SECRET DE LA CORRESPONDANCE

n'est pas. le moyen le plus propre à le recommander aupr?d'elles. L'autre sorte d'inconvénients, c'est que l'envoyé, com:tant sur le secret du chiffre, se permet d'écrire ce qu'il n'ai rait pas osé imprudemment confier au papier, sans la sécurité que ce moyen lui inspire. Mais cette sécurité est lapl> part du temps trompeuse, car, sans compter les facilités qit les gouvernements ont d'apprendre dans chaque pays ce i[i les ministres résidant en pays étrangers écrivent à le'J^ gouvernements, il est rare que, tôt ou tard, la clef du chiffrr que l'envoyé croyait en toute sûreté, n'ait été découverte rt communiquée aux gouvernements intéressés à en faire lacquisition (1). *

Les dépêches sont expédiées, ou par la poste commune, pa: des messagers, par des courriers, ou par. des voyageurs sùi^ et de confiance. Les auteurs recommandent certaines pré cautions à prendre, quand on craint que le secret des ]ettrr> ne soit violé. C'est ainsi qu'on peut adresser les dépêche* sous l'enveloppe d'une tierce personne, ou sous une adre^st? fictive, quelquefois aussi par différentes voies à la fois, moyen nant des duplicata* Pour mieux cacher le secret, on peuiei pédier aussi des dépèches feintes, ou portant la marque du contresens, qu'on envoie alors par la poste ordinaire, ou par une autre voie peu sûre, afin de les faire ouvrir à dessein et dt tromper par là les surveillants. Mais ce sont des expédienU: qui paraissent bien surannés.

De nos jours on respecte à peu près partout, dans le? époques de calme politique surtout, le secret de la correspoDdance par la poste; mais c'est principalement en ce qui concerne la correspondance des ministres publics avec leurgouvernement, que cette règle du respect doit être scrupuleusement observée. On regarde donc l'ouverture des lettres en temps de paix, de quelque manière qu'on ose la pratiquer, comme une violation du droit international ; mais, dit le comte de Gardon, « la plus odieuse et la plus honteuse

(1) Note de Pioheiro-Fcrreira sur le § 205 du Précis du droit des gt^ moderne de VEurope de G.-F. de Martens, 1864, T. ii, p. 90.

contravention à la foi publique, c'est qu'un gouvernement soufTre lui-même un tel abus de confiance dans ses bureaux de poste, qui ont reçu les lettres avec la taxe, sous le sceau du secret. La raison d'État est un faible prétexte pour motiver de la part d'un ministère l'infraction de ce qui doit être sacré parmi les nations civilisées. Parce que l'on use de ce moyen, il n'en résulte pas un droit ; c'est, au reste, une vérité que l'on ne conteste pas, puisque Ton désavoue toujours cette action, et que l'on a inventé l'art de rétablir imperceptiblement les cachets brisés. C'est par le moyen de ces ingénieux procédés, qu'un ambassadeur, recevant par la poste des dépêches de sa cour, cachetées du sceau du cabinet et renfermées sous un second couvert, qui, à son tour, portait l'empreinte du cachet de l'office des postes de la frontière, trouvait le couvert extérieur muni du sceau du cabinet, et le couvert intérieur, au contraire, avec le cachet de Toffice des postes. Les habiles du cabinet noir avaient pris l'un avant l'autre (1). » Le comte de Oarden, qui blâme cet expédient, en admet cependant l'emploi dans le cas où un gouvernement pourrait soupçonner un ministre étranger de méditer des hostilités contre le pays, et surtout s'il avait déjà recueilli, pour se justifier dans la suite, des preuves que cet envoyé ourdissait des trames coupables (2). Mais ce sont là des exceptions qui, loin de confirmer la règle, la détruisent.

Le ministre public doit être discret.

L'un des principaux devoirs des agents diplomatiques est la discrétion. Les anciens la sanctionnaient par une pénalité sévère. Les Romains assimilaient aux transfuges les ambassadeurs qui divulguaient les secrets de l'Etat, et les condamnaient à la peine du feu ou de la pendaison. Quand les ministres d'Attila demandèrent aux envoyés byzantins le but de leur mission , ceux-ci en témoignèrentune indignation trèsvi ve.

(1) Tr&iié complet de diplomatie, 1833, T. ii, p. 85 et suiv.

(2) Même ouvragée, même édition, T. ii, p. 88.

Un mode de manquer au devoir de discrétion, sans cependant trahir directement les secrets de l'Etat, consiste dans la publication de pièces diplomatiques qu'à raison de ses fonctions on avait à sa disposition. Il n*est pas rare, de nos jours surtout, de voir des hommes d'Etat, des ambassadeurs, iivrr: à la publicité des documents qu'ils possédaient, soit pour justifier leur conduite dans certaines circonstances données, soit pour appuyer leurs affirmations, à l'occasion de travaux historiques ou de mémoires autobiographiques publiés par eux. C'est ainsi, par exemple, que, sous le titre de : « Unpen plus de lumière sur les événements politiques et 7nilita.ir(< de Vannée 1866^ » le général Alphonse La Marmora, ancien ministre des affaires étrangères et président du conseil dt? ministres du roi Victor-Emmanuel, a publié, en 1873, un ou vrage plein de révélations, de notes, de dépèches, de télé grammes diplomatiques, sur les événements qui ont prépan Talliance prussienne, et sur la conduite politique du gouvernement italien, du 23 septembre 1864 au 17 juin 1866. Il avaif été, pendant cette période, président du conseil et ministre des affaires étrangères. Tout le monde connaît les indiscrétions du comte d'Arnim, ambassadeur de Prusse en France. au moment de la guerre franco-allemande de 1870-1871, et qui lui ont valu une condamnation sévère et méritée (1).

(1) Aux termes de Tarticle 353 (a) du code pénal allemand, modifie par la loi du 26 février 1876, a sera puni de Temprisonncment ou d'une amende de 5,000 marks au plus, sans préjudice de peines plus fortes, s'il y a lieu, tout fonctionnaire au service du ministère des affaires élrangrères de Icmpire, coupable d'avoir viole le secret professionnel, en communiquanl d'une manière illégale, soit des pièces qui lui auraient été confiées, ou qui seraient à sa portée â raison de ses fonctions, soit des instructions qu'il aurait reçues de ses supérieurs, soit le contenu desdits documents. Sera puni de la même peine, tout fonctionnaire qui, étant chargé d'une mission i l'étranger, ou attaché à une semblable mission, aura sciemment désobéi aux instructions émanées de ses supérieurs hiérarchiques, ou aura adressa? à ceux-ci, en vue de les tromper, des rapports mensongers ou inexacts. > Cet article, inspiré par le procès de M. d'Arnim, est un de ceux auxquels le chancelier de l'empire attachait le plus d'importance. Il déclara que l^ peines disciplinaires étaient insuffisantes ; que l'agent diplomatique qui nc reculerait pas devant les indiscrétions et les désobéissances calculées-

On trouve dans une dépêche du comte de Mercy- Argenté au les détails suivants : a Le comte de Guines ayant cru nécessaire pour sa justification d'insérer dans les mémoires écrits en faveur de sa cause certains passages de ses anciennes correspondances ministérielles, M. de Vergennes s'y est refusé, en disant que, si Ton admettait une pareille demande, le secret si nécessaire à toutes les afTaires d'État serait violé, et qu'aucun ministre n'oserait plus faire de communications confidentielles aux ministres de France. Le conseil a approuvé unanimement la décision de M. de Vergennes (1). »

Ces détails, qui nous reportent au xviii* siècle, sont devenus plus que jamais, aujourd'hui, une actualité.

Un arrêté du Directoire Exécutif du 26 vendémiaire an VIT déclarait que les agents extérieurs de la République Française seraient responsables de la 'publicité de tout article imprimé qui pourrait être rédigé, d'après leur correspondance privée, sur des objets politiques. Il est encore actuellement interdit, en France, à tous les fonctionnaires relevant du ministère des afTaires étrangères, de faire, sans l'autorisation du ministre, quelle que publication que ce soit relative aux faits dont ils ont eu connaissance à raison de leurs fonctions (2).

ferait bon marché de la destitution, et que, vu les dangers auxquels une telle conduite exposerait l'État, il était nécessaire d'instituer une répression pénale. M. de Bismarck alla jusqu'à dire qu'en Tabsence de celte garantie, il ne conserverait pas la direction de la politique extérieure. Voir ï Annuaire de législation étrangère publié par la Société de législation comparée, vi« année, 1877, p. 154.

(1) M. de Vergennes était ministre des afTaires étrangères du roi de France Louis XVI*, M. de Guines avait été ambassadeur. On sait que c'est le comte de Vergennes qui négocia Talliance de 1777 avec les cantons suisses, celle de 1778 avec les colonies américaines insurgées contre l'Angleterre, et signa la paix de Teschcn (1779) ainsi que celle de Versailles (1783).

^2) Aux termes des articles 16 et 19 de la loi mexicaine du 3 juin 1896, loi organique du corps diplomatique, aucun agent diplomatique ne pourra faire de publication sans qu'elle ait été préalablement autorisée par le ministre ou le chef de la légation (Art. 16). Les documents officiels sont la propriété de l'État ; ils ne pourront par suite faire l'objet d'une communication sans l'autorisation expresse du ministre des affaires étrangères [\Ti. 19).

514 NÉGOCIATtONS DU MINISTRE PUBLIC

Négooiations du ministre public.

Négocier^ c'est traiter une affaire avec quelqu'un ; traiter, c'estdiscuter cette affaire en vue d'une solution à lui donner Le terme de négociation désigne Tactionde négocier, detra: ter, de discuter une affaire ; c'est aussi l'affaire même qu o: traite.

Les négociations diplomatiques constituent essentiellemen: une des fonctions principales des ministres publics (1). Elle; peuvent avoir pour objet des affaires d'État ou des affairi:? privées intéressant les nationaux du ministre public.

Les négociations sont directes ou indirectes.

Négociations directes.

On entend par négociations directes, celles qui ont liet avec le chef de TEtat. Ces communications immédiates sort très rares ; elles ne sont admises que par exception. A moins de circonstances tout à fait exceptionnelles, tout à fait particulières, les ministres publics ne peuvent prétendre au droit de traiter directement les affaires avec le chef de l'État « L'agent diplomatique, dit le baron Ch. de Martens, peu: avoir avec le prince des conversations politiques, mais il n> traite pas directement avec lui ; le ministre des affaires étrangères est toujours l'intermédiaire des négociations entamées ; la marche des affaires peut s'en trouver ralentie mais les allures du négociateur en sont plus libres et 5e< propositions plus réfléchies. Le chef de TÉtat, de son côté n'a pas à craindre de se trouver engagé par des paroles quM ne pourrait rétracter sans compromettre sa dignité ; il surveille les négociations sans y prendre une part directe et positive ; il peut désavouer des ouvertures intempestives, dt^s promesses trop promptes, susciter des incidents imprévus t^ laisser en suspens ses résolutions définitives, jusqu'au mo-

[\) Voir plus loin, au Tome ii, sur les négociations et l'art de né^cîcr. le Chapitre xiv.

ment opportun et décisif. Les entretiens politiques entre le souverain et l'envoyé accrédité auprès de lui peuvent améliorer les négociations avec son ministre, mais ils ne les suppléent pas (1), » a II est peut-être plus convenable, dit le comte de Garden^ que le souverain ne négocie pas directement avec les ministres étrangers. La parole qui lui échappe est celle du souverain ; mais, sur le rapport de son plénipotentiaire^ il peut méditer à loisir sa réponse, et révoquer même les promesses trop précipitées de ce dernier ; enfin, au moyen d'un intermédiaire, il est plus facile de laisser un envoyé dans le doute sur ce qui doit lui rester caché (2). »

Il y a des cours où le monarque donne régulièrement, à certains jours, audience aux ministres publics étrangers, et où ces ministres peuvent, en outre, obtenir des audiences particulières pour entretenir le prince de certaines affaires déterminées, sans toutefois qu'il s'agisse de négociation proprement dite. Dans les républiques, les communications directes avec le chef de l'Etat sont beaucoup moins rares.

