L*ASS1STANCE PUBLIQUE ET PRIVÉE

présidences ou des vice-présidences fait qu'à chaque instant, il s'en foiule de nouvelles Les unes distribuent des vêtements, d'autres îles aliiuents, d'aulres eiu'ore aident à payer les loyers ; elles s'occupent spécialement tantôt des femmes ou des lilles, tantôt des enfants, tant«')l des nourrices, des vieillards, de telle ou telle catégorie de malades ou d'infirmes. QueUiues-unes donnent des secours importants, mais jamais renouvelables. Beaucoup distribuent péri()di(|U(iuent de l'argent et tiennent à honneur d'allonger autant (jue possible la liste des familles qu'elles assistent, de sorte qu elles ne peuvent donner à chacune que quelques francs par mois. Aucune ne fait vivre une famille malheureuse, ni même ne lui apporte une part notable de l'appoint nécessaire pour subsister avec un salaire insuffisant. Mais les pauvres adroits et bien renseignés peuvent, en s'adressant à un nombre suilisant d'(ruvres ou de personnes charitables, en allant chaque jour frapper à une porte différente, se faire un joli revenu, à la condition d'y consacrer tout leur temps et de renoncer à toute espèce de travail. Et comme les enquêtes faites pour distribuer de faibles secours à de très nombreux assistés sont nécessairement sommaires, il suffit d'intéresser le concierge ou les voisins aux succès des demandes pour être sûr que le résultat sera toujours favorable. Le caractère dispersij de la charité et la multiplicité des œuvres qu'elle suscite sont la cause la plus grave de son peu d'efficacité et de l'action aussi démoralisante qu'antiéconomique qu'elle exerce trop souvent.

Le même vice se rencontre dans Vassislance publique, et il y est plus excusable : un service institué au nom de la collectivité, dans l'intérêt général, ne peut pas choisir quelques malheureux, pour leur venir en aide largement, et doit accorder les mêmes secours à tous ceux qui paraissent avoir les mêmes titres, dût ce fractionnement réduire outre mesure chacun de ces secours. Les services d'assistance se présentent d'ailleurs, suivant la nature de leurs ressources, sous deux aspects bien dinérents, qui sont généralement combinés, quoique leur importance relative varie beaucoup suivant les cas.

L'assistance publique peut avoir pour objet d'assurer le bon emploi des ressources durs à lu rharité privée. Précisément parce que la bienfaisance n'est efficace que si elle est exercée avec discernement, beaucoup de personnes disposées à donner n'ont pas le temps, l'aptitude ou le dévouement nécessaires pour l'exercer utilement. L'Etat doit donc organiser des services pour

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recevoir les dons et les distribuer. Il crée, à cet effet, des institutions spéciales, afï'ectéesà telle ou telle catégorie de besoins, ayant une personnalité propre, un patrimoine distinct, de telle sorte que les donateurs sachent que les sommes versées par eux n iront pas se conforulre dans les ressources générales du budget et resteront affectées à l'objet un vue duquel ils les ont Dlîcrtes. Ces institutions rentrent, en France, dans ce que 1 on appelle les élahlLsscmcnfs publics, lesquels diflV'rent des élahlisscniefils (l'atililé publique, menlionnés ci-dessus, en cela surtout que la fondation de ces derniers est due à l'initiative privée et que, au lieu d'être les organes de véritables services publics, ils reeoivent de l'Etat une simple consécration, leur conférant la personnalité civile pleine et entière.

En se bornant à créer des services d'assistance alimentés par la charité des particuliers, l'Etat ne sabviendrail pas à l'insuffisance des ressources ({ui en proviennent. Pour s'acquitter d'une manière complète de la dette d'assistance qu'il contracte dans l'exercice normal de ses fonctions de police et d'hygiène, pour ne pas laisser sans soins les malades et les impotents, ni sans ressources et sans secours les malheureux à (jui il interdit la mendicité sur la voie publique et le vagabondage, il faut qu'il prélève, sur les produils de Cimpôt, de quoi subvenir au moins à leurs besoins essentiels, et c'est là le second aspect de l'assistance publiciue.

