait une sensible différence (1).

C. Les plus graves défauts des régies directes viennent de ce qu’elles dépendent de l’Etat ou de la commune, organismes politiques; au lieu d’être conduites selon les principes techniques dégagés et vérifiés par la pratique économique, elles le sont ou risquent de l’être selon des considérations étrangères au succès de l’exploitation. De là sortent bien des conséquences fàcheuse^.

1° Dans les Etats qui n’ont pas su instituer de pouvoir stable, les perpétuels changements dans la direction sujiérieure, empêchant l’unité et la continuité des desseins, sont très préjudiciables aux entreprises publiques. Il est vrai que les techniciens placés à la tête des régies ne participent jias à l’instabilité des ministres de qui ils dépendent; mais, ou bien ceux-ci entendent exercer réellement l’autorité qui leur est dévolue, et alors les services reçoivent des directions générales successives et parfois contradicloiies, ou ils renoncent à l’exercer, mais il n’est pas bon que les techniciens placés à la tête des services soient ainsi soustraits à tout conli'ole sérieux.

2“ D’autre part, plus ou moins dominée par des considérations

(I) Il ('St ti'DS instnirtif à cf't égard do cnmjiaror la gorïtion des chornins de fer allemands, qui sont une régie excelleninient administrée, on du moins qui rétaient avant la guerre, et celle des cliemins de fer français concédés; la comparaison est h l’avantage des chemins de fer français. Cf. Colson, Cours (récoriomie politique, liv. VI, chap. vt. L’énorme accroissement des déi»enses sur le réseau racheté de rOuest fournit une autre comparaison intéressante; sur ce point, Colson, Revue des (ptestions de transport, in Revue politi(iue et parlementaire, 1011, IV. On trouvera d'autres éléments de comparaison dans le rapport précité de MM. Maunoury et Dutreil, sur les chemins de fer (Chambre, 12® législature, 1020, n®s 1407 et 1408).

LE ROLE DE l’ÉTAT DANS LA PRODUCTION

politiques, la régie pourra éprouver de la peine à résister à des demandes peu justifiées du public. En matière de chemins de fer, de tramways, de gaz, d’électricité, le public est porté à réclamer des services multipliés, nombreux, commodes, aux prix les plus bas. Le coté financier de l’exploitation lui est peu familier et généralement ne le préoccupe guère. Sans doute, il n’est pas toujours illégitime que dans une régie le rendement financier soit suliordonné à d’autres considérations; cela est, dans certains cas, une conduite raisonnable; mais, dans d’autres cas, elle ne l’est pas; c’est une question à trancher selon les circonstances, et notamment selon la situation financière de l’Etat ou de la commune. Le danger est que la régie est disj)osée à la trancher j)lutôt dans le sens de l’intérêt électoral que dans le sens de l’intérêt général.

3“ Dans les Etats ilémocratiques, il y a chance que la (pia-

lilé du haut personnel des services publics soit assez souvent inférieure à ce qu’elle est dans les grandes entreprises privées, parce que la pression des idées égalitaires empêche d’attacher aux emplois dirigeants la rémunération qu’il faudrait pour attirer et retenir les hommes de talent. L’observation vaut pour tous les emplois d’Etat où il faut une intelligence quelque peu supérieure au commun. L’intelligence est une denrée très haut cotée sur le marché du travail, et l’Etat ne veut acheter qu’au rabais. Sans parler même des affaires ni des professions libérales qui, ouvrant des persiiectives illimitées de gains et d’honneurs, attirent ce qui, parmi les jeunes hommes, a le plus d’ambition et de confiance en soi, et pour s’en tenir à l’ordre des emplois salariés, les entreprises privées font à leur haut personnel des conditions qui dépassent de beaucoup ce que le préjugé égalitaire permet à l’Etat de proposer. 11 s’est formé, avec le développement des sociétés par actions, une aristocratie de fonctionnaires jtrivés, considérable par la valeur des hommes, par l’ampleur de leur rémunération, ]iar leur prestige, et qui s’enrichit de tous les talents que l’Etat rebute itarce (pi’il ne peut pas les payer à leur prix (1).