Lorsque Tagent diplomatique est chargé spécialement de faire une communication directe et verbale au chef de l'État auprès de qui il est accrédité, il doit demander une audience par l'intermédiaire du ministre des affaires étrangères, en indiquant le motif.

Négociations indirectes.

Les négociations indirectes ont lieu, non pas immédiatement avec le chef de l'Etat, ce qui, on vient de le dire, est rare, mais médiatement ; l'agent diplomatique communique et négocie, par exemple, avec le ministre des affaires étrangères, ou bien avec des commissaires, des députés. Dans les congrès de paix, ou autres congrès, il communique et négocie avec les envoyés des Puissances étrangères.Enfin, les né-

[X) Le guide diplomatique, édition de 1851, T. i, p. 184. (2) Tr&iié complet de diplomatie, 1833, T. ii, p. 71.

gocJations indirectes peuvent avoir lieu par Tentremise 1quelque tierce Puissance médiatrice, ou de ses envoyés.

Négociations verbales. — Négociations par écrit

Qu'elles soient directes ou indirectes, les négociations.: communications, peuvent être orales ou écrites. On négoce de bouche, verbalement, dans les audiences, dans lesconfrences. On négocie par écrit, au moyen de lettres, de mêro:res, de notes, de notes verbales, etc.

Les communications orates comprennent : la convention non officielle, dans laquelle les interlocuteurs échange leurs vues sans donner à leurs paroles le caractère dcommencement d'engagement d'État ; la conversation ofciellCy qui constitue un commencement d'engagement dTu: la lecture de pièces écrites qui forment l'objet ou la concksion de la conversation, a II y a bien des observations^ faire, dit Gérard de Ray ne val, sur la mesure qu'un ministr public doit mettre dans ses négociations verbales ; mais j me bornerai aux suivantes : un ministre public doit avec reçu une éducation qui lui a enseigné l'usage du mondr c'est-à-dire l'art de se rendre agréable en évitant la morgu' et un ton de hauteur ; en ne cherchant pas à se prévaloir àson esprit, de ses talents et de ses connaissances ; en diss mulant souvent, pour en faire son profit, les choses erronétf dangereuses ou absurdes qu'on peut lui dire ; en se somnant sans cesse que, s'il parle au nom de son souverain, sor interlocuteur est dans le même cas ; que, par conséquent, il^ se doivent des égards réciproques ; enfin, en évitant scrupuleusement les importunités, qui, en général, donnent de l'hu meur, ou au moins de l'ennui, et reculent souvent plus qu'elh^ n'avancent les affaires (!). » Le comte de Garden recommanda les communications verbales comme propres à hâter le progrès des négociations, en écartant une foule de petits scru

(1) Gérard de Rayneval, Institutions du droit de la nature et des ger.^ 1803, p. 376.

pules et d'hésitations, et en facilitant ainsi les discussions écrites (1).

Il sera question plus tard des actes qu'embrasse la correspondance diplomatique ; pourtant disons de suite qu'on appelle note verbale une note, une communication écrite non signée, rédigée à la troisième personne, et adressée le plus souvent à la suite d'une conversation, en vue de la préciser. On y répète par écrit ce qui a été discuté de vive voix dans une conférence, dans une entrevue, pour en conserver la mémoire autant que possible et d'une manière digne de foi. On appelle également les notes verbales des aperçus de conversation. Les notes verbales ont très souvent aussi pour objet, non de préciser une conversation antérieure et d'en fixer le résultat, mais de rappeler une démarche précédemment faite et de demander quelles sont les suites qui lui ont été données.

Quelquefois il est utile, et il est toujours convenable, d'avertir préalablement le ministre des affaires étrangères d'un mémoire qu'on se propose de présenter dans une audience donnée par le chef d6 l'Etat.

Les affaires peuvent s'introduire verbalement, mais c'est, en général, par écrit que la négociation continue, au moyen de notes, de mémoires et d'autres offices diplomatiques, dont les formes diverses sont consacrées par l'usage. Le mode le plus usité est que le ministre des affaires étrangères adresse au chef de mission dépendant de lui une dépèche, en le chargeant de la communiquer et d'en laisser copie au ministre des affaires étrangères du pays où il est accrédité. Ce dernier répond de la même manière, par une dépèche à son représentant auprès de la cour ou du gouvernement étranger.

Quelquefois Tagent diplomatique se borne à donner simplement lecture de la dépèche ; mais le ministre des affaires étrangères peut refuser de recevoir communication d'une dépèche, à moins qu'on ne lui en laisse copie ; c'est ce qui a lieu très souvent. Ainsi, par exemple, en 1825, on cite le cas

(1) Traité complet de diplomHtiet 1833, T. ii, p. 71.

du comte de Liéven, ministre public de Russie, qui, éUn venu faire à lord Canning une communication relative au^ impressions de sa cour sur la politique anglaise relativemeEt à l'Amérique espagnole, avait ouvert une longue dépêche don: il s'apprêtait à donner lecture.Mais lord Canning lui demanda s'il était disposé à lui en laisser copie. Sur sa réponse négative, lord Canning refusa d'en entendre un seul mot, allé guant qu'il lui était impossible de juger, sur une simple lecture, si la dépèche ne contenait pas des expressions qu'il n? pourrait laisser passer sans observations.

« On peut donner pour règle générale, dit Gérard de Ravneval, qu'un ministre public doit être très réservé dans se? communications par écrit, de crainte de se compromettre et de se faire désavouer : pour prévenir ce double inconvénient il est de sa prudence de ne s'exprimer par écrit qu'autant qu'ii en a reçu l'ordre exprès. Tout ce qu'il peut se permettre, lorsqu'il est bien sûr de lui-même, lorsqu'il est bien au fait et bien pénétré des intentions et des vues de son cabinet, et lors que les choses à communiquer exigent de la précision, e< qu'il peut donner une note non signée, avec le titre de noie verbale, ou ad statum legendi, ou confidentielle. Une pareille note n'est censée donnée que pour soulager la mémoire et ne tire pas à conséquence ; il peut aussi donner lecture des dépèches, et même, selon la nature des choses, en donner ou laisser prendre copie. Ce sont les circonstances qui doivent, dans tous ces cas, diriger l'ambassadeur ; mais il doit y mettre d'autant plus de prudence, que la moindre chose, un seul mot, peut avoir de grandes conséquences. Des cours intimement liées peuvent avoir souvent des confidences à se faire, l'intimité peut s'affaiblir et même cesser ; enfin, les opinions peuvent changer, et alors les confidences faites par écrit peuvent facilement compromettre par Tabus que Ton peut en faire. Jamais il ne faut perdre de vue que, quelle que soit lintimité entre deux cours, quelque étroits que soient leurs liens politiques et même de famille, elles ont des intérêts séparés, souvent môme opposés ; et qui peut répondre que, d'un mo-

ment à Tautre, cette opposition ne produira pas du refroidissement, et môme une rupture?... Les négociations par écrit, lorsqu'elles sont officielles, exigent encore plus de précautions. Le négociateur qui se trouve dans ce cas doit toujours être en défiance, et supposer qu'on veut le surprendre : c'est dans cet esprit qu'il doit méditer tout ce qu'on lui remet par écrit et tout ce qu'il répond ; car la moindre équivoque, la moindre obscurité peuvent le compromettre, ainsi que les intérêts qui lui sont confiés (1). »

Les notes adressées de ministre à ministre des affaires étrangères sont réservées pour les occasions où la communication aurait pour objet une demande directe, ou une réclamation formelle d'un gouvernement à un autre.

Quoique, en principe, ce soient les gouvernements seuls qui négocient, et que les agents diplomatiques soient des organes. de transmission, qui ne sont censés ne transmettre que les déterminations de leurs gouvernements et nullement les leurs, il s'en faut cependant de beaucoup que leur rôle soit exclusivement passif. Il est certain que ce sont les gouvernements seuls qui commencent les négociations, mais il ne l'est pas moins que la manière dont les ministres publics soutiennent la cause de leur constituant est décisive pour le succès de TafTaire dont il s'agit. Il appartient,en efTet,aux agents diplomatiques d'interpréter les dépèches qu'ils communiquent, de donner aux arguments qu'elles contiennent les développements dont elles sont susceptibles. Ils discutent avec le ministre des affaires étrangères du pays où ils résident ; ils rendent compte de leurs entretiens au gouvernement qu'ils représentent; ils lui donnent conseil de céder sur tel point, ou de refuser telle concession, etc. « En fait, dit l'auteur du Guide diplomatique y le Tôle de l'agent est loin d'être passif. Il communique sans doute les propositions et les décisions de son cabinet, mais il les interprète aussi et les soutient ; il a mission d'en plaider la justice et de choisir le temps et les moyens

(1) ïnstilations da droit de la nature et des gens^ 1803, p. 373 et suiv., 576 et suiv.

520 NÉGOClATtONS DU MINISTRE PUBLIC

les plus convenables pour les faire prévaloir. Sa tâche ne?: point circonscrite dans des limites si étroites qu^il ne puisv s*y mouvoir avec une liberté intelligente ; et, au besoin, poun> qu'il ait toujours présents à l'esprit les droits et les intérêt: de son commettant, il peut prendre sur lui, dans telles cL-constances épineuses et imprévues, d'outrepasser la lettrée ses instructions, sachant en apprécier Tesprit. Dans touicT discussions, d'ailleurs, il y a une part à faire aux choses 6 forme, aux interprétations, aux moyens : cette part est dans !.< latitude d'action nécessaire à celui qui doit agir,.. (!).■ Ul peu plus loin, le même auteur ajoute : « Il ne faut pas n'ci plus que l'obligation de faire prévaloir les intérêts de son gou vernement lui en fasse poursuivre la défense avec une infler bilité qui n'admettrait aucun accommodement. S'il s*aperçci; de l'impossibilité de soutenir des prétentions exagérées, .1 devra y apporter à propos des tempéraments qu'il saura fairf passer pour des concessions importantes, et qui pourront êtr»^ acceptés comme une preuve de l'esprit de conciliation qui semble les dicter (2). »

Rivier fait la remarque que les fonctions de Tagent diplomatique, principalement en ce qui concerne sa mission de négociateur, son rôle actif de représentant de TÉtat, sa spontanéité et sa responsabilité, semblent perdre aujourd'hui quelque peu de leur importance, en ce sens que les plus grandes affaires se font de plus en plus par les ordres directs du ministre des affaires étrangères. Ainsi la responsabilité se déplace, et la spontanéité est reléguée au second rang. L'agent semble parfois réduit à n'être plus qu'un porteur de messages, un commissionnaire d'ordre supérieur : conséquence du fait que la distance est supprimée, ainsi que le temps, et que maintenant tout est immédiat et comme simultané. Cependant Rivier ajoute, avec un sentiment très juste de la réalitéque malgré les apparences, et telle que la font les circonstan ces de l'heure présente, la tâche des hommes que la confiance

(1) Le guide diplùmatiquey édition de 1851, T. ii, p. 186, 187.