1 L'intervention de l'impôt, pour subvenir à Tinsuffisance de la charité privée, a deux inconvénients sérieux. En premier lieu, comme nous l'avons expli([ué déjà, elle fait inévitablement pc.svv une purlie (tes charges sur les Intrailleurs (pli sujjisenl bien Juste à leurs propres besoins ; elle ne prend pas seulement ît ceux ([ui ont beaucoup, elle prend aussi à ceux (jui ont peu. pour donner à ceux (pii n'ont rien ; elle prend à ceux <|ui travaillent et qui épargnent, j)our donner parfois à ceux (jui ont gaspillé ou vécu dans la i)aresse. En second lieu, elle tend à diminuer la bienfaisance privée, car si les Ames eh.» rilables savent

t[u'à défaut d'elles 1 l'.liit pourvoira à tous les besoins, que eurs sacrilices auront pourelTet, moins de soulager les pauvres. 1 usures d'être secourus en tous cas, (jue tl'alléger les charges lu budget, leur zèle en sera singulièrement atténué. C esl 'unpioi il est essentiel (jue l'impôt ne subvienne qu'au strict iiécessair(\ (pril laisse un écart sérieux entre la situation du oiiliibuable le moins à son aise et celle de l'assisté, en sorlo i|n'il reslr uîie huLM' p;nl des lie^ioins à ^afi^^faire par la ch.oif»'

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privée, miMiic (juancl l'assisliiiKM' j)iil)li(ni(» aiiia pourvu aux nécessités les j)lus ur«^ronies.

La transformation de rassistance en un service public, alimenté par les ressources indéfinies de l'impôt, exige d'autant pins de réserve, cpielle donne nécessairenuint aux secours un CiW'iwicvc d' (inircrsdlih^, lrè< piopre à déveloj)pei' le paupérisme. Du moment où lobtention du secours n'est plus subordonnée au basard de la rencontre d'un particulier cbaritable, où Ton sait (pren allant frapper à la i)orte d'une certaine administralion, on obtiendra à coup sur le nécessaire, le stimulant résultant de la crainte de la misère, le seul qui agisse sur bien des natures, risque d'être fortement atténué. Ce serait un dang( i sérieux, si les secours ainsi alloués n'étaient pas strictement limités, du moins dans tous les cas où ceux qui les sollicitent sont, dans une certaine mesure, personnellement responsables de leur triste situation.

Malgré ces restrictions, le devoir social d'assistance de l'Etat Il en doit pas moins être reconnu. La loi la consacré dans la plupart des pays protestants, après la Réforme, parce que, en sécularisant les biens immenses que la piété des fidèles avait affectés aux œuvres de la charité religieuse, les gouvernements ont bien été obligés de pourvoir aux besoins de ceux qui en vivaient. Il Ta été, en France, par la Révolution, qui réalisait une confiscation analogue sur les biens de mainmorte. Il tend à l'être aujourd'hui dans tous les pays.

Mais, en reconnaissant ce devoir moral, la loi n'a presque jamais créé un droU corrélatif, revêtu d'une sanction. C'est depuis peu seulement qu'elle a institué, dans quelques cas, une espèce de juridiction, devant laquelle l'indigent peut exercer un recours contre les décisions des services d'assistance publique, s'ils refusent de lui venir en aide. Il n'est guère possible d'allci plus loin. Sans doute, le législateur peut décider que certaineadministrations devront assurer des secours à tous les malheureux de telle ou telle catégorie ; mais il faut bien laisser à ce^ administrations la latitude nécessaire pour apprécier les litre.^ et les besoins de chacun, ainsi que les possibilités budgétaires: c'est pourquoi on ne- peut donner pratiquement le pouvoir final de décision (ju'à l'autorité (pii les dirige ou à celle (jui les contrôle, et non à nn vérilahlc Irihnnal.

Le devoir d'assistance, ainsi entendu, incombe-t-il (^/ lElai,o In rrfjinn^ à lu <-o//jm«;K' ? C'est là nn point très controversé.

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Presque toujours, l'Etat, quand il a prescrit l'assistance, Ta mise en majeure partie à la charge des budgets locaux, en se réservant le droit d'intervenir pour astreindre les autorités (jui gèrent ces budgets à y inscrire les ressources nécessaires. C'est ce qui fait qualifier certaines formes d'assistance d'obliynloires, sans que le législateur ait jamais reconnu aucune obligation juridique envers les assistés, mais parce qu'il a imposé une obligation administrative aux pouvoirs locaux. A rap[)ui de cette décentralisation de l'assistance publique, on invoque des arguments très sérieux : le lien plus étroit qui existe entre les habitants d'une même commune, la facilité plus grande qu'a l'autorité locale à connaître et à apprécier les besoins de chacun, l'économie que l'on apporte dan^ la gestion d'un service dont les déficits se répartissent sur moins de têtes. Mais deux raisons sérieuses militent en sens contraire et obligent à combiner l'action de l'Etat avec celle des services locaux.