(I) Lp (lécliii (les fonctions publiques en France, depuis les flernières années du XIX® siècle, bien que les causes iFen soient pas toutes d'ordre économique, peut être cité coinme un bon exemple de la proposition formulée au texte. Jusque vers la fin du siècle dernier, le recrutement des fonctions publiques avait été, dans Fensemble, assez bon. Des traditions demeurées fortes et un certain esprit de désintéressement poussaient au service de l'Etat beaucoup des fils de la bourgeoisie cultivée; ils y trouvaient, a défaut d'argent, de la considération, ce qui, dans ce temps-là, pouvait à la rigueur suffire, et l’Etat obtenait ainsi à peu de frais la collaboration d’hommes dont beau-

* L ORGANISATION DE LA PRODUCTION

4*^ Avec le jælil personnel, ce sont des difficulles d’un autre ordre. Ces petits personnels rej)résenlenl, par le nombre, ‘une grande force i)olitique qu’il est profilable de capter et que les partis se disputent. Si les mœurs poliliques ne sont pas 1res fermes, les pouvoirs élus en arrivent à voir en eux plutôt des clientèles a ménager que dos agents chargés d'un service dans l’intérêt de la comnumaiité. Cela est bien propre à émousser la conscience professionnelle chez les fonctionnaires qui apprennent qu’on obtient bien moins en faisant avec zèle son devoir que par les sollicitations individuelles et les menaces collectives. La tàclie de rautorilé admiuisti'ative en est rendue difficile et on en vient jiarfois au point de ne plus olitenir la discipline indisi»ensable à la lionne marche des services. En meme temps, l’Etat est sans force pour résister aux demandes inci'ssantes dont ses agents le harcèlent, de sorte qu’il arrive à jiayer relativement cher un travail médiocre en quantité comme en (lualité et qu’il sacrifie aux intérêts des fonctionnaires les intérêts du public, consommateur ou contribuable.

o” Pour le personnel, a tous les degrés, des services publics, il y a encore une autre cause de détérioration : le favoritisme dans

coup nnraient pu trouver ailleurs des situations plus lucratives. Il n’y avait pas d’ailleurs une différence excessive entre les traitements publics et les gains habituels des autres carrières. Mais les choses ont bien changé. Dans une société qui s’était avant la guerre grandement enrichie et où les occasions de gain s’étaient multipliées, l'écart n’a pas cessé de s'accroître entre les traitements publics, pour les emplois d’un certain rang, et les rémunérations que des hommes à l'esprit éveillé obtiennent dans les carrières privées : il tend vers l’infini. En meme temps, le changement des mœurs, la prééminence fortement établie de l’argent dans la vie sociale, d’antres circonstances encore ont réduit h peu près à rien le prestige qui, traditionnellement, était attaché au service de l’Etat; l’élite, de plus en plus, s’en écarte et le dédaigne. La guerre a précipité cette décadence des fonctions publiques : la hausse des prix et les difficultés de la vie pèsent d'un poids écrasant, dans les années présentes, sur les gens à traitement fixe. Dès maintenant de grands corps de l’Etat, comme la magistrature et runiversité, chargés de fonctions vitales, que longtemps la qualité de leur personnel avait placés très haut dans restimc publique, n’ont plus qu’un recrutement de valeur amoindrie. D'autres, comme le corps des mines, celui des ponts et chaussées, l’inspection des finances, sont devenus pour beaucoup de ceux qui y entrent une sorte de vestibule que l’on franchit en hâte pour accéder aux grands et fructueux emplois dans les affaires de finances et d’industrie; les facilités que l’on a d’en sortir contribuent pour une part, qui n’est pas médiocre, au prestige que, seuls à peu près parmi tous les emplois d’Etat, ils ont gardé. Tl ne s’agit pas d’une crise passagère; maintenant que le charme séculaire des fonctions publiques est rompu et que l’intelligence a désappris le chemin qui y menait, elle ne le retrouvera pas d’ici longtemps.