(2) Même ouvrage, même édition, T. i, p. 188.

de leur gouvernement appelle à représenter leur patrie à rétranger, a toujours une très haute valeur, et que le développement de la communauté internationale lui a même donné une signification nouvelle. « Elle s'est transformée plutôt qu^amoindrie, dit-il ; elle reste Tune des tâches les plus belles qui puissent être dévolues à un citoyen (1). »

NégoclationB entre ministre des affaires étrangères et chef de mission.

Dans les négociations entre les ministres des affaires étrangères et les chefs de mission on recourt rarement à la rédaction de procès -verbaux. Aussi Tagent diplomatique, pour s'assurer d'avoir parfaitement rendu compte à son gouvernement de l'état des négociations et de ce qui a été dit entre lui et le ministre des affaires étrangères civec qui il a négocié, peut-il demander de lire sa dépêche à ce dernier, afin que, suivant les cas, des rectifications puissent y être faites.

Communications sans négociations.

Les communicsLtions à faire concernant un intérêt quelconque entre deux Etats, sans avoir à négocier, se font d'ordinaire par écrit, au moyen de dépêches, notes ou circulaires, que le ministre des affaires étrangères adresse aux agents diplomatiques de son pays près des gouvernements étrangers, pour en remettre copie aux ministres des affaires étrangères de ces gouvernements, de la même manière que s'il s'agissait de communications relatives à une négociation en cours.

Le baron Ch. de Martens prévoit lescasoù un gouvernement, au lieu de faire parvenir à un autre cabinet, par l'intermédiaire du ministre qui lui sert d'organe, telle communication qu'il jugerait à propos de lui faire, s'adresserait, pour la lui transmettre, au ministre accrédité auprès de lui par cette Puissance. A moins de raisons particulières qui ne puissent

^l) Rivicr, Principes du droit des^enSy 1896, §37, n« 102, T. i, p. 467, 46S.

être douteuses, dit-il, Temploi de cette voie insolite ne fp: que compromettre le crédit de son envoyé, comme! m pliquan à son égard, une sorte de défiance. C'est à l'envoyé à s?: plaindre, s'il n'y a pas donné lieu, en représentant à son gc-uvernement le tort qui peut en résulter pour la considératioB cl'agent qui le représente (1).

Protection des nationaux à l'étranger.

La protection des nationaux dans le pays de sa résiden*^ fait partie des fonctions du ministre public (2). Le droit <;:

(1) Le guide diplomatique^ 1851, T. i, p. 190. — Esperson suppose qai. gouvernement se faisant représenter auprès du Saint-Siège, veuille fas^ une réclamation pour une affaire touchante Tordre spirituel auprès du^i-vernement italien, par exemple pour une violation de la loi des garaot:^- Par Tintermédiaire de qui, demande-t-il, fera-t-il cette réclamation ? F^* Tintermédiaire de son ministre auprès du roi d'Italie, ou de son envoyées près du Saint-Siège? L'auteur italien répond, avec raison, que ce sersps' rintcrmëdiaire du ministre public auprès du roi d'Italie, A moins de ne ci»'' ger le ministre auprès du Saint-Siège, comme envoyé extraordinaire, d'accomplir cette mission, et de lui donner des pleins pouvoirs spéciaux t ce. efTet. Droit diplomatique et juridiction internationale maritime^ n* 3«! p. 227.

(2) Une disposition qui se présente quelquefois dans les traités concis^ entre les républiques hispano-américaines, est celle qui porte que lesa^3t^ diplomatiques de telle des parties contractantes protégeront les personne* et les intérêts des nationaux de Tautre partie qui n'aura pas d'agent dans U pays étranger où Tauti^e en aura. Ces bons offices seront accordés A la conci tion : l^que l'intervention de l'agent diplomatique sera sollicitée par la partie intéressée ; 2» que cette intervention sera admise par le gouvememenl de la résidence de l'agent. Voir, par exemple, l'article 31 du traité du 9 100 1874, entre le Pérou et la Républic^ue Argentine; l'article 29 du traité ài 10 février 1870 entre le Pérou et la Colombie; l'article H du traite di 20 avril 1857 avec la République de Guatemala. Une autre sorte de clausr' se rapportant à ce sujet est celle relative A la renonciation au recours diplomatique. Ainsi, il est stipulé en l'article 4 du traité avec la République- Argentine, que les Péruviens, dans cette république, et que les Argentine au Pérou, ne pourront employer dans leurs affaires contentieuses d aulre^ recours que ceux que concèdent A leurs nationaux les lois des deux pay* respectifs, et qu'ils devront se conformer aux jugements définitifs de$ tnbunaux de ces pays, sans qu'en aucun cas il puisse être introduit, à c^t égard, de réclamation diplomatique. L'article 5 du même traité portait qu^ l'intervention diplomatique, quant aux questions^ontentieuses entre lesPè-

PROTECTION DBS NATIONAUX 523

appartient à tout État de protéger ses nationaux à Tétranger est, non seulement un droit, mais encore un devoir : l'État doit étendre son brasprotecteur sur toute la superficie du globe. Tout État a donc le droit et le devoir de protéger ses nationaux à Tétranger, par tous les moyens qui sont en son pouvoir (1), mais cette protection est subordonnée à de certaines

ruviens dans la République Argentine, ou les Argentins au Pérou, n*aurait lieu que dans le cas de déni de justice, ou de retard dans l'expédition des afTaireSf en violation des lois. Mais cet article a été supprimé à Lima et à Huenos-Ayres par les congrès nationaux. L'article 11 du traité du 5 novembre 1863 avec la Bolivie admet la possibilité des réclamations diplomatiques dans les cas où, conformément aux lois et aux principes du droit, il y aurait eu injustice notoire.

(1) Cette protection peut être, suivant les circonstances, exceptionnellement étendue sur d'autres que les nationaux. C'est ainsi que, dès que les relations diplomatiques sont rompues entre deux États pour cause de guerre, chacun des belligérants songe, comme c'est l'habitude, à mettre ses nationaux résidant en pays ennemi sous la protection diplomatique d'une Puissance amie, et à faire déposer les archives de sa légation et de ses consulats entre les mains des représentants de cette Puissance. Il est bien entendu que cette formalité ne peut éti<e accomplie que sur la demande du belligérant qui y a intérêt et avec le consentement de la Puissance amie. L'agent diplomatique ainsi chargé de la protection prescrit à tous les consuls de son pays relevant de sa légation, de prêter aux nationaux étrangers protégés toute l'assistance compatible avec leurs fonctions. Ces consuls prennent la signature suivante :t Le consul de , chargé des afTaires des sujets de... » Ils visent les passeports, délivrent des sauf-conduits, distribuent des secours, font des démarches pour obtenir des n\ises en liberté, etc. Mais leur rôle n'est que de persuasion, d'intervention amicale. Il est aussi conforme à Tesprit des protectorats, que les sujets d'un État protégé soient placés sous la protection des agents diplomatiques de l'État protecteur. C'est ainsi, par exemple, que le traité conclu, le 12 mai 1881, entre le gouvernement de la République Française et le bey de Tunis, a placé les Tunisiens, en France, sous la protection des autorités françaises, et, à l'étranger, sous celle des agents diplomatiques et consulaires de la République. Conformément à ce nouvel ordre de choses, le bey a donc relevé de leurs fonctions les agents diplomatiques et consulaires qu'il entretenait à l'étranger, et les nationaux de la Régence établis ou de passage en France, et notamment les capitaines de navires que leurs opérations commerciales amèneraient dans les ports français, ont été avisés qu'ils seront tenus désormais de s'adresserdirectement aux autorités françaises pour l'accomplissement des formalités qui étaient remplies jusqu'ici par les autorités consulaires de Turquie, ainsi que pour tout ce qui a trait au règlement ou à la sauvegarde de leurs intérêts. Voir la lettre du ministre de l'intérieurde France aux préfets de la République, publiée dans le MémorUl diplomatique du 27 août 1881,

conditions. Ainsi, par exemple, la juridiction locale doittlrr laissée libre d'exercer ses droits, quand il s'agit d'affaini purement privées où les intérêts nationaux ne sont pas en^d gés. Dans ces cas, la protection réclamée n'est pas due : r^.ine peut être qu'officieuse et facultative ; le ministre pubi doit y mettre beaucoup de réserve et de discrétion, souspeic de compromettre son crédit et la dignité de son caractèr:. Mais la protection officielle est due par TEtat à ses nationaui à rétranger : {^contre les vexations qui violentledroit international; 2*^ contre les procédés arbitraires ou les dénis de justice de la part des autorités locales ; 3"^ contre des injustic-^:' manifestes surlepoint d'être commises au préjudice d'unntional, en violant les formes établies, ou en introduisant de' distinctions odieuses : si, par exemple, on voulait lui infliger des peines plus graves que celles infligées aux nationaux -i^ pays ; 4* dans les contestations que les nationaux étranger? pourraient avoir pour leurs affaires privées avec les suj'"> territoriaux, lorsque des intérêts généraux s'y trouveraien! engagés ; 5* contre la violation des dispositions des traittï publics ou des conventions en vigueur entre les deux pays 6^ contre l'exercice irrégulier des droits de Tautorité locale \

p. 568. La disposition du traité du 12 mai 1881 estainsi conçue :c Les ajrent^ diplomatiques ou consulaires de la France en pays étrangers seront chargés de la protection des intérêts tunisiens et des nationaux de la RégeiK (art. 6). nVoir : De Glercq, Recueil de$ trSLitis de là France, T. xiii, p. îb

(1) Merlin cite un arrêté du 3 novembre 1817, du roi des Pays-Bas, rekti à Tappui que les agents diplomatiques néerlandais auraient à donner âcx demandes, pétitions et réclamations de leurs nationaux A Tétran^r. 11 e>t conçu en ces termes :

« Statuant sur une proposition de notre ministre des affaires étrangères. tendant à prévenir, ou à limiter, l'abus trop commun de faire servir les lettres de recommandation obtenues de notre part à importuner les Puissances étrangères par des prétentions souvent surannées ou dépour\nies de tnat fondement,

>i Avons arrêté et arrêtons :

« Art. l»"*.— A l'avenir, ceux de nos sujets qui obtiendront des lettres d" recommandation pour nos ministres à l'étranger, seront tenus, en les remettant au ministre qu'elles concernent, non seulement d'y joindre les documents relatifs à leur alTairc ou prétention, mais encore de lui désigner un

Li*État devant protection à ses nationaux dans ces différents cas, le ministre public n'aura point à attendre les ordres de son gouvernement pour intervenir : l'autorisation d'agir, dans ces circonstances, est inhérente à son mandat. Seulement, Tintervention du ministre public ne pourra se produire que par Tintermédiaire du ministre des affaires étrangères du pays où Tagent diplomatique est accrédité : Tagent diplomatique ne pourra s'adresser directement à aucune autre autorité constituée ; il fera parvenir ses réclamations par le canal du ministre des affaires étrangères.