La première, c'est que les ressources des diverse? localités ne sont nullement proportionnelles aux f)esoins, de sorte que, dans les pays pauvres, il est impossible de subvenir à toutes les nécessités, tandis qu'ailleurs l'assistance peut (^tre surabondante sans constituer une charge appréciable. 11 faut donc que le pouvoir central supplée à l'insuffisance des recettes de beaucoup de budgets municipaux, en les mettant à même de supporter les charges de l'assistance obligatoire au moyen de subsides i prélevés sur les dons recueillis ou sur les impots levés dans I les régions plus riches.

La seconde, c'est que la décentralisation absolue engendre || toutes sortes de difficultés, au sujet de la détermination tin i domicile de secours. On peut bien obligci une localité à secourir lises propres pauvres ; on ne peut pas lui imposer la même obli-

igation envers les indigents qui viendraient s'installer sur son territoire, uniquement parce (juils y trouveraient des secoure plus abondants (juailleurs. La question de savoir à qui incombe la charge de secourir chaque pauvre fait naîln' d innombra- '*!es litiges. Le légilime souci de n(^ pas accroître leurs charges >nduit alors les communes à fermer letir lerriloiro. par mesure de police, à quiconque ne justifie pas de ressources ngulières. On a même été, dans certaines régions de l'Mlema- -rne, jusqu'à subordonner la faculté de se marier à des jtislificaions de ce genre, ce qui explique l'énorme proportion des laissances illégitimes dans ces pays. Il y a là des atteintes into- •'rahles à la liberté, qui sont la conséquence nécessaire dune

•131) I/aSSIM A.NCI. l'L iîl.KJl 1. l, 1 l'IUVia..

assislaiicc ol)li<^^at(>iii' purt'iiu'nl locale et (iii'il laiil ('vitcràtoul prix. On nioiiunl où Tl^lal pose en priiicipi' l'obli^^alion de rassi.s|aiKH\ il doil cii assmiicr les dépenses vis-à-vis des iiialheureiiv (pii nOiil d'ultaelifs lixcs dans aucune conmmiic, et sui'hml vis à vis des va^^ihonds (pii évitent soigneusement de se tié(M- de Icllcs allaelies et i\uv les autoiités muniei[)ales se gaideiiiient d'arrêter, s'ils devaient ensuite rcstei* à leur charge.

Une (les (iiriieullés principales de Toiganisalion de 1 assistance pnl)li(pie, dans les pays où tous les pouvoirs émanent du sunVa«^e uni\('isel on piesiju'universel, est \a corrnplioit poii- //7//<' à laijuelle elle \n'\\\ donnei' lieu. Le danger est d'autant plus grand (|iit' l'assistance est plus décentralisée: 1 autorité locale, en contact direct avec ses électeurs, cède facilement à la tentation de faiie dépendre en partie des voles les inscrij)tions sur les listes d'assistance. Si le pouvoir central fournil une bonne part des ressources, tout en laissant aux municii)alités le soin de les distribuei", les secours injustiliés se multiplient, comme l'Inspection générale des services administratifs l'a trop souvent constaté, en France, dans l'application des lois récentes d'assistance. Les exclusions motivées seulement par les luttes électorales sont un scandale non moins crianl. même quand l'I^lat supporte une part des charges, et plus encore quand les ressources sont purement locales. Lors même que la municipalité élue ne distribue pas elle-même les secours, .ses membres pèsent sur les agents salariés du service, s'ils dépendent d'elle dans une mesure quelconque.

Aux E/ats-iins.dc nombreux observateurs ont constaté (]ue le.^ em|)lois dans l'assistance publi(|ue, étant bien rémunérés, font partie des dépouilles que les vainqueurs se partagent après chaque élection, et que le seivice a ainsi perdu une grande partie de son eflicacité. En Angle/crrc aussi, on signale le mauvais elTet de l'intrusion de la politique dans l'élection des gardiens préposés au fonctionnement des lois des pauvres. En Alleniar/m la loi électorale de l'Empire prive du droit de vote les individus qui reçoivent des secours de l'assistance publique ; l'exclusion, d'abord absolue, a été restreinte en 1909 aux assistés habituels. Il en est de même en Angleterre. Malheureusement, uûe pareille mesure est diflicihî à faire accepter dans une démocratie. D'ailleurs, on ne pourrait rayer des listes électorales I0U8 les parents à qui il incomi)erait de soutenir les assistés, à défaut d'assistance, ni empêcher les politiciens d'aimer mieux aiinu-

l'organisation de l'assistance publique 437

1er une voix douteuse, par un secours injustifi*'. que la voir passer à leurs concurrents.