LE RÔLE DE l’ÉTAT DANS LA PRODUCTION

la noniinalion et ravancemeiil. Dans les entreprises privées le favoritisme n’est certes pas inconnu, mais il est contenu dans d’élroites limites par la nécessité où se trouve l’entreprise de réussir on de disparaître. Rien de pareil dans les services publics, puisque, si défectueux qu’ils soient, disposant des ressources budgétaires, ils peuvent subsister indéiinimenl. Il y a donc à redouter que les fonctionnaires soient choisis et avancent dans la hiérarchie pour des raisons étrangères au mérite professionnel. Il (‘sl vrai qu’il est possible «l’instUner pour les agents des services publics un statut fixant les droits et les devoirs et organisant l’avancement d’après des principes déterminés. Mais l’établissement <rnn statut rencontre de gramies difficultés; le Parlemenl français, saisi de la question depuis 19(Hi, n’a pas encore trouvé do solution satisfaisante. Si le statut fait prévaloir

raneienneté dans l’avanceinent des fonclionnaires, et c’est le vœu de la foule immense des médiocres, il écarte le favoritisme, mais enlève presque tout stimulant an travail, et d’ailleurs cela est impraticable pour les emplois d’un certain rang. Si le statut laisse une large part an choix, la menace de favoritisme subsiste. En réalité, pour (ju’un service fonctionne bien, il faut que ceux qtii en ont la responsabilité aient un large {tonvoir de décision libre, en ce qui concerne le personnel comme en ce qui concerne tout le reste; qu’ils puissent récompenser le mérite et éliminer les paresseux et* les incapables; mais cette liberté de décision, si nécessaire, est intoléral)le dans les services publics, à raison du risque qu’il y a que le fonctionnaire soit jugé, non d’après sa manière de servir, mais d’après ses ])alronages politiques.

Tons ces vices de la régie directe, qui proviennent de ce que l’Etat et la commune sont des organismes politiques, expliquent en grande partie la diversité des jugements sur la valeur économicfue des régies. C’est poser la question en termes qui excluent tonte solution précise que de se demander si l’Etat est un bon ou un mauvais exploitant; cela dépend beaucoup des Etats, de leur manière d’ètre, de l’esprit public. Il y a des Etats qui sent d’assez bons exploitants, soucieux avant tout de l’intérêt général; ils ne sont jamais d’oxeellents exploitants, parce que l’esprit d’économie et l’esprit d’initiative leur font toujours plus ou moins défaut, mais les avantages que présente par certains côtés la régie peuvent compenser cet inconvénient et la faire préférer an régime de la concession. 11 y a, par contre, des Etats qui sont de détestables exploitants, asservis à des clientèles politiques et incapables de faire prévaloir l’intérêt général; le régime de la

l’organisation de la production

conct-'ssioii, toutes les fois qu’il est techniquement possible, est alors préleralde. La question doit ilonc 'Hre résolue, dans chaque pays, d’après ce que l’Etat ou les municipalités sont capables de faire dans l’ordre des exploitations directes.

Les vices des exjitoitations industrielles de l’Etal sont criants. Mais n’y a-t-il pas des moyens de les atténuer, peut-être même de les guérir.^ On préconise beaucoup eu Erance, depuis quelques années, l’autonomie comme le souverain remède. .Vutonomie des services industriels de l’Etal, qu’est-ce (jue cela signifie.*

l/autonomie budgétaire a un sens précis. Elle consiste a donner au service une personnalité budgétaire; les recettes et les déjjenses du service, au lieu d’ètre confondues dans celles du budget général, sont mises à jiart, <le sorte (}ue le service a son budget propre. Il peut recevoir aussi le droit d’emprunter, d’avoir sa {U'opre dette distincte de la dette de l’Ltat. 1elle est la situation du réseau des chemins de fer de l’Etat, en France (IL

Il y a certains avantages à l’autonomie budgétaire ; une plus grande liberté d’allures financières, la supjjression des entraves ([ue les règles générales de la comptabilité publique mettent a la gi’stion d’une entreprise industrielle. Il y a ]iar contre certains inconvénients, le danger, si le système se généralise, d une plul'alité de budgets ipii l'isipie de rendre plus obscures les finances publiques. .\u surplus, l’aulonomie budgétaire seule ne fait pas disparaître les défauts inhérents à l’administration du service par un homme pobtiipie ou des fonctii'nnaires. Il faut pour cela quelque chose de plus, l’autonomie de gestion.