Ainsi donc, la protection des nationaux est officieuse et /acultative, ou officielle. La protection officieuse et facultative est celle dont l'opportunité est laissée à l'appréciation du ministre public, qui est maître de l'accorder ou non. C'est celle que le national peut demander dans les affaires purement privées avec les sujets territoriaux, et qui sont sans aucune corrélation avec les intérêts généraux du pays de ce national, ou dans lesquelles des principes de droit international ne se trouvent pas impliqués. La plus grande discrétion, la plus prudente réserve sont recommandées au ministre public, quant à l'exercice de cette protection. Il ne devra

fondé de pouvoir chargé par eux de la poursuite et du soin de leurs intérêts, là où il appartient.

» Art. 3. — Nos ministres à l'étranger ne donneront suite aux lettres de racommandation à eux adressées, qu'après avoir examiné et approfondi les alTaires et prétentions auxquelles elles ont trait ; les autorisant et même leur enjoignant de transmettre des renseignements au ministre des affaires étrangères, et d'en attendre des instructions ultérieures, dans le cas où, examen fait, il paraîtrait que les documents remis sontinsufllsants,et les motifs allégués par les pétitionnaires, dépourvus de fondement.

» Art. 3. — L'adoption des propositions précédentes doit être mise à profit comme une occasion de faire sentir aux Puissances étrangères, et à leurs ministres, combien une mesure analogue serait ici désirable, à TefTet que des étrangers qui ont des affaires pendantes dans ce pays, les fassent examiner et poursuivre par des fondés de pouvoir ordinaires, auprès des administrations et tribunaux, ou là où il appartient ulténeurement, sans que Tintervention diplomatique puisse s'étendre au-delà d'une recommandation générale, ou jamais tendre à porter de pareilles poursuites à la charge des départements d'administration générale... » Voir: Merlin, Répertoire^Y'* Mi^ nislre public^ Sect. v, § vi, n« 1.

jamais perdre de vue le respect dû au gouvernement auprî^^ duquel il est accrédité, aux corps judiciaires, à Taclniinislration locale du pays où il exerce ses fonctions diplomatiques. En s'immisçant hors de propos dans l'exercice régulier de? droits des autorités judiciaires et administratives de ce pays, il risquerait de compromettre sa considération et son crédit. Il ne s'adressera, du reste, jamais directement à aucune dt ces autorités, mais, ainsi qu'il vient d'être dit, il agira par Tintermédiaire du ministre des affaires étrangères du pa\3 oii il est accrédité et son intervention n'aura aucun effet suspensif pai^ rapport à l'action des tribunaux. Quant à la protection d'office, le ministre public la doit à ses nationaux dans les cas où ils sont victimes de procédés arbitraires, de dénis de justice de la part des autorités locales, de traitement contraire aux traités en vigueur ou aux conventions existantes et même à Téquité ; elle est due également dans les aflaires privées où des intérêts nationaux et des principes du droit international, ainsi que l'observation des traités et conventions, se trouvetit impliqués.

Le comte de Gardeo donne les conseils suivants aux agents diplomatiques, en ce qui touche la protection à accorder aux nationaux : « C'est assurément, dit-if, une des pi us honorables et des plus utiles attributions du ministre, que le soin de défendre et de favoriser les intérêts de ses concitoyens dans le pays où il réside. A cet égard, s'il a reçu des instructions particulières, il doit s'y conformer ; cependant, même sans ordre exprès pour ces sortes d'affaires, il entre dans Tobj et de sa mission de seconder, en toutes choses, ceux de ses compatriotes qui s'adressent à lui ; de leur donner des conseils, de les guider d'après la connaissance qu'il a des localités ; de recommander enfin leur cause, soit aux autorités, soit au souverain même ; car tous ceux de ses concitoyens qui se trouvent dans le pays où il réside sont confiés à sa protection spéciale. Néanmoins, il n'est point tenu d'intervenir dans leurs affaires particulières, ni de traiter pour eux en justice. Toute démarche officielle exige de sa part la plus extrême

circonspection, pour ne pas compromettre la dignité de son souverain, et ne point exciter le mécontentement de celui qui le reçoit. Il s* abstiendra donc d'entraver, en faveur des siens, le cours de la justice, de chercher à faire fléchir le droit, ou de prendre sous son égide un coupable avéré ; mais il lui est permis d'interposer ses bons oflices pour accélérer la marche des tribunaux; il peut embrasser la défense de ses compa* triotes injustement accusés, soit en rendant témoignage de leur probité et de leur bonne conduite, soit en alléguant des circonstances atténuantes, en s' adressant, toutefois, non aux . juges, mais au gouvernement. Il est autorisé à demander, si Téquité le permet, qu'on favorise ses concitoyens dans les différents rapports qu'ils entretiennent dans le pays. Les circonstances ou les ordres exprès de son maître décident s'il doit intervenir dans ces sortes d'affaires par des démarches officielles ou par des recommandations particulières ; il serait souvent dangereux qu'il accordât sa protection à des étrangers, et il serait tout à fait déplacé qu'il intervint en faveur des sujets du gouvernement près duiqne! il est délégué (1). » Gomme sanction de la protection due aux nationaux, c'està-dire pour la readre effective, lorsque le ministre public s'est heurté contre le parti pris des autorités locales et du gouvernement auprès duquel il est accrédité de persister dans leurs procédés arbitraires ou iniques, dans leur déni de justice, dans leur traitement contraire aux traités et conventions en vigueur, le ministre public peut requérir, à la rigueur, l'intervention de navires de guerre pour appuyer ses réclamations. Il est juge de l'opportunité d*une détermination pareille, qui ne doit être prise qu'à la dernière extrémité ; mais c'est aux commandants des navires qu'il appartient de décider les mesures maritimes et militaires que comportent les circonstances. Pour que le refus de donner satisfaction aux réclamations d'un agent diplomatique devienne un grief, il faut que ces réclamations soient fondées et justes : ce qui n'aura pas

^1) Traité complet de diplomatie ^ 1833, T. ii, p. 66 «t suiv.

lieu, lorsque le national qui se prétendra lésé se sera expost au traitement dont il se plaint par une conduite contraire aui lois d'ordre public du pays. Tout État a le droit de faire respecter sur son territoire, par les étrangers, les lois qui sont la base de son existence (1).

(1) Les exemples de la brutalité avec laquelle les Puissances de rEuropf font triompher les réclamations souvent très iniques et toujours exaçérèet de leurs nationaux sont extrêmement fréquents. En voici un assez réccQt. et qui met en présence la petite République d'Haïti et le grand Empirr d'Allemagne. Des agents de la police haïtienne ayant pénétré chez un * nommé Liiders, directeur-propriétaire des Écuries centrales, pour y arrêter un palefrenier à son service accusé de vol, le maître s'opposa à cette arrestation et rudoya les représentants de la force publique. Poursuivi très justement pour ce fait devant le tribunal de simple police, il fut condamne. le 21 septembre 1897, à un mois de prison et à quarante-huit gourdes d'amende. Sur appel à minimal la peine fut portée, le 14 octobre 1897, par le tribunal correctionnel de Port-au-Prince, à une année d'emprisonnemeot et à cinq cents gourdes de dommages-intérêts. On avait procédé A Tarre^ tation immédiate du condamné dès le premier jugement, et Tappel élanl i minimal le condamné était resté en prison. Mais Liiders, né A Haïti d'une mère indigène et d'un père allemand, était inscrit au consulat d'Allemagne, bien que la loi de la république lui conférât la nationalité haïtienne^ et, fort de cette inscription, il protesta contre son incarcération auprès de ia légation allemande. Or, voici ce qui se passa. Dès le 21 septembre, le comU Schwerin, chargé d'affaires d'Allemagne, demande la mise en libeKé de son ressortissant, ainsi que la punition des fonctionnaires suivant lui coupables. Liiders n'ayant pas été mis en liberté, le comte Schwerûa, qui n'était qu'un chargé d'affaires, se rend spontanément au Palais national, où il notifie, sur un ton impératif et comminatoire, au Président .de la Répoblique, les exigences de son gouvernement. U réclame mille piastres en or américain par jour de prison subi par ce directeur d'écuries, depuis scoi arrestation jusqu'au 18 octobre, et cinq mille piastres par jour depuis cett** date jusqu'à la libération du condamne, et, comme satisfaction morale, la destitution des juges, bien que leur inamovibilité soit consacrée par l<i constitution haïtienne. Le comte Schwerin avait trouvé bon, pour la circonstance, de revêtir l'uniforme de lieutenant des uhlans de la garde impériale. Une vive émotion s'empare du gouvernement haïtien. En ce qui concernait le fond, l'intervention diplomatique était prématurée, car, un pourvoi en cassation ayant été introduit par Liiders et ce pourvoi n'ayant pas encore été jugé, l'on ne se trouvait pas en présence de l'autorité de U chose jugée ; quant à la forme, une lettre du ministre des afTaires étrangêrp> rappelle au comte Schwerin que les affaires doivent être traitées direcUment avec lui, et l'informe qu'il se tient à sa disposition pour examiner le cas de Lûders. Le comte Schwerin se borne à accuser réception de cett< communication sans entamer de nouveaux pourparlers. Le gouvernemeot

tOL proteotion par voie diplomatique ne doit pas être prématurée.