La subordination de l'assistance publique aux considérations politiques est aussi démoralisante que ruineuse, par l'extension qu'elle donne aux secours injustifiés. Il importe de l'éviter à tout prix, et c'est là une raison de plus pour que IKtat, en organisant ce service pour suppléer aux lacunes ou à linsuffisance de la charité privée, ne se suhsUlne pas ii celle-ci et ne remplace ni son action par celle des corps élus, ni ses dons par (les impôts. Il importe au plus liant degré que les bonnes volontés individuelles se sentent nécessaires et soient accueillies, (jue les concours privés viennent alléger les charges du l)udgel et, en même temps, rendre l'assistance moins parcimonieuse. que la distribution des secours ne soit pas faite d'une manière purement administrative, que ceux qui y procèdent y apportent une connaissance parfaite de la population à secourir et un souci profond de la situation des assistés, qu'ils les aident à trouver les moyens de se suffire par eux-mêmes, qu'ils cherchent à exercer sur eux une influence salutaire. C'est dans ce but, plus encore que dans un but d'économie, que l'on donne aux établissements d'assistance un caractère local, (ju'on les fait gérer, autant que possible, par des personnes charitables ayant des loisirs, plutôt que par des fonctionnaires salariés dépendant plus ou moins directement des assemblées locales et surtout que par les membres de ces assemblées. En groupant le don de leur temps, fait par les uns, avec celui de leur argent, fait par les autres, ce système permet à l'assistance pul)li(jue d'être eflicace, sans constituer une charge excessive pour le budget.

L appel aux bonnes volontés individuelles facilite aussi IC/itruie nvee 1rs (riirfes privées organisées soit par les particuliers, »it par les dilleients clergés. Cette entente est aussi iiuiispenable que l'entente entre les diverses iruvres. pour éviter les doubles emplois (jui rendent si facile l'exploitation systématique de la charité. C'est faute dr se préoccuper suflisamment de l'établir (jue l'on transforme souvent l'assistance m une prime à la l'ainéantise et à l'imprévoyance. I/un des grands inconvéf nients de la tension des rapports actuels entre le personnel polilicpie cl les organisations religieuses, en l'ranoe, est do hmidre cette entente très diflicile. ce cpii nuit l)eaucoup au bon emploi des ressources fournies par la générosité privée, comme de celles de rassistance pnhli(pie.

438 l'assistanck publique et privée

R. — Les lois sur l'assistance, notamment en Angleterre et BN Allemagne; le système n'I^LHERFELn. — L'assistance publique a existé de tout temps et les démocraties antiques ont déjà nionlr»'» dans quels abus elle peut tomber, sous rinnuencc de la politicpie. On sait comment, à Home, les distiibutions de blé, d'abord à prix réduit, puis «yratuiles, ont apparu dès le temps où Caïus (Jraccbus commenvail à détruire l'autorité du Sénat, et comment elles ont contribué à transformer peu à peu le laborieux peuple romain en une plèbe oisive, toujours prête à acclamer les tyrans (pii la nourrissaient et l'amusaient, lui donnaient ptincm et circcnses. Au moyen âge, une cliaritc systématiquement étrangère à toute préoccupation économique engendra d'autres maux. Les églises et les couvents, constituant un ordre dans l'Etat, entretenaient par leurs aumônes une po|)ulation de vagabonds et de mendiants dont l'autorité royale essayait vainement d'enrayer le développement, en édiclant des pénalités sévères, fort mal appliquées faute de police régulière. Puis lEtat dut prendre en mains l'assistance, dans les pays où le protestantisme avait fourni aux rois une occasion de s'emparer des biens qui alimentaient la charité religieuse.

L'exemple classique des difficultés auxquelles donne lieu l'assistance obligatoire se trouve dans le fonctionnement des lois des pauvres, en Antjleferre. C'est en 1601 qu'un statut d'Elisabeth a systématisé l'assistance obligatoire, dans ce pays. Le mendiant errant était poursuivi ; mais le pauvre sédentaire devait être entretenu par sa paroisse, pourvu qu'il exécutât, à son domicile, le travail que celle-ci était tenue de lui fournir, quand il déclarait n'en pas trouver d'autre. En cas de refus de travailler, il pouvait être interné dans le workhouse, ou maison de travail, servant à la fois d'hospice aux pauvres invalides et d'une sorte de lieu de détention pour les pauvres valides et paresseux. Un impôt spécial était perçu dans chaque paroisse, sur les occupants de la propriété foncière, pour subvenir à l'entretien des pauvres.

C'est grâce à cette législation que l'Angleterre, malgré sa richesse, a acquis la réputation d'être le pays où règne la misère la plus grande, réputation bien méritée au début du xix*^ siècle, si elle ne l'est plus aujourd hui. Jusque vers 1750, l'internement au workhouse, prati(|ué avec assez de rigueur, avait empêché le recours systématique à la charité publique de se développer outre mesure. A partir de cette date, sous l'iniluencedes