L’autonomie de gestion est quelque chose de moins ju'écis que l’aulonomie budgétaire; elle comporte bien des degrés. Si l’on vent dire seulement qu’il faut que le service industriel public soit diiigé par des autorités teclmiipies, indépendantes autant que faire se jieul du pouvoir politique, cela n’est pas irréalisable. Le fait que l’industrialisme municipal n’a pas abouti, en .Vngleterre et en .Mlemagne, aux mêmes insuccès éclatants qu’en France, s’exjibque probablement par le fait que la commune y est un organisme plus souple qu’en France et moins dominé par la politique, de sorte qu’il a été possible d’y constituer des exploitations où le caractère professionnel a prévalu. La loi italienne du 29 mars I90:i est à ce point de vue intéressante, parce qu’elle

(n Etienne Coquet, L'organisation administrative et financière des chemins de fer de l'Etat, in Revue de science et de législation financières nui. Biin.s la inèine revue, même année, un miicle non signé sur Le budget des csploitations industrielles de l'Etat.

LE RÔLE DE l’ÉTAT DANS LA PRODUCTION

institue dans les communes un organisme spécial, l’agence municipale, pour les services économiques (1). D’ailleurs, il tant faire attention (}ue l'indépendance des autorités techniques à 1 égard du jtouvoir pobtiipie est au moins autant affaire de imeurs que de mécanisme juridiipie, et qu’on ne peut pas la pousser au point de supprimer le contrôle qui appartient légitimement au pouvoir politique.

.Mais il y a des conceptions plus hardies. En France, dans les

milieux svndicabstes et socialistes, une formule a été lancée depuis %

la guerre, qui a obtenu quelque succès : la formule de la nalionabsalion industrialisée, termes dont l’accouplement est étrange et obscur. Nationalisation est mis là pour marquer qu’on rejette l’étatisation d'ancien modèle; la gestion au nom et pour compte de l’Etat a, en France, une telle impopularité ipie l’on tient à la désavouer, même dans les mots. Industrialisée, cela est propre à évoipier l’idée des vertus économiques de l’entreprise privée, son (( allant », sa souplesse d’adaptation aux circonstances, son absence de formalisme. I.a nationalisation industrialisée, ce serait donc le plus heureux mélange des mérites du service public, cpii a ])our destination d’être consacré à l’intérêt général, et de ceux des entreprises privées qui sont mues par le plus jniissant des sentiments économiipies, celui de l’intérêt jiersonnel. Si la formule est autre cliose qu’un leurre, voilà une merveilleuse trouvaille.

l.a nationalisation industrialisée n’a pas subi l’épreuve de l’expérience; elle ne la subira peut-être jamais. La critiipie par les faits manque donc, àlais l’examen, même le plus bref, des modes proposés de réalisation ne permet pas de douter que la nationalisation industrialisée soit, en effet, un leurre. La gestion d’un service public, en nationalisation industrialisée, serait confiée à un conseil où se rencontreraient trois sortes de délégués : ceux du jiersonnel, ceux des usagers, ceux de l’Etal. Ceux-ci, autant qu’on peut se figurer le fonctionnement du mécanisme, auraient un rôle modeste. Les représentants des usagers, c’est-a-dire des consommateurs, seraient sans doute chargés d’intérêts consiilérables et pourraient parler avec autorité. Mais l’expérience apprend que les intérêts des consommateurs ne sont jamais défendus avec autant d’esprit de suite et de ténacité que ceux des ju’oducleurs. En fait, la nationalisation industrialisée ne serait rien d’autre que la gestion du service public par le jiersonnel, jiresijue

(1) Da"» Vulta, La loi italienne sur la municipalisation des services publics, in Revue de science et de législation financières-, lUOi.