Quoi qu'en ait pensé et dit M. Hippolyte Garrou, chargé d'affaires du roi d'Italie, dans une note du 25 mai 1870 au ministre des relations extérieures du Pérou, à propos d'une réclamation de deux sujets italiens, Vacarro etCanepa, l'agent

haïtien porte les faits à la connaissance des membres du corps diplomatique accrédités A Port-au-Prince, par une circulaire très modérée et très dig^e, datée du 21 octobre 1897. Après la publication de ce document, le comte Schwerin amène son pavillon et cesse toutes relations directes avec le gouvernement haïtien. Les sujets allemands sont placés sous la protection du ministre américain ; en même temps on annonce, de Berlin, que des navires allemands vont se rendre à Port-au-Prince, pour y faire une démonstration navale. M. Powell, ministre des États-Unis, intervient officieusement. II écrit à M. Solon Ménos, secrétaire d'État des relations extérieures, pour lui demander de mettre Lûders en liberté, et lui donne l'assurance que, si cet individu est relaxé, il partira le lendemain pour New -York. Son gouvernement, lui dit-il, considérera cette mesure comme un acte amical fait en vue d'un arrangement amiable. M. Solon Ménos informe M. Powell que le gouvernement haïtien a accueilli favorablement sa requête ; et, en effet, deux arrêtés daJlés du 33 octobre accordent à Liîders grâce pleine et entière, les droits des tiers réservés. La grâce du palefrenier qui avait été convaincu de vol et condamné est également accordée. Mais cet acte de condescendance ne désarme pas le comte Schwerin. Sur sa proposition, il est décidé que des négociations seront ouvertes à Berlin, sur les bases d'une indemnité A accorder à la famille Lûders. Pendant que la diplomatie haïtienne recherche en vain l'appui d'une tierce Puissance qui ferait accepter, soit ses bons offices, soit une médiation, soit enfin un arbitrage, deux navires allemands, la Charlotte et le Stein, qui croisaient dans l'Atlantique, reçoivent l'ordre télégraphique de gagner en toute hâte Port-au-Prince. Dans la matinée du 6 décembre, ils pénètrent dans la rade de Port-au-Prince. Contrairement aux usages maritimes, ils ne saluent, ni la terre, ni le pavillon haïtien. Immédiatement le Stein fait ses préparatifs de combat, prend position près de la faible flottille haïtienne et dirige ses batteries contre la ville. En même temps part de la Charlotte une embarcation montée par un officier porteur d'un ultimatum rigoureux : le commandant prévient le gouvernement haïtien que si, dans le délai de quatre heureSy une indemnité de trente mille dollars n'était pas apportée à son bord, la ville serait immédiatement bombardée ; il exige, de plus, une lettre d'excuses du gouvernement et le salut des navires haïtiens. Notification de ce dur ultimatum est faite simultanément aux membres du corps diplomatique. Réunis sur l'initiative de M. Powell, ministre des États-Unis, ceux-ci décident qu'une démarche sera tentée pour obtenir une augmen-

DBOn DtPL. 34

530 PROTECTION DBS NATIONAUX

diplomatique ne doit pas agir prématurément ; il y a des 1.mites qu'il ne doit pas franchir. S'il est impossible, en effet. de laisser ses nationaux sans protection contre les înjurti qui peuvent leur être faites à l'étranger, il ne faut pas, du:

iaUon de délai au moins de vingt-quatre heures. M. Poivell se Ttn^. bord de la Charlotie pour y porter cette demande et reçoit un refus dizdes termes brusques. Quand M. Powell revient â terre, le Président de '.i république lui demande s'il peut espérer être appuyé par les États- L'nb M. Powell répond qu*il n'a aucune instruction dans ce sens et que ir Haïtiens ne peuvent agir qu'à leurs risques et périls. Le président rédml * cette extrémité se soumet. Dix minutes avant Theure fixée par rulUmatniL le drapeau blanc est hissé au Palais national, et, quelques heures apît^ les trente mille dollars réclamés sont versés à bord de la Cha,rlotte. L^ofDar de la marine haïtienne qui apporte à bord de la Charlotte la réponse ù^ président est reçu avec la plus grande incivilité ; on ne lui fait pas ïocurhonneur d'abaisser la passerelle pour lui faciliter Taccès du navire ai'*^ mand, et il se voit obligé d y grimper. Une lettre d'excuses est port4*e « comte Schwerin. Enfin, le vaisseau amiral haïtien amène son pavillon dt vant le pavillon allemand, et celui-ci est encore salué d'une salve de rie.'. et un coups de canon que rend la Ch&rlotte ; puis, la musique de la (urine haïtienne joue l'hymne national allemand. Le président reçoit sokanellement le commandant de la Ch&rlotte au Palais national ; les focttionnaires qui ont été mêlés à l'arrestation de Lûders sont frappés sommairement, par mesure administrative. Le comte Schwerin ne craint pas >'.? donner à la légation d'Allemagne une soirée dansante, le lendemain m^œ' de ces événements. Au cours de cette fête on joue des airs nationaux ci d'enthousiastes discours sont prononcés pour célébrer cette victoire aiWmande. Le président de la république adresse une proclamation aux Ilaîliem leur exposant les circonstances dans lesquelles il a dû céder aux injonctio-:^ impérieuses de l'Allemagne. Cette proclamation, pleine de dignité et i:> tristesse, se termine ainsi : « La première pensée du gouvernement était drésister par les armes et de laisser le commandant allemand exécuter >^menaces. Mais la République ayant été, au dernier moment, privée de ^.'^ ressources, malgré l'espérance d'un puissant appui moral, il parut plusage d'épargner à la nation, aux femmes, aux enfants, les calamités qurésultaient d'une agression violente. La force a donc encore primé le droit: • Voilà comment les Puissances de l'Europe comprennent généralement U protection de leurs nationaux à l'étranger. Il est bien entendu que cettf manière de protéger n'est employée par elles que contre les États inctpables de leur résister. Voir la Revue générale de droit internatiorui public, T. V, 1898, p. 103 et suiv. Voir aussi sur cet affligeant épisodr àc l'histoire de la force brutale le livre instructif qu'a publié M. Solon Méno* sous le titre de « Vaffaire Lûders. » L'auteur a pris comme épigraphe le» lignes suivantes : t Berlin, 7 décembre 1897. L'empereur Guillaume a dit (lu sujet du différent entre l'Allemagne et Haïti, en parlant des Haïtiens :

autre côté, s'immiscer trop vite dans radministration et la justice des autres pays ; il faut môme ne s'immiscer jamais dans Taction de la justice étrangère en vue d'arrêter sa marche. Agir prématurément par la voie diplomatique en faveur de ses nationaux, avant d'avoir cherché à leur faire rendre justice par les moyens ordinaires, c'est porter atteinte à Tégalité des États et à l'indépendance des tribunaux. Le national lésé résidant à l'étranger doit donc, avant toute chose, s'adresser aux autorités du pays où il réside, et ce n'est que si l'on refuse de lui rendre justice, ou bien si l'on ne lui fait droit qu'en apparence, si on le laisse sans protection contre ses persécuteurs, que le ministre de l'État dont il est originaire pourra intervenir, sans commettre lui-même une violation du droit international. Ce principe a trouvé son application en 1875, notamment lors des réclamations présentées par les ministres d'Angleterre, de France et d'Allemagne, à l'occasion du recouvrement de la patente imposée par les autorités péruviennes à la maison Dreyfus frères et C**. Appuyé sur les principes du droit international universellement reconnus, le gouvernement du Pérou refusa d'admettre ces réclamations, et répondit dans ce sens aux trois légations. La maison Dreyfus avait le droit d'introduire une réclamation et d'intenter une action dans les formes établies par les lois du pays, et il n'y avait pas lieu à accepter Tintervention diplomatique, réservée pour des cas d'une autre nature (1). On trouvera les mêmes principes soutenus par le gouvernement péruvien dans l'affaire du chilien D. Ileraclius Martinez, qui avait, en 1876, demandé une indemnité pour préjudice que lui auraient causé les autorités d'Iquique, en l'expulsant de ce port comme suspect de complicité dans des plans subversifs. Le ministre des relations extérieures du Pérou a très

C'est une méprisable bande de nègres légèrement teintés de civilisation française. Mes navires-écoles j bien que montés seulement par de jeunes garçonsy leur apprendront les bonnes manières. »

(1) Mémoire du ministre des relations extérieures au Congrès ordinaire de 1876, p. 11 et 13.

532 PROTECTION DBS NATIONAUX

bien soutenu que, tant que les faits dénoncés n'ont point ék judiciairement prouvés, il est impossible au gouvememem de prendre aucune mesure quelconque, sur la simple réclamation de l'intéressé. « Les individus, disait M. de La Terri dans sa lettre du 16 mai 1876, à l'envoyé duGbili, les individu^ qui, en vue de leurs intérêts, se transportent dans un pap étranger, se soumettent tacitement à ses lois et doivent fair^ usage des voies de recours qu'elles ouvrent à tous les habitants, sans pouvoir prétendre se placer dans une condiim meilleure que les nationaux, ni solliciter une interventio qui n'est acceptable que dans les cas signalés par le dro; international, selon le principe en pratique dans toutes It: nattons américaines (1). »

Il y a, du reste, sur la question de savoir quand les réclamations diplomatiques peuvent être admises, un décrétasse; spécieux de Ramon Gastilla, daté du 17 avril 1846. Il repousM les réclamations directement présentées par les agents diplomatiques, sans que les intéressés aientformé aucune demand. devant les tribunaux nationaux, ou devant les autorités chargées par les lois de constater les faits et de statuer sur eus. Le dispositif de ce décret porte que le gouvernement du Pt^ rou ne peut admettre de réclamation diplomatique, ni l'intervention des agents publics en faveur de leurs nationaux, ({ue dans le cas où ces derniers auront recouru aux tribunaux ei juridictions, ou autres autorités de la république, pour demander justice en défense de leurs droits, et où il sera constant qu'on aura refusé ou différé de leur faire justice (a/t 1*'). Les réclamations directes pourront être admises dan; les cas spéciaux où le droit des gens les rend admissibles et qui, par leur nature, doivent être résolues par le gouvernt^ ment (art, 2). L'administration de la justice étant indépendante de l'exécutif, et aucun pouvoir n'existant, dans la république, qui ait la faculté d'ouvrir des procès éteints etd'

(1 ) Voir les documents annexés au mémoire du ministère des relaliont extérieures au Congrès ordinaire de 1876, p. 41 A 54, mais surtout p. ^ «t 53.

leg résoudre à nouveau, les décisions rendues par les tribunaux de la nation, dans des affaires sur des réclamations présentées par des nationaux d'autres États, seront valables, et le gouvernement les respectera et fera accomplir comme chose jugée, ne pouvant rien faire contre elles sans enfreindre la constitution de la république (art. 3) (1).

La protection des nationaux européens dans les républiques de l'Amérique espagnole.

Les réclamations des Européens sont une épée de Damoclès suspendue sur la tète de tous les gouvernements de l'Amérique espagnole, et Ton peut affirmer qu'eues sont pour les républiques si dignes d'intérêt de ces admirables pays américains une véritable plaie. Très disposée à abuser de sa force à Tégard de ces républiques, et les considérant volontiers comme des quantités négligeables sur la carte des États, la vieille Europe se montre facilement inexorable et injuste envers elles, pour leur arracher des réparations très souvent indues et toujours exagérées, à raison de torts imaginaires ou insignifiants, allégués par certains de ses enfants, qui ne sont généralement pas les plus méritants. Avoir la chance de se dire un peu victime, en quoi que ce soit, d'un État hispanoaméricain, est pour tout Européen une source de fortune. Il est donc très naturel que les gouvernements de ces républiques se préoccupent de ce fléau, pour chercher à en conjurer les effets. Les mesures prises, les règles adoptées par eux pour circonscrire Taction de la protection diplomatique étrangère sont à peu près identiques dans tous les États de l'Amérique espagnole. Voici, par exemple, pour donner une idée plus complète des principes hispano-américains à cet égard, quelques détails de plus sur la théorie et la pratique admises au Pérou en matière de protection diplomatique des Européens.

Le 4 février 1857, le ministre des relations extérieures du

(1) Collection d'Oviédo, T. vii, p. 39.

Pérou écrivait au ministre du gouvernement (1) une lettre \j: fut transmise par ce dernier à tous les préfets, et qui a\ri pour objet d'obtenir que les chefs de corps de troupes de passage dans les départements de la république, ainsi que 1:5 autorités civiles, s'abstinssent de prendre quoi que ce fût a; partenant à des étrangers, pour la consommation ou le se: vice de l'armée, sans délivrer un reçu attestant la quantiu le prix, la qualité des objets, et sans remettre un duplicab de ce document, signé par le vendeur, au ministre du goi vernement. Il était dit, dans la lettre, que cette mesure aya.' pour but d'éviter les réclamations exagérées formées soutcd: par des étrangers, qui exigent des sommes élevées pour dt'? dommages et préjudices causés à leurs propriétés, à leurs personnes, à leurs intérêts, sans présenter à leur appui d'autre? preuves que de simples affirmations (2).

Le 24 février 1857, une circulaire adressée par le ministn des relations extérieures au ministre de guerre et de mariD et au ministre du gouvernement, chargé du ministère de la justice, vint signaler la fréquence des réclamations diploraa tiques ayant pour objet d'indemniser des étrangers pour ài^ dommages ou préjudices causés. Dans cette circulaire, le ministre des relations extérieures faisait ressortir les résultats très onéreux pour le trésor public, produits par de seiDblables réclamations, et signalait l'opportunité d'adopter des mesures eflîcaces pour réprimer,corriger et extirper ces ahuf Ces mesures devaient, suivant l'auteur de la circulaire, consister en ceci : veiller scrupuleusement à garder et faire re? pecter les garanties individuelles et civiles que la constitution et le droit des gens confèrent aux étrangers domiciliés ou de passage ; inculquer dans la population les sentiments humanitaires et les bons offices de fraternité dus aux étrangers dans le pays, soit en considération du devoir que l'hospitalité ii«pose, soit en vue du grand intérêt qu'a la nation d'attirer K^ étrangers dans son sein, en augmentant sa richesse intell'i-

(1) G'cst-à-dire de rintcrieur.

(2) Collection d'Ovicdo, T. vu, p. 198.

tuelle et sa prospérité matérielle par le moyen de Témigratîon ; donner aux étrangers tous les moyens de sécurité, de protection, toutes les franchises compatibles avec les lois du pays, afin qu'ils exercent librement leur industrie ou leur commerce, et pour leur faciliter leur passage et leur séjour ; dans le cas de nécessité d'occuper, pour le service public, des personnes ou des propriétés, déterminer les conditions dans un marché préalable consigné par écrit; veiller, avec une vigilance sévère, à ce qu'aucune autorité, aucun fonctionnaire public, civil, militaire ou politique, ne porte atteinte aux personnes ou aux propriétés des étrangers, en leur imposant des services forcés, ou en exigeant d'eux des contributions autres que celles qui leur incombent légalement ; si Ton connaissait quelque abus, faire immédiatement instruire Taffaire par la juridiction compétente, afin que, Tabus étant constaté, on puisse de suite indemniser la personne lésée, et que, si Tabus n'était pas constaté, on tînt la plainte et le dossier en réserve, pour l'opportunité ; déférer exclusivement au pouvoir judiciaire la connaissance des réclamations ou demandes des étrangers ou contre les étrangers, par actions personnelles ou privées, soit civiles, soit criminelles.

La circulaire ajoutait que les autorités locales entendraient, dans les limites de leurs attributions, les plaintes des étrangers pour retard ou pour déni de justice, et qu'elles rendraient compte au gouvernement et aux tribunaux supérieurs, pour obtenir réparation du préjudice causé. Elle terminait par cette considération, que la protection offerte par la nation aux étrangers ne les autorise point à se soustraire à l'action de la justice^ et ne les met pas à Vabri des autorités constituées^ en ce qui touche à la conservation de l'ordre, à la sécurité publique, à la poursuite et à l'arrestation des criminels (1).

Cette excellente circulaire avait été communiquée aux corps diplomatiques et consulaires étrangers, le 25 février 1857. Dans la lettre d'envoi, le ministre des relations extérieures du Pé-

(1) Collection d'Oviédo, T. vu, p. 198.

rou avait émis Tespoir que chacun des agents diplomatiqî;-^ résidant à Lima prendrait telle mesure qu'il jugerait à jr— pos, pour que les nationaux de son pays observassent iir conduite circonspecte et modérée, et qu'il leur recommanda rait de respecter les lois, de ne pas troubler l'ordre public-' de ne pas attaquer les autorités dans Texercice légal de leur: fonctions.

Les réponses du corps diplomatique furent, comme soure . en pareilles circonstances, plus ou moins insignifiantes. Ltministres des Etats-Unis d'Amérique etde laGrande-BretagDr MM. Clay et Sulivan, se réservèrent d'examiner les cas da> lesquels il pourrait arriver que leur intervention officielle f : nécessaire en faveur de leurs concitoyens (1). M. Huet, charir d'affaires et consul général de France, exprima l'espoir q> la mesure du gouvernement péruvien serait efficace pour pr venir, dans l'avenir, de la part des sujets français, des réel, mations qu'il lui serait toujours pénible d'avoir à présent.: au gouvernement du Pérou. Il insista surtout beaucoup sa: les bons effets qu'on était en droit d'espérer de la dispositio: qui rendait personnellement responsables les autorités et fonf tionnaires péruviens, pour les actes arbitraires commis |vt:

(1) Aux termes de l'article 27 du traité du 6 septembre 1870 entre le IV rou et les États-Unis d'Amérique» c comme conséquence du principe d'tplité établi, en vertu duquel les citoyens de chacune des hautes parties co> tractantes jouissent, sur le territoire de l'autre, des mêmes droits que l^ naturels, et reçoivent des gouvernements respectifs la môme protecti'/pour leurs personnes et leurs propriétés, il est déa^rc qu'il n*y aura lieu l'intervention diplomatique que dans le cas où cette protection sera refusée, quand les autorités légales n'auront pas fait les diligences néce$>3'res pour rendre cette protection effective, quand elles auront procédé a^et une manifeste injustice, et après qu'on aura épuisé tous les j'ecours légaui. " L'article 9 du traité du 20 avril 1857 entre le Pérou et la République de Guatemala s'exprime ainsi : « Les agents publics du Pérou au Guatemala et ^l Guatemala au Pérou, n'interviendront dans les affaires de leurs nationaux respectifs, que dans les cas où la nature spéciale de l'affaire le requen-j conformément au droit public généralement admis, et quand les autoriU'' inférieures auront retardé ou refusé la satisfaction due à une juste récldmation. Nonobstant cela, on admettra les bons offices, qui pourront rtr\ réciproquement interposés, tout autant que les intét^éts et l'honneur national le permettront. »

eux contre les étrangers. Depuis longtemps, d'ailleurs, Tagent français avait indiqué cette mesure comme nécessaire, aux prédécesseurs du ministre péruvien des relations extérieures. L'agent diplomatique du Brésil, M. D. Miguel-Maria Lisboa, se borna à un simple accusé de réception, avec des félicitations. Le ministre du Chili, M. D. L de Irarràzaval, fît quelques réserves au sujet de la clause de la circulaire, d'après laquelle on livrerait exclusivement au pouvoir judiciaire la connaissance des réclamations ou des demandes formées par les étrangers, ou contre des étrangers, par actions personnelles ou privées, soit civiles, soit criminelles, etc. En somme, le corps diplomatique étranger accueillit la circulaire du 24 février 1857 avec plus de courtoisie que de confiance, et se maintint dans une prudente réserve quant à ce qui pourrait porter une atteinte quelconque à son droit d'intervention. 11 faut que la circulaire de 1857 n'ait pas produit tout l'effet qu'en attendait son auteur, car, le 25 janvier 1859, une nouvelle circulaire du ministre des relations extérieures du Pérou aux autres chefs des départements ministériels, vint rappeler ce qui avait été déjà recommandé, en ce qui concernait le respect des droits des étrangers. Il y était parlé de la nécessité de protéger ceux qui, par leur industrie et leurs capitaux, contribuent au progrès de la nation ; du besoin de conserver intact le crédit du pays à l'étranger, et d'épargner au gouvernement des réclamations qui préoccupent son attention, entament ses relations diplomatiques et font en même temps sortir du trésor public l'argent nécessaire pour la conservation et le progrès de la république. « Que les autorités et les particuliers, était-il dit dans la circulaire, sachent bien que le gouvernement compte accomplir, dans toute son étendue, la disposition de l'article 2203 du code civil (1) ; qu'ils donnent toute leur attention à l'esprit de l'article 2191 du

(1) L'article 2303 du code civil du Pérou porte que celui qui est la cause d'un emprisonnement illégal^ et le juge qui ordonne cet emprisonnement, sonl solidairement responsables pour les dommages qui en résultent.

môme code (1). On comprendra dans la disposition de cet article ceux qui retardent l'administration de la justice, et, es général, tous ceux qui, dans l'exercice de leur autorité, causeront des dommages immérités à quelque étranger, de mém qu'à tout autre individu, soit dans ses biens, soit dans sa personne, en le maltraitant sans cause, ou en lui refusant ]< égards que méritent même les criminels. Les autorités doivent, non seulement entourer les étrangers de la protectio: et de la sûreté qu'exigent les lois, mais encore leur rend:, tous les services que conseillent l'humanité et la civilisatioL sans lesquels l'hospitalité n*est qu'un nom vague. »

« En cas d'expropriation, était-il dit aussi dans cette circulaire, on observera rigoureusement les formalités présentes par la législation civile ; et, quand on occupera les personnes ou les propriétés étrangères à un service public, on observera les prescriptions de la circulaire de 1857, c'est-àdire qu'il faudra stipuler les clauses dans un accord écni dont l'original ou un des doubles seront conservés comme pièce probante. On ne soustraira pas au pouvoir judiciaire U connaissance des affaires contentieuses dans lesquelles le^ étrangers auront un intérêt, quand même le fisc serait défendeur ; on ne soustraira pas non plus à ce pouvoir la connaissance des fautes commises par les fonctionnaires qui abusei.'. de l'autorité que les lois leur ont confiée. La fidèle observation de ces dispositions, dans toute leur étendue, sera In plus sûre garantie de la justice et de la dignité du pays à l'extérieur. Non seulement les autorités devront accomplir ces devoirs, mais encore elles devront s'en pénétrer et en pénétrer l'esprit des populations, par tous les moyens en leur pouvoir. Il est, du reste, absolument indispensable de se conformer aux traités conclus avec les Puissances étrangères et qui sont

(1) D'après rarticle 2191 du code civil péruvien, quiconquepar son fait,^» négligence ou son imprudence, cause un préjudice à autrui, est oblige à U réparer, el Ton est responsable des dommages causés parceux qu'on a soui 5a dépendance.

des lois de l'État. L'honneur national est engagé dans leur accomplissement (1). »

Cette circulaire est remarquable sous beaucoup de rapports. Elle fait honneur à M. D. Manuel Morales qui Ta signée comme ministre, et au général Ramon Castilla qui était alors à la tète du pouvoir. A-t-elle été constamment observée dans toutes ses parties? Ce qu'il y a de certain, c'est que la diplomatie étrangère a souvent eu à regretter beaucoup de lenteur dans la réparation des préjudices causés aux étrangers. Les exemples abondent. En voici un qui a fait sensation.