L ORGA.MSATION DE LA PRODUCTION

suromont par les calégories sulialteriie> du personnel, et en leur nom par un ou quekpies syndicats on fédérations de syndicats ouvriers (I). L’Etat défend mal l’int.-rèt général; mais encore nsi-cc sa fonction de le .léfeudre, et, <i mal ipi’il la remplisse, i n > est pas tout a fait infidèle. En régime ipii donnerait aux syndicats la gestion des services pulilics en éliminerait toute vue d intérêt general, parce que les syndicats sont des organismes adaptés à la seule défense des intérêts jirofessionnels et qui n’ont dans leur clianq. d’action que ces seuls intérêts. Hans une entre- ]»iise ordinaire, il est vrai que rentrepreueur n’a en vue ([ue les profits à réaliser, mais il n’en peut réaliser de duraliles qu’à la condition de donner satisfaction aux besoins du consommateur et de surveiller constaniment de près ses prix de revient. Sous le régime de la nationalisation industrialisée, rien de pareil. Le Imdget piililic est là pour couvrir les fiais de la gestion; c’est la fonction de l’Etat, dans les projets de cette sorte, de fournir les fonds. Ainsi s’évanouit la responsabilité qui est le principe de vie et de ]irogrès des entreprises.

<> est à cela qu’aboutit, dès qu’on vent lui donner de la consistance, la conception de la iiationalisalion industrialisée. L’entreprise privée, concessionnaire d’un s.-rvice imblic, est vraiment autonome parce qu’elle travaille avec son capital et qu’elle le ris(|ue. Mais si l’on iiousse assez loin l’idée d’autonomie appliquée à la régie directe, on aboutit à ce fait qu’un personnel de tonctionnaires disposerait des deniers publics pour une exploitation (lont la bonne ef la mauvaise gestion lui seraient également indifférentes, la première ne lui profitant pas et la seconde ne lui causant aucun dommage. On parle de combinaisons ingénieuses de particijiation aux bénéfices qu’on pourrait instituer pour le jiersonnel; mais c’est mettre dans la participation aux bénéfices une confiance que les faits ne justifient guère. En admettant qu’elle soit efficace, le système ne serait complet que si le personnel des fonctionnaires, ayant part au profit, supportait aussi la charge (les pertes, et pour qu’il supporte cette charge il faut qu’il ait fourni le capital ou une partie du capital. On est ainsi

(n Los j)rojets do nationalisation in(lnstrialis(:‘e ont été produits au jour à 1 occasion de la r(qorine du régime dos chemins de fer; c’est la Confédération generale du travail qui les a formulés Ils sont une partie d’un plan dont 1 olijet est d éliminer l’Etat, de le vider progressivement de ses pouvoirs pour les transférer aux syndicats ouvriers. Le jour où ce transfert serait assez avancé, on pense qu’il n’y aurait plus qu’un coup de pouce un peu hrutal à donner pour faire la révolution sociale. Il s’agit donc là de projets qui sont sur le plan de la politique plus que sur celui de l’économie.

LE ROLE DE L ÉTAT DANS LA PRODUCTION

ramoné a l’idée du service concédé, et de fait la concession seule réalise la véritable autonomie des services économiques d’Etat Oïl municipaux, dans des condilions qui, si elles sont bien étudiées, flonnent le maximum de garanties a l’inlérét collectif (1).

(I) On n’a, dans ce qui précède, comparé la régie et la concession qu’au point de vue de leur valeur économique. Mais il y a un autre point de vue que nous nous bornerons à signaler, qni est d’ordre politique et qui a beaucoup d’importance. La régie directe, faisant dépendre de l'Etat un grand nombre de salariés, est pour la liberté politiipie du ]iays une grave menace; elle donne aux pouvoirs publics des moyens puissants de pression et de corruption. Un pays où des centaines de mille d'électeurs dépendraient directement de l’Etat ne serait certainement pas un pays libre.

LA MONNAIE, LE CREDIT ET LA FORMATION DES PRIX