Le 6 novembre 1865, le commerce étranger, à Callao, fut littéralement mis à sac. Les magasins furent forcés et pillés; les autorités avaient abandonné leurs postes. L'ordre ayant été rétabli le lendemain, une commission appréciatrice des dommages fut nommée ; on la composa d'habitants notables de Callao. Après une appréciation approximative des pertes subies parle commerce, avis fut donné aux intéressés d'avoir à venir reconnaître et reprendre ce qui leur appartenait et ce qu'on avait recouvré. Beaucoup d'objets n'ayant pas été retirés, le gouvernement décida qu'ils seraient vendus aux enchères : ce qui eut lieu, et le montant de la vente fut déposé à la banque du Pérou, le 5 novembre 1866. Un des lésés, au nom des autres, se présenta alors au gouvernement, et demanda qu'au moyen d'arbitres et d'experts on réglât leurs réclamations sur le montant à payer à chacun d'eux pour le pillage et les préjudices à eux causés. Le gouvernement consentit. Il nomma deux arbitres. Les intéressés nommèrent les leurs. Une guerre civile éclata et l'opération fut suspendue. Le 10 mars 1868, sur les instances du corps diplomatique résidant à Lima, un protocole fut rédigé, aux termes duquel chacune des parties contractantes nommerait deux commissaires pour régler et désigner les parts à remettre aux réclamants. La commission se forma; elle commença ses travaux, mais une nouvelle interruption survint par la retraite des

(1) Cette circulaire se trouve dans la Collection d'Oviédo, T. vix, p. 213, 214.

commissaires péruviens. Le 5 novembre suivant, nouvet-j ■ protocole et nomination de nouveaux commissaires. Cen- ] fois, la commission put continuer ses opérations ; le résultade ses travaux fut remis, avec les pièces à l'appui, au minis i tre des relations extérieures, et copie en fut délivrée à toutti les légations qui avaient pris part aux protocoles. Les légations, en accusant réception, exigèrent le payement immédiat des sommes allouées, et les intérêts à partir du jour du pillage Le gouvernement péruvien refusa, en se fondant sur ce qw. cette exigence n'était conforme ni à l'esprit, ni à la lettre des protocoles. L'affaire n'était pas encore réglée en 1870, et le pillage avait eu lieu en 1865 ! En présence de pareilles lenteurs, on comprend que les ministres publics soient peu disposés à se départir de leur rôle de protecteurs vigilants etpmdents de leurs nationaux à l'étranger.

Le 16 novembre 1877, M. J.-O.-Julio Rospigliosi, ministrdes relations extérieures, adressa au corps diplomatique résidant à Lima, sous le couvert d'une très brève circulaire ne constituant qu'une simple lettre d'envoi, le décret du 17 avril 1846 de Ramon Castilla, et la circulaire du 24 avril de h môme année, par laquelle le ministre des relations extérieurt^ de cette époque, M. D. José-Grégorio Paz-Soldan, avait expliqué au corps diplomatique étranger .iccrédité auprès du gouvernement péruvien le décret du 17 avril. M. Rospigliosi a justifié ce rappel et cet envoi nouveau du décret du 1 7 et de la circulaire du 24 avril 1846, en alléguant que le gouvernement péruvien avait des motifs pour croire que ces documents n'existaient aujourd'hui dans aucune des légations accréditées à Lima. 11 résultait donc de cet envoi et de ce rappel, que le gouvernement du Pérou s'en tenait, quant aux réclamations diplomatiques, aux principes suivants : 1** Le gouvernement péruvien n'entend introduire aucune innovation, ni aucune altération dans les principes et règles du droit international, en cette matière ; son intention unique est, au contraire, de s'y conformer, dans les limites des facultés que lui confère la constitution de la république ; 2° les étrangers qui seraient.

PBOTBCTION DES NATIONAUX 54 1

OU qui se croiraient lésés, ont des moyens propres et personnels pour se faire écouter dans leurs plaintes ; mais le gouvernement péruvien ne pourra faire droit à leurs réclamations, qu'autant qu'ils se conformeront aux lois du pays ; c'est conformément à ces lois qu'il leur doit protection, et c'est conformément à ces lois que cette protection doit être sollicitée ; 3* en se conformant au droit international, le gouvernement se réserve la connaissance des cas spéciaux où il doit résoudre ; 4"* le gouvernement péruvien ne peut admettre de réclamations diplomatiques en faveur de nationaux étrangers, qu'autant que ces derniers se seraient adressés aux tribunaux et autres autorités de la république, et qu'on aurait refusé ou retardé de leur faire justice ; 5° le gouvernement peut admettre des réclamations directes dans les cas spéciaux où le droit international les rend admissibles, et lorsqu'elles sont de nature à être résolues par le gouvernement; 6* le gouvernement fera respecter et exécuter comme chose jugée les sentences rendues par les tribunaux et corps judiciaires de la nation, dans les affaires relatives à des réclamations formées par des étrangers.

Le corps diplomatique résidant à Lima a répondu à la communication de M. Rospigliosi. Le chargé d'affaires de France a déclaré que la légation française continuera, comme parle passé, à se conformer aux dispositions du décret qui ne porteraient aucune atteinte aux règles du droit international, aux principes du droit conventionnel établi entre le Pérou et la France, et à la pratique observée par les deux Puissances, en cette matière, depuis 1846. Le ministre plénipotentiaire de Bolivie s'est borné à accuser réception de ces documents, en ajoutant qu'il était persuadé que le gouvernement péruvien comprenait dans la disposition de l'article 2 du décret du 17 avril 1846, le droit stipulé dans la clause 11 du traité de paix et d'amitié du 5 novembre 1863, entre la Bolivie et le Pérou, de réclamer diplomatiquement contre toute sentence prononcée avec injustice notoire, ou en contravention aux lois

et aux principes du droit (1). Le chargé d^afTaires d'Italie v nonça qu'il en avait référé à son gouvernement, ne se ir.: i vant pas autorisé à proposer ou à accepter des règles de d:. | international dans une matière aussi grave. Le ministre pi potentiaire du Brésil a exprimé Topinion que, parmi les i de réclamations directes de la part des agents diplomati':admises par Tarticle 2 du décret du 17 avril 1846, il fâili ranger ceux où il y aurait eu déni de justice, ou sentence : toirement injuste, a Les traités et les actes éma,nés du > prême gouvernement du Pérou, ajoutait-il, sanctionne cette pratique y quelque grand que soit le respect dû aux r bunaux péruvienSy et quelque indépendante que l'admin.. tration de la justice soit du pouvoir exécutif. » Après e avoir référé à son gouvernement, le chargé d'affaires d'A) magne a fait connaître que le gouvernement allemand ava la confiance que le décret du 17 avril 1846 ne donnerait Oi casion à aucunes difficultés internationales et qu'il crovari par conséquent, devoir se réserver, pour les cas d'applicaOi: qui se présenteraient, une pleine liberté d'appréciation ; d'âi tant plus que, suivant lui, à défaut de stipulations contenues dans les traités, les règles et les usages du droit intemationa sont les seules bases sur lesquelles on doit s'appuyer pou: déterminer le traitement des sujets allemands au Pérou, ''*• non certaines dispositions unilatérales. L'envoyé extraordinaire et ministre plénipotentiaire du Chili manifesta que, parc: les cas où le gouvernement péruvien jugerait admissibles le5 réclamations diplomatiques directes, il faudrait éwidemmenï ranger ceux où les procédures et les sentences seraient entachées d'une injustice notoire. L'envoyé de la République d^ San-Salvador fit une observation semblable. L^agent angto

(1) L'article 11 du traité de 1863 est ainsi conçu : c Ni pour les causer antérieures, ni pour toute autre cause quelconque, il ne sera produit e' admis de réclamations diplomatiques, de la part d'une des parties conlri^tantcs contre Tautre, pendant les instances légales des procès, ni contre les sentences défmitives et passées en force de chose jugée conformément aux lois. Elles n'auront lieu que dans les cas où, conformément aux lois et aux principes du droit, il y aurait eu une injustice notoire. »

s'en rapporta à une protestation du consul général d'Angleterre, du !•' mai 1846 (1).

A ces différentes circulaires, qui posent les principes admis par les républiques sud-américaines, il faut ajouter celle que M. D. Enrique de La Riva Aguëro, ministre des relations extérieures du Pérou, a adressée au corps diplomatique, le 26 octobre 1897. Il résulte de cette circulaire, remarquable par l'élégance du style et l'élévation des vues diplomatiques et politiques, que la responsabilité de TÉtat ne peut être engagée et donner lieu à des réclamations diplomatiques, qu'à raison . des dommages et préjudices causés aux étrangers par des actes contraires aux stipulations des traités, et, à défaut de stipulations, par des actes contraires au droit des gens, commis par le gouvernement ou par ses agents civils et militaires, dans Texercice de leurs fonctions, sur son ordre, ou avec son approbation, ainsi que pour déni absolu de justice.

Ordonnance irançaise du 28 novembre 1833.

Le profit de la protection due par l'Etat à ses nationaux à rétranger est subordonné nécessairement à la condition que la qualité de national sera justifiée(2). Ici se présente la ques-

(1) Voir les pièces annexées au mémoire présenté par le ministre des relations extérieures au Congrès ordinaire de 1878, sous le titre de RécUmations diplonuitiques. On trouve dans la réponse de Tagent anglais cette mention, que les consuls généraux de la reine doivent être considérés comme agents diplomatiques pendant Tabsence du chef de la mission.

(2) Tous les Français ont un droit égal à la protection de leur pays à rétranger, mais aucun d'eux ne peut la réclamer qu'après s'être mis par luimême en mesure d'administrer la preuve de sa qualité de citoyen français. Le passeport est le titre le plus habituellement présenté pour justifier de cette qualité. Les lois de la France prescrivent même à tout Français arrivant à l'étranger, de soumettre cette pièce au visa des agents du gouvernement, afin de s'assurer leur protection. Dans beaucoup de résidences les passeports sont conservés en chancellerie, et ne sont rendus aux déposants que lorsqu'ils le requièrent pour quitter le pays. A défaut de passeport délivré par une autorité française, les Français à l'étranger peuvent encore se faire reconnaître comme tels en présentant, soit un acte de naissance ou de mariage, soit un congé de libération du service militaire, ou toute autre pièce authentique, telle, par exemple, qu'un certificat d'immatriculation dans une

tion de savoir si le devoir de protection existe envers les ïuiuraiisés. L'affirmative ne saurait être douteuse: peu împori que le national soit né tel ou qu'il soit naturalisé. Il peut arriver, toutefois, que le nafionaipar naiuraiisafion soit ori-j naire du pays même où l'agent est accrédité, et qu'il n'ait j»*? perdu sa nationalité dans ce dernier pays, ou qu'il soit resi. lié envers lui, n'ayant pas satisfait à ses obligations exisîaa antérieurement. L'agent diplomatique devra-t-il laprotectic à son national par naturalisation se trouvant dans cette sitcsh tion ? Il semble que l'affirmative devrait s'imposer encore, cir le fait d'avoir sollicité et obtenu la naturalisation dans m autre pays a brisé le lien de la nationalité du pays d'origin:. par rapport à celui qui, faisant usage de sa volonté libre su.vant le droit naturel, s'est fait naturaliser étranger ; or, le ministre public de la nouvelle patrie de ce dernier n'a point à^r préoccuper des dispositions plus ou moins impérieuses dt la loi du pays où il est accrédité. Mais cette solution absolument logique peut donner lieu à des conflits très délicat et difïîciles à régler. Il arrive parfois que ces conflits sont prtvenus par des clauses spéciales de traités ; mais, dans le silence du droit conventionnel, la plus grande réserve doit être

autre résidence. Voir le Gaidepratique des consulats^ édition de 1898, T. u p. 319 et suiv.

Le conseil d'État de France a jugé, le 26 avril 1855 (atTaire Du PenhoAt;. que les faits de négligence imputés aux agents du gouvernement frftnçai>a rélranger, dans Taccomplissemcnt de leur devoir de protection envers le? nationaux, et Tinsuccës des négociations diplomatiques ouvertes pour obtenir la réparation du préjudice causé à des Français par les agents dun gouvernement étranger, ne peuvent donner lieu à un recours devant k conseil d'État par la voie contentieuse. La décision ministérielle qui rejeiu la demande en indemnité formée contre l'État, comme responsable du tait de ses agents, n'est pas susceptible de pourvoi. Conseil d'État, 26 avril U^lv Du Penhoat; 4 juillet 1862, Simon ; 12 janvier 1877, Dupuy. — M. Lebr rapporte que, d'après le code pénal portugais de 1852, revisé en 188i, iimt agent diplomatique qui manquera au devoir de protection que lui impose U loi portugaise envers ses nationaux se trouvant dans le pays étranger où ù remplit ses fonctions, sera condamné à la destitution, ou à la suspensionsuivant les circonstances, et d'un emprisonnement correctionnel de six moi? au plus. Manuel théorique et pratique des agents diplomatiques et consalaires français et étrangers^ 1888, Chap. v,n* 422, pag. 101, 102.

observée par le ministre public dont Tintervention est sollicitée; rien n'exige plus de tact et de prudence.

La question de savoir comment se fait la justification de la nationalité est résolue par le droit interne dans chaque pays. Cette justification est corroborée par Vimmatriculsition dans les chancelleries diplomatiques et consulaires. Les individus non immatriculés n'étant pas présumés connus d'une manière onicielle, pourront-ils ou non être défendus ? Aux termes de l'ordonnance française du 28 novembre 1833, « l'es Français résidant à l'étranger, qui voudront s'assurer là protection du consul dans l'arrondissement duquel ils sont établis, ainsi qu*un moyen de justifier de leur esprit de retour et la jouissance des droits et privilèges déjà attribués, ou qui pourront l'être à l'avenir, par les traités, les lois ou ordonnances, aux seuls Français immatriculés, devront se faire inscrire, après la justification de leur nationalité, sur un registre matricule tenu à cet effet dans la chancellerie de chaque consulat (art. 1"). » a II ne sera perçu aucun droit pour 1 inscription sur ce registre (art. 2). » « Des certificats d'immatriculation seront délivrés aux personnes inscrites qui en feront la demande (art. 3j. » a Ne pourront être admis à l'immatriculation, et seront rayés du registre, s'ils ont été inscrits, les Français qui, d'après les lois du royaume, auront encouru la perte de la nationalité (art. 4]. »

S'il faut s'en tenir au texte de cette ordonnance, la protection diplomatique due aux nationaux français à l'étranger est subordonnée, sinon rigoureusement, au fait de l'immatriculation, du moins facultativement : ce qui est évidemment excessif (1). Il est certain que la nationalité doit être justifiée,

(1) La question du rapatriement des Français sans ressources se rattache à celle de la protection des nationaux à Tétranger. En principe, le rapa- Iriement n'est accordé qu'aux nationaux sans ressources qui appartiennent à un service public ; les frais de rapatriement ne concernent le département des affaires étrangères que dans les cas très rares où il s'agit de personnes dépendant de son service, ou que leur position fait rentrer dans ses attribulions; quant aux personnes qui appartiennent à d'autres services publics, les dépenses de leur rapatriement sont remboursées par le département

DROIT DIHL. 35

pour que la protection puisse être invoquée utilement ; il.^ Timmatriculation n'est qu'une des nombreuses manièrr? ' justifier la nationalité, et il devrait suffire que Tagent diplciLtique, ou que le consul, connût la nationalité française s rindividu qui invoque la protection, pour qu'il fût obiigr i la lui accorder. Mais le texte de l'ordonnance de 1833 ne p ri met pas cette solution, et la pratique suivie par les chanl leries françaises est, en général, conforme à ce texte. ( i que l'immatriculation est surtout considérée, en France, ai me un moyen de police : l'administration française tient > nationaux à l'étranger par le moyen de l'immatriculatioa

ministériel auquel appartiennent les rapatriés. Mais il y a plusdedi±<tés pour le rapatriement des Français dépourvus de toute ressourc : sont étrangers aux dilTérents services publics.Ccst le ministre de nntên: dans les attributions duquel rentrent les secours aux indiçeots, qui f» rationnellement supporter les frais de leur rapatriement, lorsque cette ^ta. leur est accordée, ce qui est rare. Les auteurs du Guide prsitiqne des < ' salais font remarquer que les frais de rapatriement des indifcents n'api^' tenant à aucun service public doivent toujours être renfermés dans les iir tes les plus étroites : en principe, disent-ils, cette faveur du rapatneffi<. t nest due à personne^n elle ne doit être accordée que très raremenUeU' engage toujours la responsabilité de Tagent qui l'ordonne, si elle n'a '•tété préalablement autorisée. S'il fallait, en elTct, que TÉtat rapatriât à ^ • frais tous ceux qui, conduits à l'étranger par de folles espérances, fijiifKt par se trouver sans ressources, ce serait là une de ses chariges les i^ * lourdes, et qui tendrait à s'accrottrc tous les jours d'une manière fuoeî.pour les intérêts du Trésor. Condaits par de folles espérances, ^>>> mais si ces espérances sont raisonnables, si elles sont légitimes, si elle$ »'^ • honorables même pour le pays de celui qui s'expatrie voloniaireinea( Il y a là une appréciation à faire des circonstances, des situations. On ai-.: que la condition de l'autorisation préalable n'exclut pas absolument l'ttroi de la faveur ; mais il y a des cas d'urgence. Il serait nécessaire d'«:corder plus d'initiative, à cet égard, aux agents extérieur, qui sodI <•'' mcilleura juges des besoins réels. Voir le Guide pratique des eoiuoti'^ 1898, T. I, p. 244 et suiv.

(1) MM. de Clercq et de Vallat assignent un triple but à YîmmatricnU lion : elle rend plus efficace la protection des Français à l'étranger ; elW f*ci li te la surveillance que les agents sont tenus d'exercer sur leurs nali ^ naux ; elle fournit à ces derniers un moyen pratique de justifier que le* ' établissement à l'étranger est fait avec esprit de retour. Ces auteur» i^ font pas dépendre, toutefois, de l'immatriculation le droit à la prolecti<'« nationale ; ils considèrent que l'inscription est purement facultative, et m ajoutent, d'après des circulaires et instructions ministérielles, que Ta^ii'

Les règlements de la plupart des États de rAmérique espagnole sont beaucoup plus larges : ils disposent en termes formels que les agents diplomatiques et les consuls ne pourront refuser leur protection à leurs nationaux nonim-

qui refuserait son appui à un Français,par la seule raison qu*il aurait négH> gc de se faire inscrire sur le registre matricule, se rendrait coupable d*un vdri table déni de justice. Il faut distinguer : rinscription est facultative, mais aux risques et périls du Français qui ne s'est pas fait inscrire, et telle est, en effet, la pratique observée dans les chancelleries diplomatiques et consulaires. Ce dont j'ai été témoin pendant mon séjour de six années dans rAmérique du Sud, m'a démontré que les agents extérieurs de la France font dépendre de Timmatriculation la protection qu'ils donnent à leurs nationaux. Non seulement, suivant le conseil des auteurs du Guide pratique des consulalSy ils entretiennent les Français résidant à l'étranger de l'utilité de se faire volontairement immatriculer, pour prévenir, de la part des autorités locales, tout doute, toute incertitude sur la conservation de leur qualité de Français; non seulement ils leur font remarquer qu'en s'abstenant de remplir une formalité conçue dans leur intérêt même, ils s'exposent éventuellement à ce qu'aux termes de l'article 17 du code civil leur établissement à l'étranger soit considéré comme formé sans esprit de retour, mais encore ils leur déclarent que le fait de ne pas se soumettre à Timmatriculation les placerait dans la situation de ne pas pouvoir réclamer, le cas échéant, la protection de leur pays. J'âflirme que très fréquemment, de 1874 à 1880, j'ai eu l'occasion de combattre cette pratique erronée. Quelques privilèges sont attachés à l'immatriculation : ainsi, l'instruction du 30 novembre 1833 réserve, À moins d'impossibilité absolue, aux seuls Français immalriculéSj le droit de servir de témoins instrumentaircs devant les chanceliers, et les lois sur la navigation marchande établissent que, pour devenir propriétaire unique d'un bâtiment portant le pavillon de la France, le Français qui réside à l'étranger doit fournir la preuve qu'il est immatriculé dans une chancellerie diplomatique ou consulaire. La seule condition imposée aux Français, pour obtenir leur immatriculation, est la preuve de leur nationalité : l'inscription sur le registre matricule ne saurait donc être refusée à ceux qui seraient privés, par suite de condamnations judiciaires, de toutou partie de leurs droits civils, l'exercice de ces droits étant indépendant de la qualité de citoyen, aux termes de l'article 7 du code civil. Les circulaires ministérielles recommandent, toutefois, de faire, autant que possible, mention de cotte circonstance dans l'acte d'immatriculation de ces individus. L'immatriculation se constate par l'inscription sur un reg;istre spécial, dont la tenue est obligatoire. L'acte d'immatriculation indique les noms et les prénoms du requérant, son Age, le lieu de sa naissance, sa profession, son dernier domicile en France, ou celui de ses auteurs, sa position quant au mariage, s'il est marié ou veuf, le nombre, les prénoms, l'âge et le sexe de ses enfants ; il doit être signé du requérant et de deux témoins constatant son identité, et il mentionne les pièces

matricules. Ces règlements sont conformes au vrai principt r ce n'est pas à Timmatriculé que la protection est due, (Vf au national. Il faut donc afiirmer, sans hésitation, que la protection du ministre public doit être considérée comme duei tous ses nationaux, qu'ils soient immatriculés ou non, quelles que soient leur situation, leur condition, même leur ce:duite, pourvu que, suivant la loi de leur pays, ils ne soient pa: déchus formellement du droit d'invoquer cette protection, e. qu'ils se trouvent dans les circonstances où elle puisse Itgitimement leur être accordée.

justificatives de sa nationalité produites à l'appui de sa demande. Les i verses pièces produites parles requérants au moment de rimmathculaïK-T sont conservées en chancellerie, après avoir été paraphées par Tagent ç. les reçoit et par le déposant. Lorsqu*un Français non immatricule rieni' décéder à Tétranger, laissant des enfants mineurs, il peut être procfè d'office à rimmatriculation de ces derniers. Il n'est perçu aucun droit jk^ rinscription des Français sur le registre matricule ; la délivrance de^ cf tificats d'immatriculation aux personnes qui les requièrent est seule ^o^ mise à l'application du tarif des chancelleries. Les Français qai\ d'^pn^ les lois françaises, ont encouru la perte de leur nationalité, doivent H-^ rayés du registre matricule. Voir : De Clercq et de Vallat, Guide pntiqs des consulats, 1898, T. i, p. 3i4 et suiv.